楊朝飛

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對中國環(huán)境法制建設(shè)的思考

楊朝飛

摘要：新《環(huán)境保護法》取得了五個方面的制度創(chuàng)新，建立地方政府對環(huán)境質(zhì)量責任制度，完善解決違法成本低的監(jiān)管制度，為制定破解資源低價、環(huán)境廉價問題的政策提供了法律依據(jù)， 完善環(huán)保社會治理體系， 依靠技術(shù)創(chuàng)新解決環(huán)境問題。然而環(huán)境法制建設(shè)仍面臨諸多艱難的挑戰(zhàn):一是嚴峻環(huán)境形勢的巨大壓力，二是環(huán)境群體性事件高發(fā)的巨大壓力，三是環(huán)境公平失衡的巨大壓力，四是環(huán)境法規(guī)自身不完善的巨大壓力。改革環(huán)境法制未來的八大政策走向包括：轉(zhuǎn)變政府職能，區(qū)分兩種性質(zhì)不同的排污行為，一次性清理環(huán)評監(jiān)管的歷史遺留問題，嚴格追究污染損害賠償責任，建立重污染企業(yè)退出機制，轉(zhuǎn)變環(huán)保執(zhí)法意識和執(zhí)法方式，在法制精神和市場機制基礎(chǔ)之上建立多樣化的環(huán)境風險預防、賠償和修復資金機制，借鑒適合國情的國際經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護法制度政策

新《環(huán)境保護法》的發(fā)布與實施是中國環(huán)境法制建設(shè)史上具有里程碑意義的事件。新《環(huán)境保護法》的誕生，既大大推動中國環(huán)境法制建設(shè)上了一個新的臺階，又為環(huán)境法制建設(shè)指出了新的發(fā)展方向。本文將從新《環(huán)境保護法》的制度貫徹與創(chuàng)新、環(huán)境法制面臨的嚴峻挑戰(zhàn)、環(huán)境法制建設(shè)的未來政策走向三個方面談?wù)剬Νh(huán)境法制建設(shè)的思考。

一、新《環(huán)境保護法》的制度貫徹與創(chuàng)新

新《環(huán)境保護法》的顯著進展在于制度創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是明確政府對環(huán)境質(zhì)量負責； 二是在較大程度上解決了違法成本低的問題； 三是為制定破解資源低價、環(huán)境廉價政策提供了法律依據(jù)； 四是進一步完善了環(huán)保社會治理體系； 五是依靠技術(shù)創(chuàng)新解決環(huán)境問題。

(一)明確地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責的制度

新《環(huán)境保護法》提出了“地方各級政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責”，要求加強環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實行環(huán)保目標責任制和考核制度，同時要求政府向人大報告，依法接受監(jiān)督。其中，新《環(huán)境保護法》要求政府向人大的報告包括三個方面內(nèi)容：一是報告當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量變化情況； 二是報告一年來發(fā)生的環(huán)境重大事件，如環(huán)境污染與生態(tài)破壞事故和群體性事件等； 三是報告一年來的環(huán)保工作等。此外，要求政府應接受有關(guān)個人和社會組織的監(jiān)督，還規(guī)定對瀆職、不作為的政府官員依法追究責任。2015年環(huán)保部相繼約談臨沂、承德、滄州、保定、駐馬店、鄭州、無錫、南陽等20多個城市的政府主要負責人， 2016年初又約談了河北省委、省政府的主要負責人。其中，臨沂市政府被約談后實行了鐵腕治污，截至2015年7月初，臨沂市政府對13家企業(yè)共立案28起，處以244萬元罰款， 九名企業(yè)負責人被行政拘留；對57家企業(yè)實施停產(chǎn)整頓，恢復生產(chǎn)31家， 26家依然停產(chǎn)；對全市412家企業(yè)實施限期治理， 305家完成整改， 78家轉(zhuǎn)為停產(chǎn)整治， 29家關(guān)閉搬遷。2015年3月—6月與上年度同期相比，PM2.5下降了27.8%，PM10下降了23.5%，二氧化硫下降了41.4%，二氧化氮下降了25.4%，優(yōu)良天數(shù)增幅達到25.4%，環(huán)境質(zhì)量明顯改善。

(二)進一步完善解決違法成本低的監(jiān)管制度

新《環(huán)境保護法》有以下幾個規(guī)定十分重要：凡造成環(huán)境損害的必須要承擔環(huán)境侵權(quán)責任； 違法排污、拒不改正的要按日計罰； 處罰原則包括“高于治污成本”“賠償損害”“沒收非法所得”三方面內(nèi)容；對雙超(超標和超總量排污)企業(yè)可責令限產(chǎn)、停產(chǎn)或停業(yè)、關(guān)閉，還可以查封扣押造成嚴重污染的設(shè)施、設(shè)備； 對主觀故意的環(huán)境違法者可處5～15日拘留，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。李克強總理在2015年政府工作報告中提出，“環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理”“環(huán)保法的執(zhí)行不是棉花棒，是殺手锏”。據(jù)環(huán)保部最新消息， 2015年1月—6月全國共檢查企業(yè)63萬余家(次)，全國實施按日連續(xù)處罰案件292件，罰款數(shù)額達2.36億元，全國查封扣押案件1814件，實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件1092件，關(guān)停取締9325家企業(yè)，移送行政機關(guān)拘留782起，移送涉嫌污染犯罪案件740起。環(huán)境司法也取得重大突破，最高人民法院在全國18個省設(shè)立了382個環(huán)保法庭、合議庭或巡回法庭，最高檢發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，已在13個省實行試點，河北唐山公安機關(guān)偵辦涉及環(huán)境污染刑事案件58起、刑事拘留42人。其中，一起著名的典型案例是江蘇省環(huán)境公益訴訟天價賠償?shù)谝话福?六家化工企業(yè)將廢酸委托給沒資質(zhì)的皮包公司，后者在一年內(nèi)向河流傾倒兩萬多噸廢酸，泰興市法院判決追究14名肇事者2～5年刑事責任，其中兩名辦事人員因瀆職被判刑，對肇事者個人處罰金16萬～41萬元，追究六家企業(yè)1.6億元民事賠償責任。

(三)為制定破解資源低價、環(huán)境廉價問題的政策提供法律依據(jù)

