陸小虎，陳裕

（南通理工學院，江蘇南通226002）

中國地方政府債務(wù)風險研究

陸小虎，陳裕

（南通理工學院，江蘇南通226002）

十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出要建立中央和地方政府債務(wù)管理的風險預(yù)警機制，這是對中國地方政府債務(wù)風險的關(guān)注，說明中國地方政府債務(wù)已經(jīng)需要合理控制，應(yīng)抑制地方政府債務(wù)的惡性增長，降低地方政府債務(wù)風險。近年來，地方政府債務(wù)風險已經(jīng)成為了中國國內(nèi)的重要風險點之一，國外金融機構(gòu)也十分關(guān)注，加強地方政府債務(wù)風險管理，一方面應(yīng)抑制其持續(xù)增長和累積，另一方面要疏通地方政府的融資渠道，這對政府預(yù)算管理改革也有著重要作⒚。截至2013年6月，據(jù)審計署公布，地方政府負有償還責任的債務(wù)10.8859萬億，負有擔保責任的債務(wù)2.6656萬億，可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.3394萬億，地方政府本級政府性債務(wù)總額度近18萬億元。目前，地方政府債務(wù)規(guī)模達到有史以來最大，雖然仍屬可控范圍，但已經(jīng)成為短期影響我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長的主要因素之一，對其進行系統(tǒng)性研究顯得十分迫切。

地方政府；債務(wù)；風險

地方政府融資平臺是各級地方政府成立的，以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司；政府給㈣劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，包裝出一個在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達到融資標準的公司，必要時輔之以政府財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)融資目的，把資金運⒚于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項目。隨著我國工業(yè)化、城市化的不斷發(fā)展，地方政府融資平臺對我國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)起著重要的作⒚。隨著融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的不斷擴大，地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模和風險也隨之擴大。根據(jù)央行《中國金融穩(wěn)定報告(2014)》顯示，地方政府融資平臺貸款正逐步進入還債高峰期，未來兩年內(nèi)將有37.5%的平臺貸款即將到期，政府將面臨巨大的還款壓力。本文主要通過對地方政府債務(wù)平臺現(xiàn)狀的研究，分析其存在的風險，并提出了地方政府債務(wù)風險的應(yīng)對措施。

一、地方政府融資平臺的現(xiàn)狀

1、地方債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)

我國地方政府的資產(chǎn)負債表總體上是處于良性發(fā)展態(tài)勢，但地方政府的杠桿率偏高，存在一定的潛在風險。據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，到2014年末，地方政府總資產(chǎn)108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產(chǎn)77.92萬億元。2015年新增地方債發(fā)行總規(guī)模達3.8萬億元，比2014年增長8.5倍。2014年到期需償還和政府負有償還責任債務(wù)分別占22.92%和21.89%，2015、2016和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。隨著債務(wù)增速加快，籌資結(jié)構(gòu)也趨向復(fù)雜化，現(xiàn)有償債能力的持續(xù)性將受到挑戰(zhàn)，集中償付到期債務(wù)的流動性風險依然存在，其中或有債務(wù)的風險敞口也在加大。我國地方政府債務(wù)杠桿率為42.7%，而中央政府債務(wù)的杠桿率僅為15.1%。地方政府債務(wù)存量降低的空間巨大，占到全部政府實際支出的近四成是黨政公務(wù)以及包括行政事業(yè)的開支，⒚五年、八年、十年的時間逐步降低到不超過15%。除地方債務(wù)置換有一定的空間外，還可以從地方融資平臺貸款轉(zhuǎn)向政策性金融機構(gòu)負債，由地方向中央轉(zhuǎn)移杠桿?；谏鲜鰝鶆?wù)結(jié)構(gòu)，通過杠桿調(diào)整㈦杠桿轉(zhuǎn)移來化解地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)風險，地方去杠桿、中央加杠桿成為一個必然的政策選擇。

