袁涓文，孫喜祥

（1、貴州財經(jīng)大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025

2、貴州省雷山縣農(nóng)業(yè)局，貴州 雷山 557100）

貴州省林權(quán)改革中的沖突管理研究
———以黎平縣中潮鎮(zhèn)為例

袁涓文1，孫喜祥2

（1、貴州財經(jīng)大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025

2、貴州省雷山縣農(nóng)業(yè)局，貴州 雷山 557100）

沖突管理對推進集體林權(quán)制度改革具有重要的意義。本研究選擇貴州省森林面積比較大的黎平縣，對該地區(qū)進行了有關(guān)集體林權(quán)制度改革中的沖突管理研究。通過實地調(diào)研，收集歸納了關(guān)于該地區(qū)林改的現(xiàn)狀及在開展過程中出現(xiàn)的糾紛問題，并針對糾紛類型多，沒有及時解決的問題，提出了構(gòu)建化解沖突管理機制，增強農(nóng)民法律意識的解決對策。

集體林權(quán)制度改革；沖突管理；糾紛；林改

一、研究的背景和意義

1、研究的背景

我國的新集體林權(quán)制度改革（下文簡稱林權(quán)改革）開始于2003—2004年福建省和江西省的試點改革以后。貴州省人民政府在2006年11月起開展深化集體林權(quán)制度改革，這是我國繼農(nóng)村耕地承包經(jīng)營后在土地使用制度上的又一重大改革。這幾年的林權(quán)改革雖然取得了巨大成效，但也不能忽視其中或明顯或隱藏地存在的許多問題，其中涉及到林權(quán)權(quán)屬等糾紛問題，這些問題如果處理不好，將直接影響林改績效的正常發(fā)揮，帶來許多難以解決的“后遺癥”。貴州省是我國經(jīng)濟發(fā)展落后的省份之一，黔東南地區(qū)又是貴州森林覆蓋率最高的地區(qū)，根據(jù)黔東南州森林資源清查第三次復(fù)查結(jié)果（2006年5月）顯示，全州林業(yè)用地面積205.61萬公頃，占全州國土總面積的67.8%，其中用材林面積42.24萬公頃，占林業(yè)用地面積的20.54%；全州活立木蓄積10195.52萬立方米，有林地蓄積9528.50萬立方米，占活立木總蓄積的93.46%，用材林蓄積3459.96萬立方米，占有林地蓄積的36.31%［1］。

貴州省在進行林權(quán)改革中出現(xiàn)了較多的林權(quán)沖突，林業(yè)資源豐富的黔東南州也不例外。據(jù)黔東南州林改辦截止到2009年8月28日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，全州除天柱縣因修電站21個村暫緩林改外，實際進行林權(quán)改革的3076個村，已全部完成外業(yè)勘界、二榜公示、簽訂合同、數(shù)據(jù)輸機錄入等林改任務(wù)。完成外業(yè)確權(quán)勘界勾繪宗地1794049宗，錄入宗地1794049宗，錄入面積2941.19萬畝；3074個村已完成第三榜公示；611個村已完成發(fā)證，正在發(fā)證的有1320個村，全州發(fā)證戶數(shù)243242戶，發(fā)證本數(shù)254270本。全州已盤查出林權(quán)糾紛17343起，已調(diào)處14341起，面積調(diào)處率84.26%［2］。因此，對這些沖突進行管理研究對貴州省林權(quán)改革進程具有積極的促進作用。

2、研究的意義

沖突普遍存在于現(xiàn)實世界之中，如果不采取有效措施加以防范，它還會不斷加劇［3］。伴隨著林權(quán)改革的深入，由此產(chǎn)生的林權(quán)沖突也越來越普遍，沖突的產(chǎn)生、存在將直接影響森林資源的持續(xù)發(fā)展以及林權(quán)改革的后續(xù)發(fā)展。因此，能否有效對森林資源的沖突進行管理，是貴州省林權(quán)改革能夠得到順利進行的關(guān)鍵，對保護好我國的生態(tài)環(huán)境資源具有重要的意義。