具體包括政府要加大環(huán)保財政投入，提高資金效益； 要采取財政、稅收價格、政府采購等政策支持環(huán)保技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)以及減排等； 政府應支持企業(yè)為環(huán)保的轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、關(guān)閉等工作； 實行排污收費與環(huán)保稅制度；鼓勵環(huán)境污染責任保險等。以汽車限行的環(huán)境監(jiān)管為例，世界各國為治理交通擁堵、緩解空氣污染，都采取措施對汽車進行了限行，中外措施相同，但是做法卻大不相同。國際上的做法通常都是采取經(jīng)濟手段，比如收取排污稅(費)、碳稅(費)、硫稅(費)、燃油稅(費)、停車費、擁堵費等；目前中國一些城市的做法通常都是采取行政手段，比如汽車限行、限買、年檢、淘汰黃標車等。這二者的本質(zhì)差異就在于公權(quán)力能不能進入私權(quán)利的領(lǐng)域，開車是屬于私權(quán)利的領(lǐng)域，在國外政府通過征收碳費、氮氧化物費等經(jīng)濟手段來管理，主要是為了向社會和公民釋放環(huán)境保護的信號，鼓勵乘坐公共交通工具，而公民是否開私車是公民私人的選擇，不能由政府決定。《大氣污染防治法》修改時，曾經(jīng)有一條規(guī)定，“空氣污染嚴重的城市，政府可以決定對汽車限行”，征求意見時社會上對此意見很大，后來對這條做了重大修改。

(四)進一步完善環(huán)保社會治理體系

黨的十八屆四中全會提出了一個新的現(xiàn)代化要求，即社會治理體系現(xiàn)代化。在新《環(huán)境保護法》中作出了很多明確規(guī)定：鼓勵公眾參與、進行媒體監(jiān)督、開展環(huán)境教育； 保障環(huán)保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)； 政府和企業(yè)都要公開環(huán)境信息； 完善社會誠信體系，即發(fā)布環(huán)保違法企業(yè)的黑名單制度。

社會治理體系的關(guān)鍵是要完善多元化的治理主體，政府是環(huán)境保護治理中的重要主體，但絕不能是唯一的主體。早在1992年聯(lián)合國召開世界可持續(xù)發(fā)展大會之后，中國曾發(fā)布了一個重要文件，提出了“經(jīng)濟靠市場，環(huán)保靠政府”的觀點，一直影響至今。多年來，政府的環(huán)保權(quán)利被大大強化，發(fā)揮了一定的作用。但是實踐證明，僅僅靠政府是不夠的，還需要企業(yè)、公眾、社會組織、司法機關(guān)等多元主體共同參與治理。首先要充分肯定企業(yè)的主體地位。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，又是產(chǎn)生污染的主體，同時也是治理污染的主體。第二就是公眾的作用，公眾的力量是巨大的。第三就是社會組織的作用。在國外，許多環(huán)境監(jiān)管主要是依靠社會組織完成的，它可以監(jiān)管企業(yè)的排污行為，向社會發(fā)布環(huán)境信息； 可以幫助污染受害者打官司，維護公民權(quán)益； 可以幫助企業(yè)尋找治理技術(shù)，推動污染治理； 可以幫助政府制定政策規(guī)范，強化環(huán)境監(jiān)管。例如，《聯(lián)合國氣候變化公約》《生物多樣性公約》等重要的國際環(huán)境法律，都是由環(huán)保社會組織調(diào)研起草的。同時，在政府不作為或亂作為的時候，還可以監(jiān)督、批評、投訴有關(guān)政府部門或官員。垃圾分類是解決垃圾污染的一個重要前提，但是很多城市垃圾分類試點都以失敗告終，花費了許多投資，卻沒有很好地實現(xiàn)垃圾分類的目標。這里有一個小的成功案例：上海北尚區(qū)依靠企業(yè)、社會組織組建垃圾分類站，社會組織工作人員在站點或是上門分類收取垃圾，對可利用的垃圾進行現(xiàn)場計價，確定獎勵金額計入愛心積分； 對沒有分類的垃圾，工作人員主動引導，同樣給予獎勵； 獎勵金額統(tǒng)一轉(zhuǎn)賬或綁定市民銀行卡，市民可憑此在服務(wù)站購買優(yōu)質(zhì)健康的日常物品。另外，社會體系還要求建立對話協(xié)商機制，具體包括信息公開，暢通訴求渠道；政府出臺的法律法規(guī)標準要召開聽證會；重大的環(huán)境問題要召開圓桌會議，利益相關(guān)方多多參與進來；企業(yè)和污染受害者要進行對話協(xié)商、第三方協(xié)商等等。

(五)依靠技術(shù)創(chuàng)新解決環(huán)境問題

以節(jié)約能源為例：一方面，當前大氣污染日益嚴重，城市熱源日益緊張，熱網(wǎng)輸送能力成為瓶頸；另一方面，城市集中供熱節(jié)能潛力巨大。據(jù)專家測算，燃煤電廠50%以上的余熱可以回收，燃煤熱電廠30%以上的余熱可以回收，燃氣熱電廠40%以上的余熱可以回收。清華大學有一個吸收式換熱技術(shù)，可以實現(xiàn)三個目標，將供熱能力提高30%、供熱能耗降低40%、熱網(wǎng)輸送能力提高50%，技術(shù)的環(huán)境、資源、能源效果顯著。水污染治理也需要依靠技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)升級，中國年排放污水600多億噸，其中80億立方米的甲烷氣、280萬噸氮資源、60萬噸磷資源、100萬噸硫資源、570萬噸有機肥、360億噸水資源可以回收利用，潛在的經(jīng)濟價值是2280億元?，F(xiàn)在中國的環(huán)境監(jiān)管制度還是以推動末端治理為主，也就是說許多資源都被當作污染物排放了，而沒有回收利用，最后花錢處理，不僅浪費資源、能源，治理成本還很高。如果依靠技術(shù)創(chuàng)新，把浪費的資源回收了，環(huán)境壓力大為減輕，污水處理和脫硫、脫硝的成本也會大幅下降。中國現(xiàn)在是世界光伏發(fā)電專利最多的國家，也是世界光伏發(fā)電效率最高的國家，連續(xù)三年世界前六名的光伏發(fā)電企業(yè)都是中國企業(yè)。光伏發(fā)電成本逐年降低，現(xiàn)在新建筑安裝后5～6年可以收回成本，老建筑8～10年可以收回成本。光伏發(fā)電現(xiàn)在可以做到一年收回多晶硅生產(chǎn)的全部用電量。專家預測到2025年太陽能發(fā)電成本將低于煤炭，如果能夠真正做到這一點，中國的治霾目標就可能提前實現(xiàn)。

