楊孝海

（華北水利水電大學(xué)，河南　鄭州　450046）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“土地財(cái)政”問(wèn)題研究

楊孝海

（華北水利水電大學(xué)，河南鄭州450046）

近年來(lái)，土地財(cái)政問(wèn)題成為各界關(guān)注和研究的焦點(diǎn)之一。一些研究認(rèn)為：土地財(cái)政導(dǎo)致耕地大量減少、農(nóng)民利益受損、土地快于人口城市化、房?jī)r(jià)快速上漲、土地腐敗與違法等諸多負(fù)效應(yīng)。但正是土地財(cái)政，使得中國(guó)采取了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略，成功地利用自身的比較優(yōu)勢(shì)，縮小了與世界主要工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展差距。本文通過(guò)研究分析認(rèn)為，未來(lái)十幾年內(nèi)我國(guó)將有大批農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式還有一定運(yùn)行空間。但是，如何才能更好地利用土地財(cái)政的現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，規(guī)避諸多負(fù)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，仍需進(jìn)一步較為全面、深入的研究。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；土地財(cái)政；對(duì)策研究

所謂經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，指的是我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)發(fā)展的未來(lái)走勢(shì)，體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，具體是：形態(tài)更高級(jí)，分工更復(fù)雜，結(jié)構(gòu)更合理。新常態(tài)和舊常態(tài)比較，并不僅僅是不同發(fā)展條件和環(huán)境、不同發(fā)展階段的自然表現(xiàn)，更主要的是兩種不同的發(fā)展觀念、發(fā)展路子和發(fā)展方式的反映。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，就會(huì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型集約增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力從傳統(tǒng)增長(zhǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長(zhǎng)點(diǎn)。目前，我國(guó)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下降，我們不能認(rèn)為這是新常態(tài)決定的速度，這實(shí)際上是傳統(tǒng)發(fā)展方式受挫，由舊常態(tài)向新常態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的速度下降，退其次講已經(jīng)下降的速度充其量還只是新常態(tài)行將出現(xiàn)的征兆，但是新常態(tài)的其他標(biāo)志基本上還沒(méi)有出現(xiàn)。判斷新常態(tài)是否已經(jīng)出現(xiàn)，是否是我們期望的新常態(tài)，關(guān)鍵看內(nèi)涵，即合乎規(guī)律的和包含新內(nèi)涵的正常的新常態(tài)。

所謂“土地財(cái)政”，其實(shí)不是一個(gè)正統(tǒng)的學(xué)術(shù)概念，也不是一個(gè)規(guī)范的政策用語(yǔ)，而是社會(huì)輿論對(duì)于我國(guó)土地出讓及由此帶來(lái)大量政府性收入這種現(xiàn)象的一種俗稱。土地財(cái)政是指中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，以地方政府為主體，高度依賴其行政區(qū)內(nèi)的土地資源所進(jìn)行的財(cái)政收入與支出活動(dòng)及利益分配關(guān)系。這些財(cái)政收入包括：土地租、稅、費(fèi)及抵押融資等。在這個(gè)活動(dòng)中土地相關(guān)財(cái)稅收支占地方政府總收支比重也較高，其中土地出讓金收入是地方政府土地財(cái)政的主體。而“土地財(cái)政”產(chǎn)生和存續(xù)有一定的外部條件。由于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使得土地資產(chǎn)容易有效轉(zhuǎn)讓，從而使得地方政府獲得大量土地出讓金，中國(guó)土地收益的本質(zhì)，就是通過(guò)出售土地未來(lái)70年的增值，獲得為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。本文旨在探討在這種形勢(shì)下，如何上下聯(lián)動(dòng)、各方協(xié)同、合理轉(zhuǎn)型，逐步構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相匹配的融資體系，舒緩地方政府巨大的資金壓力，使得土地財(cái)政政策更好的發(fā)展。