二、文獻綜述

王雨林、劉勝林指出對于因長期遵循“增人不增地，減人不減地”原則實行林業(yè)分戶經(jīng)營，由于社會經(jīng)濟情況變化導(dǎo)致收益不公平的事實，應(yīng)該從過程公平著手，保證程序公平來解決糾紛，應(yīng)該借鑒農(nóng)地承包的“大穩(wěn)定小調(diào)整”措施或利用林改配套措施保障無林村民參與利益分配的建議［4］。陳永富等人指出協(xié)商解決方法有利于協(xié)議的遵守和執(zhí)行，有利于增強團結(jié)和促進社會的穩(wěn)定，但調(diào)處的時間較長，耗費的財力和物力較多；行政裁決方法效率較高，能及時有效地處理山林糾紛，抑制“無理爭山”現(xiàn)象，但易造成當事人之間的對立情緒，行政裁決后的執(zhí)行效果不佳；司法裁決方法最具有公平性和公正性，所費人力財力物力最少，但裁決后的執(zhí)行沒有保障，并提出要注重三種手段的有機結(jié)合措施［5］。農(nóng)村林權(quán)在履行過程中發(fā)生糾紛，雖然數(shù)量較少，但涉及村民眾多，矛盾復(fù)雜尖銳，處理難度大，如處理稍有不慎，必將影響農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。本文針對林權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因提出了宣傳政策，維護農(nóng)村的穩(wěn)定；及時調(diào)解，把矛盾化解在基層等解決措施［6］。林權(quán)糾紛是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)需求的外在表現(xiàn)，原有產(chǎn)權(quán)安排制度山林資源稀缺度的提高是誘因，而農(nóng)民博弈能力的增強則推動了集體林權(quán)的缺陷是林權(quán)糾紛發(fā)生的內(nèi)因制度改革的進程［7］。行政調(diào)處制度是解決林權(quán)糾紛的關(guān)鍵；司法是法制的核心，是解決林權(quán)糾紛的最終一環(huán)，化解林權(quán)糾紛必須建立多元化的糾紛解決機制，包括訴訟解決機制和非訴訟解決機制。在當今世界，通過多元化的解決機制化解社會矛盾已成為法治國家的共同選擇［8］。沖突在森林資源地區(qū)普遍存在，影響著我國森林資源的可持續(xù)發(fā)展以及林權(quán)改革的進程。

三、研究方法

本研究主要采用案例分析法，通過實地調(diào)查，對相關(guān)人群進行訪談，收集到了典型的案例資料，為本研究提供了有用的一手資料，還通過網(wǎng)絡(luò)等工具收集了許多相關(guān)的二手資料，并對這些資料進行分析，然后提出一些有關(guān)林權(quán)沖突管理方面的觀點和建議。

四、黎平縣中潮鎮(zhèn)的基本情況及林改狀況

1、基本情況

中潮鎮(zhèn)位于黔東南州黎平縣東南部，距縣城24km，西北與德鳳、高屯鎮(zhèn)接壤，東南與永從，南與順化，東北與德順鄉(xiāng)毗鄰，北接湖南靖州縣平茶鎮(zhèn)，黎平至從江、黎平至湖南省通道縣兩條公路交匯于此，全鎮(zhèn)轄14個行政村，1個居委會，有120個自然寨，166個村民小組，7279戶，人口總數(shù)32548人，2008年農(nóng)民人均年純收入2045.8元［10］。

中潮鎮(zhèn)屬亞熱帶濕潤常綠闊葉林區(qū)，全鎮(zhèn)國土面積295.8公頃，其中林業(yè)用地面積為24300公頃（重點公益林2333.33公頃，一般公益林6266.67公頃，商品林15693.33公頃），森林覆蓋率76%，活立木儲蓄積量174.82萬立方米。