二、環(huán)境法制建設(shè)仍然面臨非常嚴峻的挑戰(zhàn)

(一)環(huán)境法制建設(shè)面臨嚴峻環(huán)境形勢的巨大壓力

當前的環(huán)境形勢依然嚴峻，環(huán)境問題呈現(xiàn)六大發(fā)展態(tài)勢：環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)持續(xù)退化、環(huán)境重大事故依然高發(fā)、環(huán)境潛在風險不斷增加、民眾環(huán)境訴求趨于強烈、環(huán)境公平失衡日益突出、環(huán)境壓力仍在繼續(xù)加大。人們對環(huán)境形勢的判斷存在較大爭論：有的人對環(huán)境形勢非常樂觀，認為我們水環(huán)境在改善、大氣環(huán)境在改善； 有的人認為環(huán)境形勢不僅非常嚴峻，而且趨于加重。幾十年來，中國環(huán)保工作的著眼點基本上就是全力以赴控制重點污染物，“十一五”是兩個指標，“十二五”是四個指標，即化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物，其他的污染物基本上沒有控制。只是到了前幾年，由于血鉛、血鎘事件多發(fā)，在中央領(lǐng)導的多次批示下，才對重金屬污染進行控制。據(jù)報導，中國的一些大江大河已經(jīng)檢測出激素、抗生素等污染物，這在許多國家的水體中都是不允許檢測出來的指標。還有專家在中國一些重要流域的水體中，檢測出幾百種有害化學物質(zhì)，一些地方甚至成為了癌癥村。另外，中國突發(fā)性的重特大環(huán)境事故屢有發(fā)生，例如2015年天津港化學品倉庫爆炸事故、福建漳州二甲苯(PX)項目爆炸事故、南京石化企業(yè)爆炸事故等，都對人們的生存環(huán)境、工作環(huán)境形成了嚴重威脅。一些事故對飲用水造成了嚴重污染，如2015年蘭州市、武漢市的飲用水先后受到污染等環(huán)境事件，在社會上產(chǎn)生很大影響。

(二)環(huán)境法制面臨環(huán)境群體性事件高發(fā)的巨大壓力

2014年茂名群眾反對PX項目、杭州群眾反對垃圾焚燒發(fā)電項目， 2015年5月上海金山群眾反對PX項目等典型環(huán)境群體性事件高發(fā)。有專家們指出，PX項目沒污染、輕污染或是污染可控，經(jīng)濟效果和技術(shù)性能都非常好，中國經(jīng)濟發(fā)展的大局也需要建設(shè)PX項目，而且世界上有許多國家都在發(fā)展PX項目。筆者認為，誘發(fā)環(huán)境群體性事件的本質(zhì)根源并不簡單，主要總結(jié)為以下四點。

1.企業(yè)的內(nèi)部管理問題。當前中國的環(huán)境污染事故高發(fā)，一些中小突發(fā)性污染事故大多是由技術(shù)落后的小型企業(yè)引發(fā)的，而那些特大、重大的突發(fā)性污染事故往往都是由技術(shù)先進的現(xiàn)代化大型企業(yè)引發(fā)的。在此，技術(shù)的先進與否并不是第一位原因，第一位原因主要是企業(yè)內(nèi)部管理不善、管理不嚴。如2015年爆炸的漳州PX生產(chǎn)企業(yè)技術(shù)非常先進， 2005年引發(fā)松花江污染事件的苯胺生產(chǎn)車間技術(shù)也非常先進，依然發(fā)生了爆炸，如果企業(yè)管理滯后，遲早會發(fā)生事故。因此，在中國技術(shù)的確很重要，但企業(yè)內(nèi)部管理更加重要?，F(xiàn)在公眾不是不相信企業(yè)技術(shù)的先進性，而是擔心即使再先進的技術(shù)，由于企業(yè)管理不善也會發(fā)生重大污染事故。

2.政府的監(jiān)管問題。現(xiàn)在一提到群體性事件，就有人批評群眾落后、愚昧無知，其實普及科學知識固然重要，但政府的監(jiān)管更重要。許多地方政府的主業(yè)就是招商引資，把國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長擺在了政府工作的首要位置。政府引來了企業(yè)又不愿監(jiān)管，擔心監(jiān)管太嚴增加企業(yè)負擔、減少企業(yè)活力，GDP和稅收就都沒了。因此，一些地方政府對這些引進來的企業(yè)往往疏于管理，用寬松監(jiān)管作為招商引資的優(yōu)惠條件似乎已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。企業(yè)管理不善，再加上政府疏于管理，勢必污染事故高發(fā)，這也是政府公信力低下的主要原因，群眾認為政府沒有坐在該坐的板凳上，而是坐在了GDP至上的板凳上，群眾缺乏安全感。

3.社會利益調(diào)整的問題。一個新的政策或新的建設(shè)項目，不管多么重要和必要，一旦實施都會對現(xiàn)有利益格局形成新的沖擊，勢必有人歡喜有人愁，利益受損的人會奮起反對。所以問題的關(guān)鍵點還是利益調(diào)整，而不只是覺悟問題。2008年北京奧運會前，北京要建一個垃圾焚燒發(fā)電廠，垃圾焚燒場建在誰家門口誰都不愿意。因為垃圾焚燒廠在施工建設(shè)期，施工和交通的噪聲污染、施工和道路的揚塵污染、汽車尾氣污染、交通堵塞等問題都會明顯加重。另一方面，垃圾焚燒廠建成之后的運營投產(chǎn)期，也存在著企業(yè)能否依照規(guī)定的要求運營、政府能否確保監(jiān)管到位等問題。如，企業(yè)垃圾焚燒的溫度能否穩(wěn)定控制在800度以上，否則就會產(chǎn)生二惡英等強致癌物質(zhì)，所以新建一個項目肯定是對當?shù)厝罕娎嬉淮涡碌臎_擊。對利益問題只能通過利益補償去解決，而不能靠行政命令去壓制。

