王乃政

摘要： 社會保障制度被稱為社會的減壓器和安全網(wǎng)，對社會的穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略使得我國社會保障制度也呈現(xiàn)二元化的特征。目前我國農(nóng)村社會保障法律制度由于立法層次較低、缺乏有效的保障機制、相關(guān)制度缺乏可操作性等諸多原因，使得其無法高效地發(fā)揮其作用。為此，從農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險三種方面提出了改善我國農(nóng)村社會保障法律制度的突進。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障；法律制度

中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.063

1我國農(nóng)村社會保障法律制度存在的缺陷

1.1立法層次較低

目前，我國農(nóng)村社會保障法律法規(guī)立法層次較低，使得法律責(zé)任制度和法律效力的缺失。我國農(nóng)村社會保障法本應(yīng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會來制定，法律效力應(yīng)該僅次于憲法，但是目前我國對于農(nóng)村社會保障主要使用“軟法”之治，使得我國農(nóng)村社會保障法律體系的建設(shè)主要依靠各項“規(guī)定”、“辦法”、“意見”、“決定”、“通知”等方式進行，缺乏足夠的法律效力，直接導(dǎo)致了我國農(nóng)村社會保障法律建設(shè)缺乏連續(xù)性、強制性和穩(wěn)定性，隨意性較大。

我國自從改革開放以來，我國全國人民代表大會及其常務(wù)委員會尚未出臺一部專門規(guī)范農(nóng)村社會保障的基本法律，國務(wù)院制定的很少出臺相關(guān)的行政法規(guī)，大部分規(guī)定主要是相關(guān)部委頒布，不難看出我國農(nóng)村社會保障立法層次較低的現(xiàn)實。同時，我國社會保障法律體系的管理主要基于國家相關(guān)政策和共產(chǎn)黨決議，導(dǎo)致了我國農(nóng)村社會保障法律體系的管理存在較強的易變性、臨時性和模糊性，從而使得我國農(nóng)村社會保障體系的管理存在前后矛盾、起起伏伏的特點。在這種管理模式下，我國農(nóng)村社會保障法律體系的運行效率大打折扣，增加了其運作成本。

1.2缺乏有效的保障機制

任何制度都必須與一系列配套制度協(xié)調(diào)發(fā)展和良性互動才能保證其有序的運行，無法獨立存在。社會保障制度體系的良好運轉(zhuǎn)無法脫離司法、行政執(zhí)法、法律監(jiān)督、仲裁等其他相關(guān)保障制度的依托。我國農(nóng)村社會保障制度存在著政出多門等一系列問題，對我國農(nóng)村社會保障體系的運轉(zhuǎn)效果起到了嚴(yán)重的制約。目前我國農(nóng)村社會保障機制的缺失主要表現(xiàn)在制裁措施和責(zé)任規(guī)范的缺失，同時各類保障基金的管理較為混亂，基金的違規(guī)使用和違規(guī)投資也是較為普遍的現(xiàn)象。另外，社會保險基金缺乏有效的刑法保護，使得相關(guān)的違規(guī)違法行為無法得到有效的制裁和懲罰，使得其管理形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。

1.3相關(guān)制度缺乏可操作性

目前，我國農(nóng)村社會保障的監(jiān)管機制較為薄弱。例如，目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的征繳、使用和管理都由當(dāng)?shù)孛裾块T進行，三種權(quán)利集中于一個部門使得養(yǎng)老保險的管理缺乏足夠有效的控制和監(jiān)督。這種模式容易導(dǎo)致基金的違規(guī)使用和發(fā)放、挪用、擠占、揮霍和貪污等情況。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險不用，農(nóng)村養(yǎng)老保險以農(nóng)戶個人繳款為主，集體給與一定的補助。同時，我國養(yǎng)老保險主要投資于政府債券和銀行存款，不能進行直接投資，因此如果一旦市場利率下降，養(yǎng)老保險基金的收入將無法得到保障，使得其無法快速增值，無法滿足現(xiàn)實的養(yǎng)老金發(fā)放需求。國家不對農(nóng)村養(yǎng)老保險給與補貼，農(nóng)村養(yǎng)老保險只能投資于低利率的存款產(chǎn)品，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險逐漸萎縮。

我國農(nóng)村醫(yī)療保險也存在模式較為單一等問題，仍然局限于“小錢保小病”的合作醫(yī)療制度，對于需要高額醫(yī)療費用的疾病缺乏有效的救助與保障。雖然目前我國逐漸將胃癌、肺癌等多種重大疾病納入了醫(yī)療保障體系中，但是該制度仍然有許多地方急需完善，例如新型農(nóng)村合作醫(yī)療的意見要求為市一級，而其統(tǒng)籌區(qū)域多在縣一級；新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的管理歸屬于不同的部分，使得新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推進和與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的協(xié)調(diào)存在一定的苦難。