2、中潮鎮(zhèn)林權(quán)改革現(xiàn)狀

截止到2010年5月，全鎮(zhèn)14個行政村已全部勘界勾繪宗地13019宗，面積23973.3公頃，占全鎮(zhèn)林業(yè)用地面積98.6%。共排查林權(quán)糾紛238起，面積1480公頃；已調(diào)處200起，調(diào)處面積1180公頃，調(diào)處率83%；已開展三榜公示的有12個。全鎮(zhèn)共確權(quán)發(fā)證6061本，發(fā)證面積22140公頃，進一步明確了村集體、農(nóng)戶、經(jīng)營者的責、權(quán)、利。通過林權(quán)改革明晰了林地林木的產(chǎn)權(quán)，提高了群眾護林的積極性，有效杜絕了盜砍濫伐行為，促進了生態(tài)效益，推動了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過林改，林農(nóng)的經(jīng)營主體地位更加明確，利益更加直接，調(diào)動了群眾發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性，2010年以來共完成荒山造林50.67公頃、擴大內(nèi)需油茶項目140公頃、九萬大山油茶項目26公頃、天保封山育林386.67公頃，促進了林農(nóng)增收、集體經(jīng)濟實體的雄厚［11］。

五、中潮鎮(zhèn)林權(quán)改革存在的沖突問題及產(chǎn)生的原因

1、中潮鎮(zhèn)林權(quán)改革存在的沖突問題

（1）糾紛類型多。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)中潮鎮(zhèn)主要的糾紛類型有：村民與村民之間的糾紛，村民與集體之間的糾紛，組與組之間的糾紛，村與村之間的糾紛，鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的糾紛。截止到2010年5月10日，中潮鎮(zhèn)共排查出糾紛238起。其中，省界4起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)界14起，村界39起，組界50起。［10］

（2）糾紛不能夠得到及時解決。在實施林權(quán)改革過程中群眾遇到的一些糾紛問題沒有得到及時解決。2010年，中潮鎮(zhèn)排查出的238起糾紛中，調(diào)處了200起，但是還有38起未調(diào)處或正在調(diào)處［10］。在調(diào)查到佳所村二組的一村民時，他反映到：自己家有林權(quán)上的糾紛，一直希望民間調(diào)解或者村委調(diào)解，但是村委一次也沒有調(diào)解過。佳所村第八組的村民楊大叔講到：“家庭有林地糾紛，當時還吵架了，現(xiàn)在也沒有解決，要村里上級解決，現(xiàn)在兩家也不說話了，只要合理解決就行。”也有一些受訪者家庭林地有糾紛沒有得到解決的，最后決定放棄了。

（3）在林權(quán)改革糾紛解決過程中沒有話語權(quán)。在對佳所村和楊莊村進行調(diào)查的過程中，只有少部分人對林改的目的有比較全面的了解，大部分受訪者認為“便于管理”、“現(xiàn)在覺得只是有了保障而已”是林改的目的，甚至有人說這次改革沒有必要。大多數(shù)群眾覺得林改的目的只是明確邊界，減少糾紛，但是在林改糾紛解決過程中沒有話語權(quán)，所以糾紛解決得不徹底。

（4）政策宣傳不到位引起的糾紛。在調(diào)研中問及到此次林權(quán)證與以往的自留山證的區(qū)別時，群眾提到“只是將原來的自留山證換作現(xiàn)在的林權(quán)證，沒什么?！碑攩柤按舜瘟指牡暮锰帟r，有的受訪者講到“目前管理山林沒有困難，因為沒有什么值錢的東西。覺得林權(quán)證沒有作用，只是多了個本本，有時候林改也吵架。”很多村民對于林權(quán)劃分的結(jié)果持無所謂態(tài)度，沒有參與到林改過程中，僅是觀看，有不少的群眾在外打工，在劃定界線時沒有回來，由村里的其他人或村委代替，他們回來后對界線的劃定又不認可，因此糾紛時常發(fā)生。

2、林權(quán)改革中沖突產(chǎn)生的原因

（1）歷史遺留下來的林權(quán)問題。黎平縣在三定時期就把土地都已經(jīng)分到了各村各戶。但從前沒有準確的數(shù)據(jù)，都是大概的，大多數(shù)的受訪者都不知道自己家的林子面積在林權(quán)改革后是否改變。在訪談過程中知道，很多受訪者都只知道自己家庭有幾塊林地，但是具體面積有多少根本不清楚。這樣的情況下如果實施不好難免會有沖突。