4.社會治理方式和治理思維的問題。在當前的諸多群體性事件中，都涉及到相關(guān)治理主體的關(guān)系與地位問題，包括利益相關(guān)方的群眾是否享有利益訴求表達的權(quán)利和渠道、是否享有及時準確了解政府和企業(yè)相關(guān)信息的權(quán)利、是否平等享有參與項目論證和決策的權(quán)利，這些都是屬于完善社會治理體系與提高社會治理能力的復雜問題。相關(guān)信息不透明，訴求渠道不暢通，利益相關(guān)方的群眾與政府、企業(yè)缺乏平等的對話機制，正是群體性事件高發(fā)、政府公信力低下的主要原因。

(三)環(huán)境法制面臨環(huán)境公平失衡的巨大壓力

在中國環(huán)境公平失衡問題表現(xiàn)得尤為突出，甚至超過了環(huán)境污染本身，是一個更為嚴峻的災難性問題，也是“十三五”應當優(yōu)先解決的重大問題。環(huán)境公平失衡表現(xiàn)為：享受發(fā)展成果的人并沒有承擔環(huán)境損害帶來的沉重代價； 而承擔環(huán)境損害代價的人卻也沒有很好享受發(fā)展的成果，由此帶來了環(huán)境公平失衡的嚴重社會問題。環(huán)境公平失衡主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.區(qū)域之間的環(huán)境公平失衡問題趨于加重的態(tài)勢。比如一條江河的上游多工廠且排污，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、稅收增加，下游卻承擔了環(huán)境污染的代價，下游想治理污染，但解決不了飲水安全問題。例如，某省一江河流經(jīng)省內(nèi)最大的三個城市，但是各市縣在江河干流同時設(shè)立了30多個取水口和40多個排污口，每一個城市城鎮(zhèn)都把自己的取水口放在自己的上游，把自己的排污口放在自己的下游，作為一個城市來講非常合理，但是作為一個流域來講就不合理。當一個城市想改善自身的飲用水安全問題，不能跑到上游去治污，盡管當?shù)匚廴局卫淼迷俸?，享受到飲水安全的是下游城市而不是自身，因此這種區(qū)域性的環(huán)境不公平問題現(xiàn)在已經(jīng)越來越突出，幾乎在中國大大小小的諸多流域都存在同樣的問題。

2.排污者與受害者之間的環(huán)境失衡問題更加突出。污染企業(yè)致富的捷徑就是將治污成本外部化，他們賺了錢，卻把污染留在當?shù)?。所有的有錢人都不會住在污染嚴重的地方，他們會到縣城或者地級市、省會，甚至到北京、上海、廣州、深圳等一線城市去買房，他們可以選環(huán)境優(yōu)美安全的地方等等。但當?shù)匚廴镜氖芎r(nóng)民卻沒有這種選擇權(quán)，當?shù)鼐褪撬麄兊募遥亦l(xiāng)被污染后沒有別的地方可以去，只能在受污染的家鄉(xiāng)繼續(xù)生存、工作，喝受污染的水、呼吸受污染的空氣。因此，現(xiàn)在排污者和受害者之間的環(huán)境失衡問題已經(jīng)非常突出了。

3.排污者之間的環(huán)境公平失衡問題不容忽視?，F(xiàn)在的環(huán)境執(zhí)法還沒有達到全覆蓋。一些企業(yè)排污后就被罰款、限期治理，現(xiàn)在又要按日計罰，處罰越來越重； 而另一些企業(yè)同樣排污，執(zhí)法部門卻缺乏監(jiān)管，因此這些企業(yè)就可以敞開排污將治污成本外部化。其結(jié)果是，一方面治理污染的企業(yè)成本接連攀升，另一方面排污企業(yè)的生產(chǎn)成本依然廉價。在市場上，兩家企業(yè)就不在一條起跑線上競爭，治污企業(yè)競爭不過排污企業(yè)，產(chǎn)生這種現(xiàn)象是因為執(zhí)法還不能做到對所有排污企業(yè)都同樣依法行政、依法處罰，因此就出現(xiàn)了不公平現(xiàn)象。而且現(xiàn)在是多數(shù)企業(yè)排污沒有受到處罰，受處罰的企業(yè)仍然是少數(shù)，這種不公平的問題就更加突出。運動式的環(huán)保執(zhí)法中看不中用，表面轟轟烈烈，實際效果并不理想。而且運動式的執(zhí)法往往都是要從嚴、從快、從重處理一批企業(yè)和個人，被處理的僅僅是排污企業(yè)中的一小部分，大部分企業(yè)還是沒有受到應有查處，因此在排污企業(yè)之間也造成了很大的不公平。

4.享受新建項目發(fā)展成果不對稱帶來的社會不公平問題非常普遍。建垃圾焚燒場和PX項目都會導致周邊群眾切身利益受損，對于一個城市來講，由于增加稅收帶來的好處、由于治理污染帶來的好處是全市享有的，而項目施工帶來的空氣污染、噪聲污染、交通擁堵以及項目建成投產(chǎn)后帶來的污染卻是由當?shù)厝顺袚?。如果該項目發(fā)生爆炸或者企業(yè)偷排，受害的更是周邊地區(qū)的群眾。因此，這些環(huán)境公平失衡的問題已經(jīng)越來越突出，百姓的怨言和訴求也越來越強烈。

(四)環(huán)境法制建設(shè)本身也面臨巨大挑戰(zhàn)

環(huán)境法制建設(shè)本身面臨巨大挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下七個方面。

1.面臨“法不責眾”的挑戰(zhàn)。新《環(huán)境保護法》頒布以后，大家都在爭論它能不能解決“法不責眾”的問題。筆者認為，在任何一個社會里，法律都難以單槍匹馬地解決“法不責眾”的問題。嚴格的法律法規(guī)，只是通過對少數(shù)違法者的處罰，來達到對多數(shù)人的警示。如果一個社會多數(shù)人都在違法，那就不是這個法律法規(guī)出了問題，而是社會出現(xiàn)了更深層次的問題，這時僅僅依靠加強單項法律法規(guī)是無濟于事的。