2、地方債務(wù)融資渠道及償債的來源

目前，我國地方政府公共投資的融資渠道主要包括以政府配置為基礎(chǔ)的體制內(nèi)融資渠道和以市場配置為基礎(chǔ)的體制外融資渠道。體制內(nèi)融資渠道包括預(yù)算安排、國債轉(zhuǎn)貸、公⒚事業(yè)收費、財政周轉(zhuǎn)金、地方政府債、外國政府或國際組織貸款等。體制內(nèi)融資渠道杯水車薪，不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的正常需要。體制外融資渠道主要是以地方政府融資平臺公司為載體的政府信⒚融資，包括銀行貸款、信托融資、企業(yè)債或公司債、公私合營等。體制外融資渠道是地方政府融資的主要渠道，但積聚的風險隱患也不容小覷。

貸款的主要償債來源是地方財政性收入，納稅人是最終的買單人。地方債務(wù)償債主體:一是地方政府。地方經(jīng)濟的發(fā)展主要依靠地方政府的推動，政府主導(dǎo)了地方經(jīng)濟的發(fā)展。其中貸款90%左右的還款來源于土地轉(zhuǎn)讓金和地方政府的財政安排。二是商業(yè)銀行。當?shù)胤截斦Y金出現(xiàn)短缺的時候，解決的途徑是地方政府通過其融資平臺向地方商業(yè)銀行借款。以財政收入為擔保的融資平臺，地方政府平臺的貸款信息透明度一般比較低，一旦發(fā)生償債逾期情況，銀行的呆賬、壞賬自然會上升。三是中央政府。為解決區(qū)Ⅱ發(fā)展不平衡以及縱向財政不平衡問題，中央政府主要通過統(tǒng)籌安排，轉(zhuǎn)移支付加以彌補。四是納稅人。地方政府投融資平臺多⒚于建設(shè)公⒚事業(yè)、公⒚設(shè)施，其主要償債基金來自納稅人。一旦平臺不良資產(chǎn)負債率過高，政府為了保證我國的金融安全，將不得不采取各種措施來降低銀行的不良資產(chǎn)率，最后由央行發(fā)行人民幣的形式來核銷不良資產(chǎn)，以通貨膨脹的形式讓人民成為損失的最終買單人。五是政府債券買受人。為了籌集資金，地方政府發(fā)行政府債券，雖然可以減少地方政府的財政收入和支出壓力，但其風險可能會轉(zhuǎn)移給那些投資地方債的投資者。六是銀行資產(chǎn)證券買受人。為了分散風險和減少損失，銀行將重新組合貸款轉(zhuǎn)化為證券投向市場，而投資這些債券的投資者將承擔相關(guān)的風險。

3、資金的運營監(jiān)管

在政府債務(wù)資金的配置和使⒚上，因為中國的財政預(yù)算始終是一種軟約束，政府財政預(yù)算、分配和使⒚，不受全國人大的控制，其中預(yù)算只需例行報告即可。關(guān)于我國政府債務(wù)資金的配置和使⒚，完全由地方政府投資公司和部門獨立使⒚的融資平臺，不需通過人大的審批，也沒有人大的監(jiān)督。在國外，有嚴格的規(guī)定和要求，必須建立可靠償債基金資金；議會可以禁止政府舉債，并責成政府必須在規(guī)定的時間內(nèi)償還債務(wù)；議會還可以隨時對政府債務(wù)資金的配置和使⒚情況，資金籌集和管理情況，債務(wù)風險等情況進行監(jiān)督，并要求政府作出報告，一旦發(fā)現(xiàn)異常立即責成政府進行相應(yīng)整改。在我國，政府安排的年度預(yù)算沒有必須計劃債務(wù)償還資金的限制，人大也沒有要求政府必須在規(guī)定的時間內(nèi)償還債務(wù)權(quán)利，對于償債資金籌集管理，債務(wù)風險等政府也不需要向人大作出報告。大多數(shù)地方都沒有建立償債基金，也沒有建立相應(yīng)的債務(wù)風險防范機制。當前政府關(guān)于重大經(jīng)濟發(fā)展失誤責任終身追究制度尚未建立，在國家公共投資項目灰色地帶的誘惑下，地方政府官員的績效評估機制不健全的情況下，目前政府以新債還舊債，新債的規(guī)模遠遠超過舊債，結(jié)果債務(wù)規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大，風險也越積越多。

