劉楚杰，喻 瑤，何建武

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院，湖南長沙 410128）

目前政府管理房地產(chǎn)業(yè)的問題剖析

劉楚杰，喻 瑤，何建武

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院，湖南長沙 410128）

房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，近幾年成為中國經(jīng)濟熱點與消費熱點，發(fā)展中產(chǎn)生的問題頗多。本文在對現(xiàn)階段房地產(chǎn)業(yè)管理的研究中，著力從房地產(chǎn)業(yè)的政府管理入手，重點剖析了房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中因為政府管理產(chǎn)生的問題，希望其更具有現(xiàn)實意義和科學(xué)內(nèi)涵，在現(xiàn)行房地產(chǎn)業(yè)的地方政府管理中起到借鑒作用。

房地產(chǎn)業(yè)；政府管理；理論誤區(qū)；錯位問題

政府行為在房地產(chǎn)市場具體表現(xiàn)為宏觀調(diào)控與微觀管理。宏觀管調(diào)控是指政府采用一切與行政相關(guān)的手段，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，健全和完善房地產(chǎn)管理體系等；微觀管理是指房地產(chǎn)運營商對市場的方方面面進行全面系統(tǒng)的管理，從而保持穩(wěn)定的交易形式?，F(xiàn)代經(jīng)濟中，政府行為的影響力已經(jīng)遍布每一個經(jīng)濟部門。然而，由于房地產(chǎn)自身具有很多難以克服的條件和因素，所以政府必須要充分發(fā)揮其管理職能對房地產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)管。作為房地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的土地不可再生，是一種稀缺資源，因此對其的監(jiān)管主要分為房產(chǎn)管理和土地管理兩大部分。雖然政府部門對房地產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管存在表面市場開放，實為政府的壟斷性行為；或者表面政府控制，實則放開的政府行為。當(dāng)前房地產(chǎn)市場競爭比較激烈，但從長遠的角度來看，還是存在很多制約性條件阻礙了其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

一、政府在管理房地產(chǎn)業(yè)中角色錯位

1、政府管理存在短視行為：只考慮到城市短期經(jīng)濟效益

依據(jù)我國的法規(guī)，城市土地所有權(quán)屬于國家，政府對其擁有絕對的控制權(quán)和使用權(quán)，所以，政府就是公共事業(yè)的主導(dǎo)者，必須要站在廣大人民群眾的利益上為社會服務(wù)，對城市土地進行嚴(yán)格的管理，主要是為了使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益，為國家發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。但是，當(dāng)前政府卻沒有擺正房產(chǎn)管理的位置，沒有站在為社會和環(huán)境考慮的角度，一味的追求經(jīng)濟效益的最大化，在實踐中可以看到以下幾點現(xiàn)象。

（1）毫無規(guī)劃的亂設(shè)園林區(qū)域，導(dǎo)致土地利用嚴(yán)重不合理。當(dāng)前，很多對于政府工作的考核標(biāo)準(zhǔn)就是通過經(jīng)濟增長指數(shù)和城市建筑程度等進行衡量的，所以，很多地方政府大搞形象工程，創(chuàng)造自身的業(yè)績，在沒有經(jīng)過任何科學(xué)規(guī)劃的前提下，開始隨便地規(guī)劃園林區(qū)域，將城市內(nèi)部土地化為私有用地。從本質(zhì)來上來說，這些規(guī)劃和建設(shè)并沒有為當(dāng)?shù)乩瓌虞^大的經(jīng)濟增長率，相反，還造成了土地的大量浪費和閑置。根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料顯示，2014年被國務(wù)院和省政府列為開發(fā)區(qū)的不到3000個，而實際上全國不同規(guī)模的開發(fā)區(qū)達6900個之多，剩下的都是省級以下的開發(fā)區(qū)。其實，國家批準(zhǔn)用地的很大一部分也沒有真正的發(fā)揮作用，基本上都是被閑散擱置浪費了。

（2）大量倒買倒賣土地，造成國家土地流失現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，國有土地使用權(quán)出讓基本上有三種形式：協(xié)議、招標(biāo)和拍賣。該領(lǐng)域的專家通過對全國幾十個大中城市調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，這三種土地出讓的方式價格比例差距懸殊，分別為1∶3∶11。其中，只有招標(biāo)與拍賣這兩種形式是采用的競爭機制，從而減少土地的不合理利用，將資源的作用發(fā)揮到最大。但是，當(dāng)前中國在出讓土地過程中，很多的資源都沒有進行科學(xué)的分配，大量的土地資產(chǎn)被低效利用。如廊坊大學(xué)城，開發(fā)前作為教育用地，實則是為了利用土地為政府創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益，最終欠下22億元的巨債，最后這些土地被開發(fā)成娛樂休閑用地和高級住宅區(qū)。