2.面臨一些重大執(zhí)法遺留問題的挑戰(zhàn)。例如， 2008年為了拉動經(jīng)濟投放了四萬億元資金，與此同時政府監(jiān)管大大放松、放寬。據(jù)統(tǒng)計，河北新上的鋼鐵企業(yè)80%沒有進行環(huán)境影響評價。按照新《環(huán)境保護法》規(guī)定，這些未批先建的企業(yè)都應關(guān)閉而不是補辦手續(xù)。但關(guān)閉這么多企業(yè)絕不是一個簡單的問題，這是貫徹新《環(huán)境保護法》不能回避的。

3.面臨環(huán)境執(zhí)法一刀切弊端的挑戰(zhàn)。由于經(jīng)濟增長方式粗放，長期以來企業(yè)超標排污和超總量排污現(xiàn)象普遍存在，超標排污和超總量排污又被法律規(guī)定為違法行為，因此也被當作環(huán)境執(zhí)法重點打擊的對象?，F(xiàn)在污染嚴重和污染不嚴重的、主觀故意和非主觀故意的排污行為，都被一刀切地嚴格查處、嚴厲打擊，這不利于健全環(huán)境法制、制止違法排污，也不利于改善環(huán)境質(zhì)量。

4.面臨違法成本低和守法成本高問題的挑戰(zhàn)。解決違法成本低是環(huán)境法制建設(shè)面臨的長期挑戰(zhàn)。這既有立法不足的問題，也有行政執(zhí)法、司法不到位的問題。新《環(huán)境保護法》已經(jīng)較大幅度地提高了違法成本，但是仍然存在差距。例如，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，違反環(huán)評規(guī)定擅自開工建設(shè)的，要求限期補辦環(huán)評手續(xù)，逾期不辦的才能給予20萬元以下的罰款。2011年6月，哈藥集團被披露多種環(huán)境違法問題：惡臭氣體排放大大超過國家標準，硫化氫氣體超標近千倍，氨氣超標20倍； 污水排放超過國家標準，氨氮超標兩倍多，化學需氧量(COD)超標近十倍。但該企業(yè)僅受到123萬元罰款，而它當年GDP為123億元。

5.面臨環(huán)境案件舉證、立案、審理難問題的挑戰(zhàn)。中國環(huán)境資源案件數(shù)量較多，且呈逐年上升趨勢，但環(huán)境民事案件數(shù)量卻很少，許多重大環(huán)境污染糾紛未能進入訴訟程序。據(jù)調(diào)查，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。一方面，群眾遇到環(huán)境糾紛，寧愿選擇信訪或舉報投訴等途徑解決，而不選擇司法途徑； 另一方面，司法部門也不愿意受理環(huán)境糾紛案件?！笆晃濉逼陂g，中國環(huán)保系統(tǒng)受理環(huán)境信訪30多萬件，行政復議2614件；而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。2003年—2008年，全國各級法院審結(jié)環(huán)境資源案件中民事案件12278件，僅占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04%。在環(huán)境污染損害糾紛的處理中，由于缺乏具體可操作的環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范和管理機制，致使經(jīng)濟損失和人身傷害難以量化、污染損害因果關(guān)系難以判斷、環(huán)境損害賠償標準難以認定。許多污染案件久拖不決、歷時數(shù)年，當事人的訴訟成本高昂，污染受害人也往往得不到損害賠償。

6.面臨環(huán)保法與物權(quán)法相沖突的挑戰(zhàn)。多年來，關(guān)停污染企業(yè)被當作解決環(huán)境問題的一項重要措施，實施這項措施也在一定程度上緩解了污染的壓力。但是關(guān)停污染企業(yè)之后帶來的許多經(jīng)濟和社會問題，卻被我們忽視了。應當認識到關(guān)閉一個國有企業(yè)勢必導致大批國有資產(chǎn)流失，關(guān)閉一個民營企業(yè)勢必導致許多個人財富大量流失，甚至導致許多已經(jīng)脫貧的地方和個人又重新返貧。上世紀90年代中期，環(huán)境執(zhí)法曾經(jīng)關(guān)閉了16萬多個污染嚴重的小企業(yè)，而這些企業(yè)大都是農(nóng)民自己湊錢、借錢籌建的，這些污染企業(yè)凝聚了社會中下層群眾一生的血汗。如果現(xiàn)在又以環(huán)保的名義將它們關(guān)閉，農(nóng)民借的錢都打水漂了，個人財富嚴重流失，個人借貸無法歸還，商業(yè)銀行增加了許多死賬呆賬。污染企業(yè)的債權(quán)追不回來，因為它的合同沒有履行完，即使已經(jīng)交付90%的貨物了，要求先支付90%的貨款，對方也不會同意，因為合同沒有履行完畢；再就是業(yè)主的債務(wù)也無法追回。經(jīng)濟合同面臨違約賠償，生產(chǎn)資料造成浪費，另外就是造成了許多就業(yè)、返貧、社會治安等方面的問題。前文所提到的臨沂，從正面來講，被約談之后治污效果很明顯； 從負面來講，臨沂關(guān)閉污染也承擔了巨大的經(jīng)濟壓力，大體上該市為此減少了十億元的稅收，降低了100億元的GDP增速，影響了1000億元的資金鏈。所以筆者認為，環(huán)保執(zhí)法不僅要嚴格執(zhí)行新《環(huán)境保護法》，而且還要自覺遵守《物權(quán)法》。

7.面臨新《環(huán)境保護法》一些條款難以落實的挑戰(zhàn)。新《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定，企業(yè)的治污設(shè)施“不得擅自拆除或閑置”?，F(xiàn)在工業(yè)技術(shù)更新得非?？欤袝r候一個技術(shù)的變革或者原材料改變，污染問題馬上就發(fā)生了很大變化，原有的治污設(shè)施完全可以由企業(yè)自主拆除。這時候還要求企業(yè)給環(huán)保部門打報告，環(huán)保部門如果不能很快批準報告，企業(yè)還得保證設(shè)施空轉(zhuǎn)。這條規(guī)定可能難以落實。第59條規(guī)定，違法排污被罰款仍拒不改正的，可按日計罰。這條規(guī)定很嚴厲，一位鋼鐵業(yè)的專家指出，目前中國有95%的鋼鐵企業(yè)，按嚴格的環(huán)境標準是不達標的，嚴格按日計罰的話，只能是法不責眾了。第60條規(guī)定，超標或超總量排污的，可責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，這個規(guī)定現(xiàn)在也不能普遍做到。第61條規(guī)定，環(huán)評文件未經(jīng)批準、擅自開工的，可責令停止建設(shè)，處以罰款并責令恢復原狀。這與《環(huán)境影響評價法》不一樣，該法規(guī)定沒有通過環(huán)評審批的要責令改正，補辦環(huán)評手續(xù)，補辦后就成為合法的項目了，可以恢復生產(chǎn)。新《環(huán)境保護法》規(guī)定，對未批先建的在處以罰款之后要責令恢復原狀，不存在補辦環(huán)評手續(xù)的問題。面對眾多歷史遺留問題，執(zhí)行新《環(huán)境保護法》的難度是巨大的。