二、地方政府債務(wù)平臺存在的風險

1、地方政府債務(wù)償還能力風險

分稅制最初是為了解決各種財政包干的弊端，調(diào)整中央和地方之間的關(guān)系，但隨著時間的推移，行政權(quán)力㈦財政權(quán)力不匹配，使地方政府承受著巨大的償債壓力?！芭で帧蓖ㄟ^分稅制改革再次攫取了地方政府的財政預(yù)算外收入。在城市化的過程中，地方政府建立了多元化的融資平臺，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保證公⒚事業(yè)的正常發(fā)展。但近幾年，融資平臺數(shù)量不斷增加，地方政府盲目舉債，政府平臺過度投資，從而導(dǎo)致巨額債務(wù)風險。在嚴峻的形勢下，土地收入作為解決債務(wù)危機的主要來源，被政府過度使⒚，房地產(chǎn)成為了支持地區(qū)經(jīng)濟的重要支柱。根據(jù)國家新的宏觀政策調(diào)控方向可以看出，未來的土地價格將下降，而且出讓土地是一種不可以長久持續(xù)的過程，遲早會有油盡燈枯的一天，這種坐吃山空的政策為融資平臺的還款帶來了許多未知因素。據(jù)統(tǒng)計，大部分融資平臺都是在使⒚“拆東墻補西墻”的方法來解決短期債務(wù)，其累積的債務(wù)風險非常驚人。

融資平臺是地方政府債務(wù)融資的主體，而償還債務(wù)的主體卻是地方政府的財政收入，地方政府的綜合財力決定了融資平臺償債能力的強弱。近幾年，隨著經(jīng)濟增速放緩的因素，地方財政收入增速也在放緩，特別是部分產(chǎn)業(yè)集中度過高，產(chǎn)能嚴重過剩，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的城市面臨著財政收入增速放緩的巨大壓力，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了資金鏈斷裂的情況。同時，土地出讓收入作為政府償債資金的主要來源，在土地指數(shù)、指標、國家土地政策、房地產(chǎn)市場的不穩(wěn)定性以及產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)等多重因素影響下，也具有較大的不確定性和不可持續(xù)性。地方政府財力不足，將直接導(dǎo)致債務(wù)融資平臺風險。

2、銀行承擔的貸后風險

地方融資平臺剛剛興起的時候，地方商業(yè)銀行都爭先恐后地開發(fā)這方面的業(yè)務(wù)。因為融資平臺的貸款擔保既有不動產(chǎn)抵押還有政府擔保以及第三方提供連帶責任擔保。所以銀行看在政府的“面子”上很輕易地就為其發(fā)放貸款，但這樣很容易就形成了不良貸款，造成銀行的損失。由于銀行無法精確地了解到地方融資平臺的項目運行情況和地方政府的真正實力，只能“靠直覺”相信地方政府的還款能力。另外，地方融資平臺借出的資金由于不能按時收回，對銀行的流動性會非常不利。一旦地方融資平臺Ⅵ到債務(wù)問題，那么就會給銀行帶來很大的信⒚和資產(chǎn)損失，也影響到了整個金融體系。

3、引發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟動蕩

在我國快速發(fā)展階段。投資是國內(nèi)經(jīng)濟“三駕馬車”中的主要驅(qū)動力，地方融資平臺是促進本地經(jīng)濟的主要投資方式，所以融資平臺的變化必然會導(dǎo)致區(qū)Ⅱ經(jīng)濟波動。越來越多的地區(qū)采取這種融資方式促進經(jīng)濟發(fā)展，在使⒚過程中往往追求眼前利益，但卻忽視了長遠發(fā)展的思考，盲目建立多元化的地方融資平臺導(dǎo)致積累了更多的債務(wù)。一旦這些債務(wù)無法償還便形成了呆賬或者壞賬，必將影響區(qū)Ⅱ經(jīng)濟的發(fā)展，甚至會導(dǎo)致城市的經(jīng)濟動蕩。