一、土地財(cái)政的合理性

1994年的分稅制改革，目的是提高中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政總收入中的比例，但同時(shí)極大地壓縮了地方政府的稅收比例，分稅制改革后地方政府的事權(quán)范圍有增無(wú)減，形成了財(cái)政收入與支出間的缺口。當(dāng)時(shí)將規(guī)模很小的土地收益劃給了地方政府，這為地方政府后來(lái)走向土地財(cái)政留下了最初的創(chuàng)新空間。

首先，土地財(cái)政成為地方政府融資循環(huán)的主要依靠。分稅制改革明確了土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅是地方政府可以獨(dú)享的，從此，土地財(cái)政作為一種新型的政府運(yùn)行模式在全國(guó)迅速開(kāi)展，使得地方政府成為了城市“經(jīng)營(yíng)者”。但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴越來(lái)越嚴(yán)重，引發(fā)了農(nóng)民權(quán)益受損、土地違法、城市畸形發(fā)展、房地產(chǎn)價(jià)格非理性快速上漲等一系列土地問(wèn)題。在面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩、土地出讓維艱、外部融資緊縮的新常態(tài)下，地方政府傳統(tǒng)的融資模式已無(wú)法承受日益增長(zhǎng)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。隨著1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛等一系列制度安排的確立，中國(guó)施行特殊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，結(jié)合房地產(chǎn)市場(chǎng)的飛速發(fā)展，土地財(cái)政不斷完善和膨脹，幫助地方政府找到了最好的融資渠道。

其次，土地財(cái)政推動(dòng)了城市的有序擴(kuò)張，加快了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，地方政府通過(guò)土地儲(chǔ)備，以土地價(jià)值和增值預(yù)期向銀行融資和資本市場(chǎng)融資，然后通過(guò)對(duì)儲(chǔ)備土地的整治和城市公共產(chǎn)品配給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，提升城市土地的附屬價(jià)值，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的升值和出讓，以償還債務(wù)。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展時(shí)期，土地出讓價(jià)格是一路攀升的，從而使得各級(jí)地方政府的財(cái)政實(shí)力也逐年大幅提高，政府償付能力不斷增強(qiáng)，土地出讓價(jià)格的攀升也促使地方政府通過(guò)對(duì)已有土地資產(chǎn)的重新估值，再重新從銀行獲得更多的貸款［1］。同時(shí)，地方政府還通過(guò)讓開(kāi)發(fā)商承擔(dān)部分地方政府的建設(shè)職能，如無(wú)償代建道路、學(xué)校等，解決城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題，這在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要作用。寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，土地價(jià)格上漲和城鎮(zhèn)化融資之間形成正反饋過(guò)程。可以說(shuō)，地方政府沒(méi)有土地出讓收入和土地抵押貸款，大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就無(wú)從談起。反過(guò)來(lái)這些又進(jìn)一步推動(dòng)了城市的有序擴(kuò)張。

再次，土地財(cái)政做到了社會(huì)公平和效率優(yōu)先。政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品投入的外溢使得土地價(jià)格上漲，目前，中國(guó)的土地財(cái)政既保障了農(nóng)民利益也讓地方政府做到了一次性收回土地未來(lái)70年的增長(zhǎng)收益，可以說(shuō)做到了“漲價(jià)歸公，地利共享”。從這個(gè)意義上看，中國(guó)現(xiàn)行土地制度是一個(gè)極其重要且精良的制度，是助推中國(guó)走出中等收入陷阱的利器，是中國(guó)最大的制度紅利［2］。

二、土地財(cái)政在實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

目前對(duì)土地財(cái)政的廣為垢病是土地財(cái)政導(dǎo)致了地方政府行為模式的扭曲。

首先，土地出讓金使用中預(yù)算管理與監(jiān)督約束缺位、透明度較低。土地城鎮(zhèn)化模式造成土地資源利用粗放和效率低下，及服務(wù)于政績(jī)的資金投向的約束失效等問(wèn)題。不過(guò)，這些問(wèn)題是管理體制上的問(wèn)題，不能把這些全部歸咎于土地財(cái)政的負(fù)面影響［3］。