2完善我國農(nóng)村社會保障法律制度的路徑

2.1完善我國農(nóng)村最低生活保障法律制度

首先應(yīng)該從法律規(guī)范著手，制定相關(guān)的法律保證我國農(nóng)村保障制度處于法制化和規(guī)范化的管理之下。目前我國尚未出臺一部完整的農(nóng)村最低保障法律規(guī)范對救濟內(nèi)容、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、經(jīng)費來源等作出詳細(xì)的規(guī)范，因此目前我國應(yīng)該盡快出臺相關(guān)法律規(guī)范對農(nóng)村最低生活保障的保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金的籌集、管理體制及操作程序作出全方位的規(guī)定，使其所有流程能有有法可依。其次應(yīng)該構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，雖然城市與農(nóng)村之間存在著經(jīng)濟發(fā)展水平不同的差異，但是其最低生活保障的本質(zhì)是相同的，因此政府應(yīng)該逐步推進城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，使農(nóng)村和城市的最低生活保障逐漸趨于統(tǒng)一。

另外，對最低生活保障制度與其他救助制度進行整合也是改善目前農(nóng)村最低生活保障的重要方面。目前，我國主要的專項救助包括醫(yī)療救助、教育救助和住房救助等，但是這些救助對象都為最低生活標(biāo)準(zhǔn)的保障對象，使得部分略高于最低生活保障的人群無法享受到相應(yīng)的救助，使得部門本應(yīng)該被救助的對象無法得到相應(yīng)的救助。最后足夠的資金支持是農(nóng)村最低生

2.2完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度

研究表明，新的養(yǎng)老保險制度發(fā)揮其功效與效益通常需要20左右時間，我國在未來20年將逐步向老齡化社會發(fā)展，因此目前應(yīng)該積極對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施改革，建立起覆蓋范圍廣、保障方式多樣、保障水平高，資金來源多樣化、服務(wù)社會化和管理規(guī)范化的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度體系。對于農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的改革應(yīng)該從參保對象，制度模式、籌資機制和保障水平四方面著手。

保障對象方面，對于參保對象，可以采取強制性參保與自愿參保相結(jié)合的方式，對于相對富裕地區(qū)的農(nóng)民可以采取強制性參保的方式，對于經(jīng)濟條件相對較差地區(qū)的農(nóng)民可以采取自愿的參保方式。對于參保人的年齡要求可逐步放寬至男性16-60歲，女性16-55歲，使得養(yǎng)老保險可以惠及更多的人群。對于投保地區(qū)，農(nóng)村可以在戶口所在地參加當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險。同時應(yīng)該重視被征地農(nóng)民、本地企業(yè)就是農(nóng)民和外出務(wù)工農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度的完善。

制度模式方面，在目前制定全國統(tǒng)一農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時機尚未成熟之際，我國應(yīng)該實施單行立法或者制定地方性條例的方式對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進行完善，為全國統(tǒng)一的立法提供經(jīng)驗?；I集方面，農(nóng)村人口基數(shù)大，政府無法提供全面的資金支持，因此對我農(nóng)村養(yǎng)老保險，仍應(yīng)該以農(nóng)民自繳、集體補助與國家扶持相結(jié)合的方式進行。保障水平方面，可以對農(nóng)村養(yǎng)老保險設(shè)置多個層級，分為高中低三個檔次，滿足不同經(jīng)濟條件的農(nóng)戶需求，自繳越多，達到法定年齡得到的補助相應(yīng)越多。

2.3完善我國農(nóng)村醫(yī)療保險法律制度

對于我國農(nóng)村醫(yī)療保險法律制度的完善應(yīng)該從完善立法、建立多層次的醫(yī)療保障模式、完善監(jiān)督機制和加強農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)的監(jiān)管四個方面進行優(yōu)化。立法的完善是我國目前農(nóng)村醫(yī)療保障制度建立的根本，對于其完善應(yīng)該首先提高其立法層次，使更多的和更高等級的職能部門參與到其立法中來。各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在著差異，因此對于農(nóng)村醫(yī)療模式的建立應(yīng)該從實際出發(fā)，因地制宜的選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的模式。醫(yī)療保險制度能否穩(wěn)步發(fā)展的前提是完善的監(jiān)督管理機制，首先應(yīng)該制定對醫(yī)院的監(jiān)督管理機制，防范醫(yī)院道德風(fēng)險增加農(nóng)村醫(yī)療保障系統(tǒng)成本；其次應(yīng)該建立對資金的管理部門的監(jiān)督管理機制，防止資金不合理使用的現(xiàn)象。