（3）強行占用農(nóng)業(yè)土地，嚴(yán)重地激化了社會的供需矛盾。很多政府表面都是打著為社會服務(wù)的理念和口號，實際上都是倒買倒賣土地，有很多的農(nóng)業(yè)用地被強行的占用，農(nóng)民也沒有得到任何的政府補貼，導(dǎo)致社會的矛盾日益激化。通過土地資源管理部門調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：2012年上半年，非法用地和群眾引起的土地糾紛事件超過了總事件半數(shù)以上，這就是城市政府圈地運動給社會帶來的嚴(yán)重危害。從某種意義上來說，這會導(dǎo)致社會的矛盾和紛爭更加頻繁，影響國家內(nèi)部的安穩(wěn)和團結(jié)。

2、政府管理職能錯位：與開發(fā)商聯(lián)盟主控市場

我國雖然實施的是市場經(jīng)濟體制，但政府還是具有干預(yù)和監(jiān)管的職能，從而維護良好的市場秩序，保證國家環(huán)境的平穩(wěn)。然而，在我國房產(chǎn)開發(fā)施工過程中，出現(xiàn)了很多政府與開發(fā)商聯(lián)盟主控市場的違法行為。

（1）房價高居不下，居民購房難。據(jù)不完全統(tǒng)計，2007—2014年全國住宅新開工面積將近15億平方米，遠遠超過了2007年的新開工面積。因為政府與開發(fā)商聯(lián)盟，經(jīng)常性的、跳躍式的、整體性聯(lián)合提高房價，使得高房價跟居民的用房需求嚴(yán)重的相違背，很多房子由于價格過高，居民沒有經(jīng)濟實力去購買，導(dǎo)致很多的房屋被閑散擱置，根據(jù)市場的競爭機制來看，對于這種情況，應(yīng)該適當(dāng)?shù)恼{(diào)整房價，從而縮小供需之間的差距，但是由于很多地方政府對市場干預(yù)嚴(yán)重，往往頒布一系列優(yōu)惠的稅收政策來刺激消費，導(dǎo)致很多房價高居不下，甚至還出現(xiàn)了輕微的上漲趨勢。所以，很多的居民都面臨著較為嚴(yán)重的購房難問題。

（2）維護富人利益，阻礙城市社會和諧發(fā)展。一是政府為了給內(nèi)部人員的落戶留下尋租的機會，很多政府官員為了實現(xiàn)自身尋租的愿望而給房地產(chǎn)開發(fā)商好處的事件屢見不鮮；二是很多外地人員前來購房主要是為了做違法亂紀(jì)的事情從而滿足自身的需求，有的則單純的是為了給父母養(yǎng)老所用，有的是為了對其進行商業(yè)化辦公，投資而用，更有甚者是處于洗錢的目的。

試驗數(shù)據(jù)分析在實用統(tǒng)計分析及其計算機處理平臺（DPS）（唐啟義等，1997）上進行，經(jīng)DMRT法進行差異顯著性分析，評價藥效[2]。

（3）政府管理不佳。政府缺乏嚴(yán)格的管理體系來對城市住宅進行管控，保障性住房不足的問題沒有引起高度的重視和關(guān)注。由于城市房地產(chǎn)市場是一個投機行為較重的行業(yè)，所以政府必須要出臺相應(yīng)的稅收政策進行調(diào)節(jié)和控制，同時，還要對市場進行一定的干預(yù)，為城市的底層居民提供住房保障，但是，很多地方政府目前在這方面都存在很大的不足和弊端。一是放任城市住宅開發(fā)投機行為，引發(fā)房地產(chǎn)泡沫。因為股市現(xiàn)在波動性和風(fēng)險較大，銀行存款利率過低，導(dǎo)致金融機構(gòu)的收入持續(xù)下降，很多閑散的資金基本都被房地產(chǎn)行業(yè)所回籠，其中有很大一部分資金都是來源于民間，或者進行信貸融資而來，政府對于城市房地產(chǎn)的發(fā)展采取放任不管的態(tài)度，這就在一定程度上助長了其囂張的氣焰，地方政府甚至還在背后操作，哄抬市價，造成房地產(chǎn)行業(yè)的泡沫化發(fā)展。二是保障性住房政策沒有得到落實，低收入人群無房可住。首先，政府沒有健全和完善城市建設(shè)住房的分配管理，房價高居不下，造成底層居民購房難，而高收入人群卻可以擁有很多房產(chǎn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致房產(chǎn)資源分配不公平，供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)。其次，有的開發(fā)商為了提高經(jīng)營利潤，采用預(yù)先留號的手段，廉租房的建設(shè)沒有引起政府部門的關(guān)注，使得部分低收入人群無房可住，尤其在大中城市，政府把廉租房建設(shè)作為形象工程來管理，卻沒有投入大量的資金和政策支持。