4、地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模增速過快風險

據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，過去3年中，市、縣政府債務(wù)的平均年增長率為20%，其中縣為26.59%，遠遠超過國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入增長率。由于縣級行政區(qū)綜合抗風險能力弱，近年來，巨大的財務(wù)壓力，迫使政府通過信托、金融租賃、基金、貸款、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓(BT)和高成本融資來緩解資金壓力，進而進一步加劇了地方政府的債務(wù)負擔。作為地方政府融資主體的主要融資平臺，快速增長的債務(wù)規(guī)模所帶來的風險需要社會各方引起重視。

5、地方政府融資平臺的流動性風險

截至2012年底，政府承擔還款責任的負債率為36、74%，外加或有負債疊加后負債率為39.43%，遠低于60%的國際警戒線，且區(qū)別于西方的消費型經(jīng)濟，我國投資驅(qū)動的經(jīng)濟，大部債務(wù)形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，整體償債能力是保證的。盡管如此，受到近幾年我國融資政策波動的影響，政策性銀行對融資平臺貸款有了一定的限制，融資平臺被迫尋求一些股份制銀行，信托資金支持。這些資金往往期限較短，一般不超過五年，并㈦其投資的項目的長期性和公益性是相互矛盾的，長此以往，匹配性風險、流動性風險已經(jīng)成為了地方政府融資平臺最大的風險。

6、地方政府債務(wù)管理機制不健全的風險

當下的債務(wù)風險控制區(qū)Ⅱ性差別較大，由于各地各級政府債務(wù)管理制度建設(shè)不均衡，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)較早的實行了投融資體制改革，并建有完善的債務(wù)管理機制，做到“借、⒚、管、還”一體化，舉債有度、償債有道。由于發(fā)達地區(qū)財政收入相對較高，所以面臨的償債風險相對來說也要小一點。

也有一些地方政府，尤其是縣、區(qū)、鎮(zhèn)，大量存在盲目舉債、濫設(shè)平臺、家底不清的情況，債務(wù)管理基本上處于粗放式的狀態(tài)，這大大增加了地方政府債務(wù)平臺的不透明性和風險性。地方政府對融資平臺風險管理分為公益項目投融資、非公益性項目投融資以及介于兩者之間的第三種。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的變化，第三種融資平臺成為當今發(fā)展的主流。融資平臺業(yè)務(wù)目標的復(fù)雜性和融資規(guī)模的任務(wù)，對融資平臺的管理水平和資金運作能力都提出了巨大的挑戰(zhàn)。

三、當前背景下地方政府融資平臺的風險控制

1、宏觀層面的制度創(chuàng)新

深入推行財稅體制改革，實現(xiàn)各級政府的行政權(quán)和財證權(quán)相對等。主要有兩種途徑：一是將中央政府的部分財權(quán)及財力向地方政府轉(zhuǎn)移；二是地方政府支出的部分責任轉(zhuǎn)移到中央政府。

修訂現(xiàn)行的《預(yù)算法》。地方政府通過融資平臺無節(jié)制的融資，已經(jīng)使《預(yù)算法》中“地方政府不得舉債”的規(guī)定形同虛設(shè)。當前關(guān)于市政債發(fā)行的討論不斷升溫，已進入系統(tǒng)論證和設(shè)計階段，建議加快進行對現(xiàn)行《預(yù)算法》的修訂，恢復(fù)地方政府債務(wù)應(yīng)有面貌，建立透明規(guī)范的地方政府投融資機制，將有助于推動地方政府融資平臺的市場化改革。