其次，地方政府極度依賴于外部環(huán)境和土地市場(chǎng)，一旦土地出讓情況發(fā)生變化，地價(jià)不穩(wěn)定，地方政府的融資就極易受到?jīng)_擊。特別是，當(dāng)土地市場(chǎng)不景氣，土地價(jià)格下跌時(shí)，房地產(chǎn)商減少拿地，土地市場(chǎng)趨冷，所儲(chǔ)備和抵押的土地資產(chǎn)價(jià)值大幅縮水，地方政府無(wú)法通過(guò)出讓土地收回公共服務(wù)改進(jìn)的投入，使得地方政府無(wú)法融到足夠的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。同時(shí)，由于地方政府主要依賴土地出讓收入償還存量債務(wù)，土地出讓市場(chǎng)的波動(dòng)必然影響存量債務(wù)的償還，而這可能是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府所要面對(duì)的殘酷現(xiàn)實(shí)［4］。

再次，現(xiàn)階段很多城市的工業(yè)用地已經(jīng)成為城市中心區(qū)低效用地的典型，產(chǎn)出低且環(huán)境污染嚴(yán)重，被列入地方政府推動(dòng)土地節(jié)約集約利用、實(shí)行工業(yè)用地退出的主要治理對(duì)象。然而在實(shí)踐操作中，工業(yè)用地退出也引發(fā)越來(lái)越多的社會(huì)矛盾，例如企業(yè)參與積極性低、談判難、企業(yè)權(quán)益受損等，很大程度上阻礙了城市土地向利用效率更高的使用者手中流動(dòng)。中國(guó)建設(shè)用地外延式無(wú)序擴(kuò)張與低效利用，使得建設(shè)用地供需矛盾突出，長(zhǎng)期粗放、無(wú)序的土地開(kāi)發(fā)模式已經(jīng)威脅到了耕地保護(hù)紅線。

總之，過(guò)度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼，建設(shè)用地管理必須實(shí)行建設(shè)用地總量控制下的用地需求倒逼機(jī)制。現(xiàn)在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模，“土地財(cái)政”應(yīng)當(dāng)逐步退出地方政府主要收入來(lái)源。

三、深刻認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)是一個(gè)新提法，不僅關(guān)系中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本走向，而且關(guān)系對(duì)當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷，因而引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。2014年5月，習(xí)近平總書(shū)記在河南考察工作時(shí)第一次提及新常態(tài)：“我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。”同年11月召開(kāi)的APEC會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記首次對(duì)新常態(tài)作了系統(tǒng)闡述。2015年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中也提出“主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)”。

新常態(tài)的主要特點(diǎn)，從速度上來(lái)講是從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；從結(jié)構(gòu)上講是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；從動(dòng)力上來(lái)講，要從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。新常態(tài)的新，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，要擺脫傳統(tǒng)依靠投資規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的粗放型、污染型高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，進(jìn)入高效率、低成本的集約型、可持續(xù)的穩(wěn)態(tài)中高速增長(zhǎng)階段。近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)30多年高達(dá)兩位數(shù)的增長(zhǎng)以后，進(jìn)入了中高速增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中趨緩。

其次，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。我國(guó)原有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式主要是物質(zhì)資源投入驅(qū)動(dòng)，既帶來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，引致需求不足、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，又給土地、經(jīng)濟(jì)環(huán)境帶來(lái)過(guò)大的壓力，不可持續(xù)。必須從依靠大量要素投入、大規(guī)模投資轉(zhuǎn)向依靠科技進(jìn)步、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，也就是改變以往依靠物質(zhì)資源投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，轉(zhuǎn)向依靠科技進(jìn)步和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)路徑，依靠知識(shí)資本、人力資本和激勵(lì)創(chuàng)新制度等無(wú)形要素創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

再次，貨幣政策保持定力。央行將正、逆回購(gòu)操作作為流動(dòng)性供給的主要渠道，放棄了直接的總準(zhǔn)備金率和存款利率調(diào)控，轉(zhuǎn)向“開(kāi)渠引水”式的供給管理。這意味著中國(guó)總體上告別總量寬松的貨幣政策，未來(lái)的貨幣政策會(huì)保持定力，不會(huì)輕易再采取總量寬松的貨幣政策。