二、政府部門對城市房地產(chǎn)的管理缺少理性和錯誤認(rèn)識

1、錯誤認(rèn)識一：政府可以像企業(yè)那樣經(jīng)營城市土地

當(dāng)前，我國政府采取許多手段來囤積土地資源，然后以較高的價格出售給開發(fā)商，從而從中間賺取大額的利潤。政府只是一味的追求經(jīng)濟效益，而忽視了社會效益和經(jīng)濟效益，他們認(rèn)為政府可以經(jīng)營土地，同樣也可以擁有其控制權(quán)和支配權(quán)。根據(jù)相關(guān)的資料和數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國很多城市的政府在市場發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位，對于房產(chǎn)領(lǐng)域的干預(yù)程度較大，如果政府將自身的職能誤認(rèn)，那么很有可能導(dǎo)致權(quán)力的失衡，給社會帶來嚴(yán)重的危害。在現(xiàn)實生活中，很多的地方政府強行占用農(nóng)業(yè)用地，而補償金額卻沒有及時到位，所以，嚴(yán)重激化了社會矛盾，同時，這也說明政府不能去經(jīng)營土地。

2、錯誤認(rèn)識二：把房地產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)

基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與非基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是組成城市產(chǎn)業(yè)的兩個部分。其中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)僅僅是維持城市最基本的生產(chǎn)生活。而非基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)則是為了服務(wù)社會，滿足群眾的需求而與之相配套的城市產(chǎn)業(yè)，它們二者之間的概念是有很大差異的，城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)根據(jù)其自身的特點來進行定位，比如：工業(yè)城市、商業(yè)城市、旅游城市等等，在中國還沒有因為房地產(chǎn)而出名的城市，所以，房地產(chǎn)不是基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)。

3、錯誤認(rèn)識三：城市住房建設(shè)像商品一樣走市場化道路

我國住房市場存在的大量投機行為和政府分配失衡的狀況是由很多因素綜合起來導(dǎo)致的。之所以存在這些問題，是因為政府存在錯誤的理論認(rèn)識：他們認(rèn)為市場可以完全解決好城市住宅建設(shè)問題，而政府沒有完全的控制權(quán)和干預(yù)權(quán)，如果對住宅投機的程度監(jiān)控太嚴(yán)，那么就會嚴(yán)重地阻礙市場的發(fā)展，同樣也不利于城市住房建設(shè)工程的落實。從事實發(fā)展情況來看，這樣的理論認(rèn)為大錯特錯，主要原因有：首先，市場無法解決外部性、兩極分化、公共產(chǎn)品和壟斷行為等問題，因此市場并不能充分地調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)的正常發(fā)展；其次，住宅投機行為嚴(yán)重，主要是因為投機者能從中獲取更大的利潤，這從本質(zhì)上來講，對住宅市場的發(fā)展很不利，住宅投機者通過炒作的方式，在背后大量的操控價格盤，導(dǎo)致很多人盲目跟從，房價高居不下，所以，如果對于房地產(chǎn)開發(fā)市場的管理不嚴(yán)，不但會直接造成該領(lǐng)域難以健康運行，還會產(chǎn)生很多不利的因素；最后，住宅并不屬于真正的商品，所以市場無法保證可以解決每一個人的住房難問題，我國住房制度規(guī)定，高中低收入人群根據(jù)自身能力來買房，分別可以購置商品房、經(jīng)濟適用房和廉住房。因為消費群體的經(jīng)濟實力有很大的差異，所以保障性住房可以在一定程度上緩解住房緊張的矛盾和需求。