三、中國環(huán)境法制建設(shè)的未來政策走向

中國環(huán)境法制建設(shè)的政策走向必須要圍繞解決上述壓力和挑戰(zhàn)。應當強調(diào)兩個哲學的理念，一是我們不能用產(chǎn)生問題的方式去解決問題，即我們現(xiàn)在出現(xiàn)的很多環(huán)境問題，都是某種工作方式的必然產(chǎn)物，現(xiàn)在如果還用產(chǎn)生問題的方式去解決問題，一些問題可能容易解決，但不可能從根本上解決，甚至會產(chǎn)生更多問題； 二是有一些錯誤的東西時間久了，人們就習以為常了，許多錯誤的東西常常被當成了正確的東西去堅持，堅持的結(jié)果是問題將會愈演愈烈。

在環(huán)保領(lǐng)域有三個問題應該引起重視：一是重治標、輕治本。一位英國專家針對中國的環(huán)境保護指出：“一些治標措施即使效果再好，因為它對遠期治理沒有什么效果，所以建議你們最好不要采用?！币馑际牵绻阎螛舜胧┛吹锰?、投入太多，將來會影響既定目標的實現(xiàn)。所以，不能把治標措施看得太重，因為治標措施的成本也很高，這些對正常治污影響非常大。二是重末端治污、輕源頭治污。末端治理固然非常重要，不可或缺，但是僅僅依靠末端治理污染，也不可能改善環(huán)境質(zhì)量，這是世界環(huán)境保護的一條基本經(jīng)驗。而目前環(huán)境監(jiān)管的一些措施往往有利于末端治理，不利于源頭治理。許多治污設(shè)施，如脫硫、脫硝、污水處理等都已經(jīng)成為高耗能行業(yè)，這些措施雖然可治污，但在消耗大量能源的同時，又產(chǎn)生了許多新的污染物。三是急于求成。很多同志一旦坐在領(lǐng)導崗位上，就恨不得在自己任期內(nèi)，馬上實現(xiàn)污染物減排的拐點。治標措施和末端治污相對見效比較快，因此急功近利和急于求成的人往往都選擇了這樣的做法，可是到頭來環(huán)境質(zhì)量還是下降。這就是多年來的一個沉痛教訓，所以急功近利和急于求成是絕對行不通的。基于上述分析，環(huán)境法制建設(shè)應當以改革為動力，將會出現(xiàn)以下八大政策走向。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能

當前，政府工作定位普遍存在三種現(xiàn)象：一是要解決越位問題。許多政府部門手中掌握了很多審批權(quán)，一方面自己工作繁忙,另一方面管了很多不該管的事、效率低下。解決越位問題就是減少行政審批、放權(quán)企業(yè)、增強市場活力。二是要解決錯位問題。應發(fā)揮社會組織作用、放權(quán)社會、增強社會活力?，F(xiàn)在很多措施包括立法，都在靠增加政府行政許可，強化行政管制來解決污染。這樣做也會取得一定效果，但是當大范圍推廣時，往往就顯得力不從心了?，F(xiàn)在應該讓社會組織多多介入，只有這樣才能從根本上解決污染問題，當然這需要循序漸進。三是要解決缺位問題。政府要把自己該干的工作干好，包括制定規(guī)劃、加強宏觀調(diào)控、維護市場和社會的秩序，為經(jīng)濟發(fā)展和社會生活提供法制保障。這就需要盡快轉(zhuǎn)變政府職能，若政府職能不轉(zhuǎn)變，還是GDP為上，那么中國的環(huán)境問題就不可能從根本上得到解決。

(二)區(qū)分兩種性質(zhì)不同的排污行為

具體的排污行為種類繁多，但從本質(zhì)上看，只有兩大類：第一類是主觀故意違法排污行為，也可以稱為惡意排污行為，包括暗管排污傾倒危廢和有毒物質(zhì)、數(shù)據(jù)造假、瞞報信息、干擾或暴力抗法等，對這一類的違法行為要嚴厲打擊，毫不手軟。這就是我們說違法成本低主要是對主觀故意違法、惡意違法，現(xiàn)在打擊力度遠遠不夠。另一類是一般性的排污行為，也就是新《環(huán)境保護法》講的雙超行為，即超標、超總量排污行為。對這類排污行為不能作為違法行為去嚴厲打擊，而是應該動之以情，發(fā)揮企業(yè)的主觀積極性，讓企業(yè)以主人翁的身份去治理污染，政府提供良好的政策環(huán)境，幫助企業(yè)治理污染，實行柔性管理，而不是上面的剛性管理。當然，對可以治理而又不去治理的企業(yè)，還是應當給予必要處罰，大多以行政處罰為主。

(三)一次性清理環(huán)評監(jiān)管的歷史遺留問題

2008年—2009年，為了拉動經(jīng)濟，建設(shè)了許多重污染項目，而且大都沒有經(jīng)過依法審批，有關(guān)部門也都是睜一只眼閉一只眼，現(xiàn)在又不能采取一刀切停產(chǎn)恢復原狀。為此，應當以2015年 1月 1日為界，在這之前未批先建的都允許補辦環(huán)評手續(xù)，補辦后對治污措施可以達標排放的都應當放行； 對環(huán)保措施不能達標的則要求繼續(xù)改進，直到可以達標排放時再放行； 對那些屬于技術(shù)落后、治理無望的，應當淘汰。也就是說，在兩類排污行為中，一方面要把一般性的排污行為從“違法”中解脫出來，這樣法不責眾的問題就可以解決一大批； 另一方面在新建項目中，凡是新《環(huán)境保護法》之前未批先建的，一律允許重新補辦環(huán)評手續(xù)，這樣又減少了一大批違法行為。真正嚴重違法排污的就成為個別少數(shù)了，對那些主觀故意、情節(jié)惡劣的違法行為，就可以放手嚴厲打擊了。