最后，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整期。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩的背景下，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的高速增長(zhǎng)，中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)逐漸進(jìn)入供求基本平衡狀態(tài)，房?jī)r(jià)在經(jīng)歷過(guò)去數(shù)十年快速上升通道后，進(jìn)入常態(tài)化。土地價(jià)格漲勢(shì)逐步趨緩，土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降溫，土地市場(chǎng)即將進(jìn)入買(mǎi)方市場(chǎng)，土地出讓價(jià)格、出讓規(guī)模和出讓速度逐漸回歸“新常態(tài)”。

四、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的土地財(cái)政問(wèn)題

當(dāng)前的征地管制困境既是多種制度和體制綜合作用的結(jié)果，更是轉(zhuǎn)向新常態(tài)的背景下，多種制度轉(zhuǎn)軌滯后造成的制度摩擦的結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但也形成了粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和管理方式。這種增長(zhǎng)模式的特點(diǎn)體現(xiàn)在：通過(guò)資源能源的高投入，追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高增長(zhǎng)，忽視科技進(jìn)步、管理創(chuàng)新等因素的貢獻(xiàn)，更加不注重諸如土地等不可再生資源的節(jié)約和集約利用。近年來(lái)，國(guó)家高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，但粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和與此對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型地方政府模式仍然明顯地存在，地方政府的“土地饑渴癥”仍難以緩解。

首先，追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高增長(zhǎng)致使地方政府的“土地饑渴癥”長(zhǎng)期難以緩解。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)負(fù)有極其重要的責(zé)任，加上各級(jí)政府都對(duì)“自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)和個(gè)人加溫加壓，通過(guò)不斷層層加碼和一票否決式的考核，迫使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府不得不盡最大努力追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)。而在粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴土地、資金、資源的投入，這必然造成各地普遍存在建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的現(xiàn)象。

其次，粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程不僅會(huì)造成對(duì)土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，還會(huì)誘發(fā)地方政府在土地問(wèn)題上的違法行為。粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的特點(diǎn)不僅在于重投入，輕效率；更在于不計(jì)成本，重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，甚至為達(dá)目的不擇手段。此種發(fā)展模式對(duì)土地的浪費(fèi)和對(duì)土地違法的誘發(fā)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是遍地開(kāi)花的工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)隱藏大量土地浪費(fèi)和土地違法。二是攤大餅式的城市化造成的土地浪費(fèi)和土地違法。近年來(lái)，隨著房地產(chǎn)的瘋狂擴(kuò)張，經(jīng)營(yíng)城市成為比發(fā)展工業(yè)園區(qū)更為便捷的生財(cái)之道。而在粗放型發(fā)展模式下，城市化并非基于科學(xué)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)集聚需要的理性進(jìn)程，而是地方政府急功近利地盲目推進(jìn)的結(jié)果，具體表現(xiàn)為大量珍貴土地被浪費(fèi)的“攤大餅式躍進(jìn)”。

再次，地方政府內(nèi)部權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致其過(guò)度依賴土地財(cái)政，進(jìn)而誘發(fā)征地管制困境。征地管制困難的深層原因就是粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和不合理的政府內(nèi)部權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，而其直接原因則是征地管制制度本身。一方面，計(jì)劃型的征地管制方式既扭曲了土地的價(jià)格，也扭曲了政府本應(yīng)扮演的角色，已不適應(yīng)新常態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這是導(dǎo)致征地管制困境的重要直接誘因之一。另一方面，現(xiàn)行的征地制度使地方政府不但對(duì)城市廣場(chǎng)等形象工程可以直接無(wú)償劃撥土地，而且還可以很大程度上控制工業(yè)用地的價(jià)格，甚至零地價(jià)供應(yīng)土地，這顯然也是征地權(quán)濫用和形象工程泛濫的直接原因。這種計(jì)劃型的征地管制體制有著嚴(yán)重缺陷，難以適應(yīng)新常態(tài)下協(xié)作治理的需要，一是在管制主體方面，單一的管制主體難以管住數(shù)量極其龐大的被管制對(duì)象；二是在管制機(jī)制方面，雖然國(guó)務(wù)院將主要征地審批權(quán)收歸了中央，但由于征地申請(qǐng)的數(shù)量實(shí)在過(guò)于龐大，國(guó)土資源部根本無(wú)法對(duì)所有征地申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)地審核，最終使貌似嚴(yán)密的征地審批變?yōu)椴牧蠈徍恕?/p>