三、政府在管理房地產(chǎn)中暴露出的最主要問題是制度缺陷

1、城市土地收益分配制度存在缺陷

首先，城市土地收益在初次分配時沒有進行科學(xué)合理的規(guī)劃。國家是土地的所有者，擁有分配權(quán)，因此在初次分配中必然是主要領(lǐng)導(dǎo)者，但是當(dāng)前我國城市土地的分配基本上都是由地方政府進行支配，中央政府沒有發(fā)揮實際的管控作用。然后再由房產(chǎn)開發(fā)商或者企業(yè)所掌控，造成地方政府沒有任何科學(xué)的規(guī)劃，就開始胡亂地開發(fā)土地，這在一定程度上是對中央政府權(quán)利的挑戰(zhàn)，也說明了國家沒有真正行使宏觀調(diào)控的職能。其次，城市土地在二次分配上同樣存在很多不公平的地方，政府為了弱化社會矛盾，維護社會秩序，往往會出臺相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策來安慰民眾，使得底層人群的生活得到基本的滿足，但是，在落實分配過程中還沒有引起高度的重視。

2、城市土地利用規(guī)劃制度存在缺陷

首先，政府缺乏對于房產(chǎn)市場的規(guī)劃和預(yù)測。目前，對于土地規(guī)劃基本上都是采用落后的管理方式，沒有健全和完善先進的土地管理體制機制，再加上土地規(guī)劃自身存在一定的局限性，隨著時間的推移，跟現(xiàn)實發(fā)展的要求越來越遠，導(dǎo)致誤差越來越大。其次，政府基本都是采用背后操作的手段，相關(guān)的工作缺乏透明化和公正化，政府扮演了完全統(tǒng)治獨斷的角色，嚴(yán)重缺乏其他機構(gòu)的監(jiān)管和核查，導(dǎo)致土地規(guī)劃缺乏合理性，還阻礙了城市土地規(guī)劃工作的正常進行。

3、農(nóng)地征用制度存在缺陷

國家對公共利益的范圍沒有清晰明確，導(dǎo)致征地行為盲目擴大。依據(jù)《憲法》，國家可以對土地進行支配，但必須是建立在為人民服務(wù)的基礎(chǔ)之上，卻并沒有對具體的事項進行嚴(yán)格說明，所以出現(xiàn)了嚴(yán)重的錯誤傾向，很多政府打著興辦教育，搞國防建設(shè)和促進基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的幌子，而開展以經(jīng)濟效益為目的的一些商業(yè)化行為。此外，國家對于土地的占用補償金融不高，這就嚴(yán)重地激化了民眾的矛盾，損害了農(nóng)民的權(quán)益。然而，在國外，政府對于土地利用，采用完全補償或者相當(dāng)補償?shù)姆绞?，但基本上都是采用完全補償?shù)淖龇āＶ袊鴧s與之相反。

4、城市土地供應(yīng)制度存在缺陷

首先，土地供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的需求失衡現(xiàn)象，是政府利用權(quán)力尋租所導(dǎo)致，土地供應(yīng)的雙重雙軌制易滋生權(quán)利尋租。所謂雙軌制，就是指依據(jù)土地用途和目的的不同實行不同的土地取得方式的土地供應(yīng)制度。但是，在實際發(fā)展過程中，主要會出現(xiàn)兩種表現(xiàn)：土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)賣形式和商業(yè)出讓的方式共存；很多的劃撥土地都用來商業(yè)建設(shè)，一些教育用地、軍事用地等都被開發(fā)成住宅、服務(wù)型行業(yè)或者變成寫字樓等。其次，一次性收取土地出讓金誘使政府只追求經(jīng)濟效益。當(dāng)前，我國政府正是由于看到這一好處，所以大量地使用土地批租制度，這在一定程度上造成兩種后果：將房產(chǎn)開發(fā)的高成本完全轉(zhuǎn)嫁給消費者承擔(dān)；政府從中獲取較大的利潤，從而哄抬市價，造成房產(chǎn)市場的虛假繁榮，不僅嚴(yán)重擾亂了市場的發(fā)展秩序，而且還不利于經(jīng)濟的正常發(fā)展。