(四)嚴格追究污染損害賠償責任

近年來，中國的環(huán)保法律取得了很大進步，環(huán)保法律法規(guī)覆蓋面廣、內(nèi)容與時俱進。但是也有兩個根本不足：一是缺少約束政府行為的環(huán)境政策法律； 二是缺少嚴厲環(huán)境責任的法律，像美國的超級基金法、歐盟的環(huán)境責任法。

美國超級基金法的實質(zhì)是要嚴格追究造成污染損害者的環(huán)境責任，主要包括四個方面。一是要求污染損害責任者承擔全部費用，除罰款之外，還應包括現(xiàn)場清污的費用、健康損害的費用、個人財產(chǎn)損失的費用、生態(tài)恢復的費用以及監(jiān)測、應急、研究、評估和訴訟等費用。二是要求污染損害責任者承擔終身責任，因為環(huán)境污染造成的損害是一個長期的顯現(xiàn)過程，鑒定、評估、確責也是一個長期的跟蹤過程，因此環(huán)境損害賠償也是一個漫長過程。如日本的水俁病，從上個世紀50年代中期至今，仍然沒有了結(jié),造成污染損害責任者無論如何遷徙、轉(zhuǎn)崗、改頭換面，依然繼續(xù)承擔責任。三是要求污染損害的所有相關(guān)責任者都必須承擔共同責任，造成污染后，不僅企業(yè)要賠償，有關(guān)個人也要賠償，包括總經(jīng)理、副總經(jīng)理、有關(guān)管理人員等都得賠償。企業(yè)污染的廠房、場地等出售后，原來主人的環(huán)境責任不會丟失，購買者也有了治污和賠償?shù)呢熑?，包括贈送、繼承、兼并等的雙方，都有治污和賠償?shù)呢熑??？傊?，在環(huán)境損害賠償問題上只加不減。四是在必要的情況下，要求污染損害的間接責任者要承擔連帶責任。因為環(huán)境污染損害賠償數(shù)額往往非常巨大，當直接責任人賠償不起的時候，就要追究間接責任人的賠償責任了。間接責任人包括與污染企業(yè)發(fā)生過業(yè)務(wù)關(guān)系的銀行、保險公司和大股東等。因為這些單位都曾經(jīng)從企業(yè)的發(fā)展中獲得過好處，如銀行獲得過貸款利息、保險公司獲得過保費、大股東分得過紅利等。美國超級基金法頒布之后，一批中小銀行、保險公司為此倒閉。所以超級基金法規(guī)定，首先追究直接責任者的責任，當直接責任者能夠賠償所有環(huán)境損害后，就不再追究間接責任者； 當直接責任者已經(jīng)因為賠償傾家蕩產(chǎn)了，還是賠償不了全部環(huán)境損害，就要追究間接責任人的責任。因此，許多國家在追究環(huán)境責任方面都是非常嚴厲的。

中國目前最缺的就是環(huán)境責任立法。例如，甘肅省輝縣在2006年發(fā)生了一次血鉛污染事件， 350多個農(nóng)民血鉛超標，其中有150多個兒童血鉛超標，血鉛對兒童的神經(jīng)發(fā)育、骨骼發(fā)育和智力發(fā)育影響非常大。這個案件很快就處理了，一批人被追究了刑事責任。但是老百姓給孩子看病的錢沒人出，群眾找污染企業(yè)，結(jié)果污染企業(yè)被貼了封條，企業(yè)老總被判刑了； 環(huán)保局長說自己是新來的，原環(huán)保局長也被判刑了； 縣長、書記說，前任已經(jīng)被撤職、免職了，況且又是貧困縣，教師的工資都發(fā)不出，沒錢治?。蛔詈笳业椒ㄔ?，法官說案件情況非常清楚，而且相關(guān)證據(jù)也很齊全，審理工作比較容易，但即使判決了也無法執(zhí)行，不僅群眾的問題解決不了，法院又增加了一個執(zhí)行難的問題，所以法院干脆就不受理。類似的案件還有很多，基本都是無解。這類問題已經(jīng)到了非解決不行的時候了。

(五)建立重污染企業(yè)退出機制

對一般排污行為的企業(yè)應當建立退出機制，退出不是簡單的關(guān)閉污染企業(yè)。重污染企業(yè)退出的形式包括技術(shù)升級、兼并重組、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等，這些都可以從源頭解決污染問題；再就是企業(yè)搬遷、建設(shè)治污設(shè)施；最后才是關(guān)停污染企業(yè)，這些都是企業(yè)退出的途徑。退出機制的工作程序應該是：一是搞調(diào)查，調(diào)查摸底到底有多少這樣的企業(yè)； 二是制定退出規(guī)劃，明確重污染企業(yè)的退出時間； 三是事先告知污染企業(yè)，然后政府官員與污染企業(yè)開展協(xié)商對話，簽署治污契約； 四是政府制定專門的激勵政策，包括稅收、財政、信貸、土地和就業(yè)等鼓勵政策，同時還要制定對不能按期完成治污任務(wù)企業(yè)的處罰措施； 五是退出規(guī)劃和相關(guān)政策措施定下來后，要向社會公開信息，接受社會監(jiān)督； 六是按照治理規(guī)劃分步實施，同時還要跟蹤評估，適時適當調(diào)整規(guī)劃。建立退出機制具有深遠意義：一是可以避免企業(yè)、個人和社會的經(jīng)濟損失； 二是可以減少社會矛盾，促進社會和諧； 三是可以推動企業(yè)技術(shù)升級，加強源頭治污； 四是可以建立和完善治污的長效機制，而不是運動式的執(zhí)法機制； 五是可以提高政府公信力和親和力； 六是實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)督管理的精細化和機制化。