（2）林業(yè)制度建設(shè)滯后。任何林權(quán)糾紛的產(chǎn)生，在本質(zhì)上都必須具備兩個主要的前提：一是相關(guān)制度對林權(quán)糾紛的界定；二是糾紛的起因在于利益分配不均。前者涉及到新集體林改實施前后相關(guān)法律法規(guī)對集體林改的政策界定，后者則涉及到新集體林改的利益分配問題。這兩個前提條件是相輔相成的［12］。由于國家林業(yè)法律法規(guī)不夠健全，無法關(guān)切到所有人的利益，所以在林權(quán)改革中常常會出現(xiàn)一些問題，且不能得到有效的解決，從而會產(chǎn)生沖突，加之有關(guān)部門在面對沖突時又缺乏相應(yīng)的法律來化解，這在一定程度上加劇了雙方的矛盾。

（3）林權(quán)制度變遷與農(nóng)民林權(quán)主體意識覺醒。林權(quán)糾紛與集體林權(quán)制度的變遷過程有密切關(guān)系。我國每一次的集體林權(quán)制度變遷常常會帶來許多問題。解放后，隨著權(quán)屬的變革和歷史的發(fā)展，山林權(quán)屬變動越來越復(fù)雜，糾紛也越來越多。改革開放以后，我國的經(jīng)濟發(fā)展速度越來越快，人民的生活也得到了翻天覆地的變化，林農(nóng)意識到了國家對林業(yè)的重視，也開始意識到了自身的林權(quán)主體問題，因此自身利益問題也越來越受村民們的重視。所以，在林改時如果沒有處理好村民們的利益問題就會產(chǎn)生沖突，輕則會產(chǎn)生爭論，重則可能會出現(xiàn)斗毆行為，甚至會更嚴重，據(jù)佳所村的村民所說，當?shù)卦?jīng)有過為爭林地而打死人的情況?？梢?，林權(quán)主體問題的解決是非常重要的。

（4）林權(quán)的升值。引發(fā)林權(quán)糾紛的另一個因素是新集體林改后林權(quán)的大幅度升值。在實地訪談過程中我們發(fā)現(xiàn)，低價轉(zhuǎn)讓林地林木的現(xiàn)象較為普遍。由于信息不對稱，作為信息弱勢方的林農(nóng)不知道林地林木的市場情況，低價將林地林木轉(zhuǎn)讓出去的情況較為普遍。例如，楊莊村二組一村民反映，他家的17畝林木賣價才700元/畝，而現(xiàn)在每畝都1000元了；五組一村民說因為公家修路，自家被迫賣出林地若干畝（不愿透露具體的畝數(shù)）只得到7000元的資金，而現(xiàn)在林地的價值遠遠不止這個數(shù)。這種現(xiàn)象給林農(nóng)造成很大的損失，同時也在很大程度上加劇了林權(quán)糾紛的烈度，是林權(quán)糾紛的催化劑。

六、政策建議

1、有關(guān)部門要有實事求是的態(tài)度，要敢于正視矛盾

“沖突管理”是林權(quán)改革中解決糾紛問題的一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到各利益主體的利益問題，涉及一系列適應(yīng)市場經(jīng)濟體制新機制的建立。因此，對于在林改中出現(xiàn)的一些矛盾和糾紛，有關(guān)部門應(yīng)該有實事求是的態(tài)度，要敢于正視林權(quán)改革中存在的矛盾和糾紛，要因地制宜、適度放緩林改的速度，讓林權(quán)改革的目的“讓利于民”真正落到實處。

2、完善地方監(jiān)督管理機制

在實地調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，在林改中應(yīng)該配套的地方監(jiān)督機制還存在一定的不足，尤其在砍伐相關(guān)事項的監(jiān)督上很不到位，對林改實際工作的進展情況和實施情況沒進行很好地監(jiān)督，也沒有對地方林改情況進行抽樣評估，且監(jiān)督機制沒有一定的獨立性，在實際中很難實施監(jiān)督。因此，應(yīng)在林權(quán)改革中建立相對獨立的由相關(guān)林權(quán)改革專業(yè)人士組成的專業(yè)林權(quán)改革監(jiān)督機制，要不時對地方林權(quán)改革情況進行實地暗中抽樣調(diào)查評估，進行分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，以便為今后的林權(quán)改革提供經(jīng)驗。此外，要實現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，不僅要有專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)，而且要重視發(fā)揮林農(nóng)的監(jiān)督作用，其中有關(guān)林權(quán)糾紛的上訪事件就是其發(fā)揮監(jiān)督作用的體現(xiàn)［13］。