在新常態(tài)下，需要優(yōu)化的不僅是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還有政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，而事權(quán)與支出責(zé)任相匹配則是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本前提。然而，在現(xiàn)行政府管理體制下，地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)力與其支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配，從而構(gòu)成征地管制困境。

五、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地財(cái)政發(fā)展趨勢(shì)

新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)引發(fā)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變，資源由低效率生產(chǎn)部門(mén)向高效率生產(chǎn)部門(mén)流動(dòng)，而資源的流動(dòng)引發(fā)了土地利用布局的諸多變化。首先，土地作為重要的生產(chǎn)要素在從低效率生產(chǎn)部門(mén)流向高效率生產(chǎn)部門(mén)的過(guò)程中，導(dǎo)致了城市用地布局的調(diào)整。其次，資源流動(dòng)引發(fā)了城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，改變了產(chǎn)業(yè)獲取利潤(rùn)和支付地租的能力，迫使部分產(chǎn)業(yè)重新選址，造成城市用地布局的重組，使城市原有部分功能逐步衰退并退出城市，為新增功能的產(chǎn)業(yè)提供部分發(fā)展空間。再次，在資源流動(dòng)的過(guò)程中城市會(huì)不斷孕育出新功能、新產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生新的城市空間需求和用地組合類(lèi)型，推動(dòng)用地性質(zhì)的變化。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下如何進(jìn)一步更好地發(fā)揮“土地財(cái)政”的余熱和優(yōu)勢(shì)，乃是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題。特別在是當(dāng)前地方債務(wù)存量規(guī)模較大，還本付息的資金來(lái)源收緊，而土地的金融杠桿效應(yīng)下降，經(jīng)濟(jì)增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財(cái)政壓力與日俱增，要高度警惕區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。要以改革的辦法來(lái)強(qiáng)化地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)給經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)雪上加霜。根本的辦法是鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁，擴(kuò)大稅源，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)，只有這樣，才能避免發(fā)生危機(jī)。

十八屆三中全會(huì)提出開(kāi)展土地制度改革試點(diǎn)，隨著土地制度改革的全面推開(kāi)，國(guó)有土地的增量減少，其出讓收入也會(huì)隨之變化。與此相應(yīng)，集體土地的出讓擴(kuò)大，集體土地出讓收入增加，政府需要用于補(bǔ)償性的那一塊支出也就會(huì)相應(yīng)地減少。這就意味著地方“土地財(cái)政”將會(huì)發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更復(fù)雜的治理問(wèn)題。而所有這些有關(guān)“土地財(cái)政”的問(wèn)題，都是今后一段時(shí)間內(nèi)需要深入探討的重大課題。

［1］蔡書(shū)凱、倪鵬飛：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)觸發(fā)的地方政府融資轉(zhuǎn)型與匹配［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2015（2）.

［2］賀雪峰：現(xiàn)行征地制度必須改革［J］.發(fā)展，2014（4）.

［3］劉明慧、路鵬：地方土地財(cái)政收益分配：基本邏輯與轉(zhuǎn)型路徑［J］.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2014（2）.

［4］郭貫成、仲濟(jì)香、陳會(huì)廣：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾及其應(yīng)對(duì)［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2016（1）.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）

2015年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下河南省“土地財(cái)政”問(wèn)題研究，編號(hào)：2015B284。