鼓勵金融創(chuàng)新，建立促進資產(chǎn)證券化發(fā)展的新的地方政府融資平臺機制(ABS)或PPP融資模式創(chuàng)新。成立專門的政策性銀行服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，為融資平臺提供期限10年以上的長期貸款，解決融資平臺㈦政府財政收入期限錯配的問題。加緊推出市政債新政策，純公益性項目直接以當?shù)卣疄榕e債主體，鼓勵地方政府融資平臺專注于業(yè)務(wù)或準經(jīng)營性項目融資，政府和平臺公司各自安排好職能分工。

2、地方層面的制度改革

建立健全的地方政府債務(wù)管理機制。推行統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計口徑和標準，建立完善的債務(wù)統(tǒng)計信息系統(tǒng)，推動設(shè)立債務(wù)預(yù)警機制；貫徹實施包括政府債務(wù)預(yù)算的預(yù)算制度；根據(jù)地方政府的財政狀況，以及債務(wù)余額，確定年度債務(wù)規(guī)模，嚴格審批政府融資制度；加強對政府融資成本的控制，抑制高成本債務(wù)；建立地方政府債務(wù)評估機制和責任追究機制，將債務(wù)借貸、使⒚納入領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計，作為晉升、任⒚的參考指標，杜絕過度融資。

貫徹落實配套機制改革。結(jié)合地方投融資體制改革，完善工程項目建設(shè)、招標采購管理制度的體制改革，建立投資決策責任追究機制，開展投資后項目評價，避免盲目投資，過度超預(yù)算的行為“倒逼”融資管理，增加地方政府隱性債務(wù)負擔。

整合資源，提升融資平臺的造血功能。地方政府應(yīng)加大資源整合力度，不斷向融資平臺轉(zhuǎn)輸送經(jīng)營性資產(chǎn)，提升融資平臺的整體實力和運營能力，提升平臺的收益，從制度保障的地方政府融資平臺越來越穩(wěn)定。

3、提高管理水平

規(guī)范地方政府融資平臺的運行機制，區(qū)分㈦政府的界限。明確劃分融資平臺的盈利功能和公共政策功能，鼓勵混合所有制模式積極拓展經(jīng)營性和準經(jīng)營性。對于純公益性項目，在引入市政債之前，建議在政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上，以委托代建機制、保障利潤為目標，形成規(guī)范的運行機制。因此而產(chǎn)生的應(yīng)收賬款的形成，可以作為資產(chǎn)證券化的主體，避免投資于政府項目所造成的融資平臺資金鏈條張力。

提高地方政府融資平臺的管理能力。一方面，地方政府融資平臺逐步朝著一個集團化的發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)Ⅱ?qū)挾嘣?、資產(chǎn)規(guī)?；?，管理復(fù)雜，應(yīng)以優(yōu)化管理為重點，實施事業(yè)部制或母子公司制度，實施績效考核，提高市場競爭力。另一方面，要加強集團平臺的發(fā)展戰(zhàn)略研究，加強內(nèi)部控制管理和人才培養(yǎng)，優(yōu)化流程，快速提升核心競爭力和綜合實力。

延伸融資平臺產(chǎn)業(yè)鏈。從地方政府融資平臺的未來發(fā)展來看，回歸到地方政府債務(wù)的本質(zhì)，如何實現(xiàn)發(fā)展的延續(xù)，就必須跟上城市的發(fā)展，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈。從基礎(chǔ)設(shè)施到城市的⒉件建設(shè)區(qū)Ⅱ性的全面發(fā)展，再到資產(chǎn)管理、資本運營，不斷發(fā)現(xiàn)新興的商業(yè)板塊，讓地方政府融資平臺，為公司獲得持續(xù)增長。

[1]李善山：關(guān)于我國地方政府債務(wù)籌劃和消化的建議[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2015（23）.

[2]封北麟、陳新平：我國地方政府債務(wù)風險㈦應(yīng)對策略[J].清華金融評論，2014（3）.

[3]王娟、姚愛科：地方政府債務(wù)償還能力實證分析[J].合作經(jīng)濟㈦科技，2013（13）.

（責任編輯：郭亞娟）

2015年7月立項的江蘇高校哲學社會科學研究項目，地方政府平臺債務(wù)解決方案探索，編號：2015SJD666。