3、增加上訪力度，構(gòu)建有效的化解沖突的管理機制

林農(nóng)在林權(quán)改革實際操作上發(fā)揮著不可忽視的監(jiān)督作用，而上訪即是監(jiān)督作用的具體表現(xiàn)。事實上，在我們調(diào)研的過程中也發(fā)現(xiàn)，只有長期生活在那里的林農(nóng)了解當?shù)氐那闆r，才對事實真相有更清晰的把握。雖然林農(nóng)自身也受教育水平的局限，缺乏相關(guān)的法律知識，自身在與地方政府的博弈中處于不利地位，但也正是這些原因說明了其抗爭是由于在忍無可忍的情況下而實行的，具有真實性。同時，所謂上級下派的監(jiān)督人員，由于地方監(jiān)督時間和監(jiān)督范圍的限制以及對當?shù)厍闆r了解程度不夠，往往很難進行全面的監(jiān)督［13］。因此，要構(gòu)建有效的化解沖突管理機制，要定任務(wù)、定時地來推進調(diào)處工作，避免推托和不負責任的層層下壓的行為，維護好農(nóng)民的利益。

4、增強村民的法律意識

有關(guān)部門要積極宣傳我國有關(guān)林權(quán)方面的法律知識，增強村民的法律意識。在林改過程中，有關(guān)部門要組織村民學習國家實行林權(quán)改革的制度及相關(guān)林權(quán)法律法規(guī)，讓村民了解國家林改的目的和意義，以及用法律來維護自己的利益。村民在面對林權(quán)沖突問題時，要學會用相關(guān)法律來解決，而不能用暴力來解決，暴力只會使矛盾更加激烈，而只有通過法律才能更好地解決問題。

［1］石勇前、何艷、唐立坤：貴州省黔東南州用材林資源資產(chǎn)評估［J］.貴州林業(yè)科技，2009（4）.

［2］黔東南林改辦：林改進展［EB/OL］.http：//www.qdnly.gov.cn/ jtzdgg/2010/01/11/content_64807.shtml，2011-03-01.

［3］中國西南森林資源沖突管理案例研究項目：沖突與沖突管理研究［M］.人民出版社，2002.

［4］王雨林、劉勝林：公平視角下的林權(quán)糾紛調(diào)處——以網(wǎng)上一起林權(quán)糾紛案為例［J］.廣東農(nóng)業(yè)科學，2010（2）.

［5］陳永富、程云行、李蘭英、陳康明：山林權(quán)屬糾紛調(diào)處方法比較研究［J］.浙江林學院學報，2004，21（2）.

［6］余霞：淺談林權(quán)糾紛的原因及對策［J］.山西農(nóng)業(yè)科學，2008，36（4）.

［7］張紅霄、張敏新、劉金龍：集體林權(quán)制度改革：林權(quán)糾紛成因分析——楊家墟村案例研究［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2007（12）.

［8］杜國民、江華：論林權(quán)糾紛化解機制［J］.調(diào)研世界，2009（5）.

［9］秦毅、毛海凌：沖突管理在云南省集體林權(quán)制度改革中的應(yīng)用［J］.林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2008（2）.

［10］中潮鎮(zhèn)人民政府：中潮鎮(zhèn)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證工作情況匯報［N］.2010-06-29.

［11］中潮鎮(zhèn)黨政辦：中潮鎮(zhèn)集體林權(quán)制度改革工作成效顯著［EB/ OL］.http：//www.liping.gov.cn/tylr.jsp？urltype=news.NewsContentUrl&wbnewsid=89454&wbtreeid=2848，2011-04-10.

［12］朱冬亮、程明：新集體林權(quán)制度改革中的林權(quán)糾紛及原因分析［J］.甘肅行政學院報，2009（3）.

［13］王蕊蕊：集體林權(quán)制度改革中存在的問題與對策分析［J］.法制與社會，2009（32）.

（責任編輯：胡冬梅）

國家自然科學基金項目，建構(gòu)侗族傳統(tǒng)知識在森林可持續(xù)經(jīng)營中的作用及政策涵義，編號：71163006。