5、城市房地產(chǎn)投機監(jiān)管制度存在缺陷

經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定了房地產(chǎn)市場的發(fā)展，這對于投資商來說，具有很大的吸引力，也會引發(fā)各種投機行為。但是，房產(chǎn)泡沫的高度高漲會引發(fā)一系列的社會危機，這樣的例子在國外屢見不鮮。所以，為了降低房產(chǎn)市場泡沫的風(fēng)險性，國外一些國家，都會通過健全和完善房產(chǎn)監(jiān)管體系來規(guī)范市場發(fā)展秩序，不僅嚴(yán)厲打擊市場倒買倒賣行為，而且還過度抑制炒作現(xiàn)象的發(fā)生。然而，我國在這些方面還存在嚴(yán)重的不足和弊端，而且政府的有些行為在一定程度上還滋長了不良趨勢的上漲。很多城市已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫，但由于我國政府認(rèn)識到了這一問題的嚴(yán)重性，采取了一些措施對房產(chǎn)市場進行干預(yù)，取得了一些顯著性的成果，而且政府也開始積極地控制投機行為。

四、完善政府管理房地產(chǎn)業(yè)的建議

房地產(chǎn)數(shù)量激增是受到了利益的驅(qū)動，而要使其朝著良性方向發(fā)展，重點也是利益。2016年兩會以后，中央和地方都出臺了許多房地產(chǎn)新政策，基本上都是調(diào)節(jié)供需平衡，抑制房價上漲，減少小城市房產(chǎn)的囤積等方面的政策，只有這樣才可以從根本上確保經(jīng)濟實現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展。其一，北上廣很多城市的房產(chǎn)市場秩序比較混亂，而且政府在當(dāng)中的干預(yù)程度較大，投機行為比較嚴(yán)重。所以，政府必須要出臺相應(yīng)的政策進行調(diào)控，并且健全和完善相應(yīng)的管控體系，只有這樣才可以解決實際問題。這幾年，房地產(chǎn)行業(yè)炒作過熱，跟傳統(tǒng)的第二產(chǎn)業(yè)相比，其價格在持續(xù)的上漲，而一些家電制造業(yè)等的價格卻在不斷的降低，原因是家電會產(chǎn)生折舊和性價比更高的新產(chǎn)品不斷出現(xiàn)。其實房地產(chǎn)也是會發(fā)生折舊的現(xiàn)象，但是為什么市場價格卻高居不下呢？主要是因為房價跟地價是組合在一起的，這其中會牽扯到很多的因素，比如，地價、交通、經(jīng)濟圈等。北上廣深等地區(qū)如果可以將二者拆分開來，那么開發(fā)商就只能獲得房屋建造的利潤，就不會出現(xiàn)一些驚人的暴力行為，同樣，炒作和倒賣的行為也會得到一定程度的控制。

其二，很多的二三線城市，對于土地使用費用并不是一次性收取，他們實施分年的政策，這對于政府來說，可以享受很多的好處：能夠維護購房者的利益，降低他們的首付壓力，而且使得財政收入得到穩(wěn)定健康的發(fā)展；可以降低金融風(fēng)險的發(fā)生，控制房貸規(guī)模的迅速擴大；能夠降低農(nóng)民轉(zhuǎn)戶口的難度，提高他們的生活質(zhì)量和水平；可以使得政府工作更加的公開透明，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；可以緩解消費者資金緊張的局面，降低他們的后顧之憂。

其三，居民住房要依據(jù)“兩型社會”資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的建設(shè)理念，不多建、擴建奢侈住宅。對于廉租房的建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)大力支持，保障低收入人群居者有其屋。其租金應(yīng)保持和社會平均工資的比率相當(dāng)，不超過10%，其年新增加的數(shù)量要與社會年新增加的需求量保持一定的水平。

五、結(jié)論

由于中國特殊的歷史原因，使得政府角色不夠明確、職能不夠完善，而政府也正在進行逐步改革。因此，研究政府這只有形的手與市場這只無形的手如何協(xié)調(diào)，有形之手在調(diào)控、維護房地產(chǎn)市場健康持續(xù)發(fā)展的著力點在什么地方、政府行為的科學(xué)有效性顯得十分重要，這樣能減輕多數(shù)人沉重的住房負(fù)擔(dān)，提高人們的生活環(huán)境與品質(zhì)。

［1］張穎聰、張文秀：房地產(chǎn)開發(fā)中的規(guī)劃管理問題探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2005（4）.

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［3］樊志全：現(xiàn)階段我國房地產(chǎn)市場管理研究［J］.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2006，8（14）.

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）