(六)轉(zhuǎn)變環(huán)保執(zhí)法意識和執(zhí)法方式

當前的環(huán)境執(zhí)法是以行政意志和行政管控為主要特征的行政執(zhí)法，一方面不符合嚴格意義上的法制精神； 另一方面不僅不能有效控制違法行為的產(chǎn)生，還會帶來一系列的社會不公平現(xiàn)象。為此，必須實行環(huán)保執(zhí)法意識和執(zhí)法方式的根本轉(zhuǎn)變。一是要從現(xiàn)在的運動式執(zhí)法轉(zhuǎn)向常態(tài)式執(zhí)法； 二是從重點對象執(zhí)法轉(zhuǎn)向普遍式執(zhí)法； 三是從落實領(lǐng)導批示執(zhí)法轉(zhuǎn)向為民執(zhí)法，現(xiàn)在的很多執(zhí)法搞得熱鬧，凡是報紙上報道處理特別重的都是在落實領(lǐng)導批示； 四是從污染物總量消減執(zhí)法轉(zhuǎn)向企業(yè)排污達標執(zhí)法； 五是從生硬的高壓執(zhí)法轉(zhuǎn)向人性化執(zhí)法； 六是從隨意性、選擇性執(zhí)法轉(zhuǎn)向普適性的公平公正執(zhí)法； 七是從末端排污口監(jiān)管轉(zhuǎn)向突出源頭和過程污染的監(jiān)管。

(七)在法制精神和市場機制基礎(chǔ)之上建立多樣化的環(huán)境風險預防、賠償和修復資金機制

當前，中國土壤環(huán)境治理和地下水污染治理資金大多以財政投入為主。財政環(huán)保投入，一方面資金效率通常比較低下，治理效果不理想； 另一方面用全體納稅人的錢為少數(shù)排污者買單造成了新的社會不公平。參照國際上的一些做法：一是要建立專項環(huán)境損害賠償與修復資金機制。該資金機制一般都是針對突發(fā)性的重特大型污染事件或生態(tài)破壞事件。如英國石油公司采油平臺發(fā)生爆炸，泄露大量石油污染了美國的墨西哥灣，隨即英國石油公司宣布拿出200億美元建立專項環(huán)境損害賠償基金。二是要建立風險性環(huán)境損害賠償與修復資金機制。該資金機制一般都是針對高環(huán)境風險行業(yè)而設(shè)立的收費或稅收機制，收于某一特定行業(yè)，又用于這個特定行業(yè)。如美國的超級基金，主要是用于高環(huán)境風險的石化行業(yè)環(huán)境事件的清理、修復、賠償以及相關(guān)聯(lián)的監(jiān)測、調(diào)查、訴訟等服務(wù)性費用。三是要建立社會性環(huán)境損害賠償與修復資金機制。該資金機制一般都是針對歷史性、影響面廣、較大的環(huán)境事件，有政府出資、社會捐助、企業(yè)賠償?shù)?，如日本的水俁病賠償基金等。四是要建立市場性環(huán)境損害賠償與修復資金機制。一方面包括由金融部門主導的資金機制，如環(huán)境責任保險制度，由保險部門收取費用、監(jiān)督檢查、清理現(xiàn)場、賠償損害等； 另一方面是市場自由認購性的資金機制，如對于責任主體不明確、環(huán)境修復或生態(tài)恢復所需資金量較大且具有增值潛力的損害，可利用環(huán)境修復類債券、公私合作模式(PPP)等多渠道綠色金融手段融資。五是要建立政府型生態(tài)環(huán)境損害賠償基金。對那些責任主體不明確、仍然存在污染損害、環(huán)境修復或生態(tài)恢復所需資金量較大且不具有增值潛力的損害，國家和地方可以設(shè)立政府型的生態(tài)環(huán)境損害賠償基金。

(八)積極借鑒適合國情的國際經(jīng)驗

一是增加法律政策的透明度，讓公眾參與環(huán)境監(jiān)管、參與環(huán)境政策和法規(guī)的制定； 二是增加政策、標準、法制和企業(yè)利益的相關(guān)性聯(lián)系，國家發(fā)布的環(huán)境政策和法規(guī)一定要對所有企業(yè)產(chǎn)生利益影響，要明確引導、激勵、制裁的導向機制； 三是加強利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)溝通，促進污染企業(yè)和污染受害者進行對話，增進相互了解和理解，形成治污合力，加快治污進程； 四是要在政府、社會、污染企業(yè)之間，建立密切、友好、相互信賴的合作伙伴關(guān)系。關(guān)鍵是要發(fā)揮企業(yè)治污的主體作用，政府不能代替企業(yè)，環(huán)保部門也不能代替污染企業(yè)。企業(yè)雖然是排污的主體，但也是發(fā)展經(jīng)濟的主體和治理污染的主體，同時企業(yè)還是技術(shù)進步的主體、環(huán)境信息公開的主體、環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w、綠色投資的主體、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體、綠色供應鏈的主體。沒有企業(yè)的自覺參與，工業(yè)污染防治到頭來只能是一句美麗的空話。當前環(huán)保部門有一種情緒，就是認為污染企業(yè)可恨，只要抓住就要重罰、狠罰，這是不對的。我們需要消滅環(huán)境污染，而不是要消滅污染企業(yè)，把企業(yè)都消滅了，經(jīng)濟就會隨之垮掉，對解決就業(yè)、維護社會穩(wěn)定有百害而無一利。

環(huán)境保護任重道遠，不是短時間可以解決的，環(huán)境法制必須要改革創(chuàng)新?，F(xiàn)行的法制體系解決不了中國的環(huán)境污染，仍然面臨諸多挑戰(zhàn)與問題。新《環(huán)境保護法》將會發(fā)揮更加重要的作用，但不足以徹底解決環(huán)境污染問題，所以必須要改革創(chuàng)新，以問題為導向，重構(gòu)環(huán)境法制的理念和制度體系，依靠釋放改革紅利，破除不適當?shù)睦娣h，走出諸多認識誤區(qū)，創(chuàng)建更加科學、更加實用、更加可靠的環(huán)境監(jiān)管制度與措施，積極應對環(huán)境挑戰(zhàn)。

責任編輯：李蕊、張碧瓊

作者簡介：楊朝飛，環(huán)境保護部原總工程師、中國工業(yè)環(huán)保促進會會長、中國環(huán)境科學學會副理事長。