孫雷

不久前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確將土地權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)分置”）分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這是農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”的根本目的，就是在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，助推和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新

我國農(nóng)村土地制度的建立和完善由來已久。上世紀(jì)五十年代中期，全國農(nóng)村普遍開展了合作化運動，依照1956年6月30日第一屆全國人大三次會議通過并頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作示范章程》，廣大農(nóng)民以戶為單位，帶著土地等主要生產(chǎn)資料加入高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，形成了以土地集體所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村土地由生產(chǎn)隊集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，生產(chǎn)的主要農(nóng)產(chǎn)品國家實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)民通過勞動獲取報酬。當(dāng)時的土地制度實行的是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)“合二為一”的體制。

以安徽小崗村實行聯(lián)產(chǎn)到戶為標(biāo)志，拉開了我國農(nóng)村改革（實質(zhì)上是農(nóng)村土地制度改革）的序幕。進(jìn)入上世紀(jì)八十年代中期，全國普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實行“兩權(quán)分設(shè)”，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而使我國在較短的時間內(nèi)基本解決了溫飽問題。但是，由于我國人均占有耕地很少，又相對分散，形成了“家家?guī)桩€地、戶戶搞農(nóng)業(yè)”的局面，單純依靠這些土地?zé)o法解決農(nóng)民富裕的問題，也難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化、組織化和市場化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化更是無從談起。從生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要的角度來看，農(nóng)村土地“兩權(quán)分設(shè)”的體制已經(jīng)到了向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變的階段。

上海作為沿海開發(fā)開放的地區(qū)，較早遇到了完善農(nóng)村土地制度的新情況和新問題。早在上世紀(jì)九十年代，隨著工業(yè)化和城市化的深入推進(jìn)，郊區(qū)大量的農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民種田逐漸成為“帶帶過”的事，出現(xiàn)了“不種不象、種好不想、種種白相”的兼業(yè)化現(xiàn)象，許多地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不升反降。為了解決這個問題，上海較早提出了“工業(yè)向園區(qū)集中、土地向種田能手集中、居住向城鎮(zhèn)集中”的戰(zhàn)略，在堅持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，鼓勵已進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的農(nóng)民把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出來，讓愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)組織來經(jīng)營土地，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，流出土地的農(nóng)戶可以獲得相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)收益。市區(qū)兩級政府出臺相關(guān)實施意見，對進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶給予一定的補貼，全市土地流轉(zhuǎn)的比例已達(dá)到75%，為全國最高。同時，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地向家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在已流轉(zhuǎn)的土地中，流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的面積已占75%以上。

由此可見，將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，不僅蘊涵了土地制度變化發(fā)展完善的內(nèi)在規(guī)律，而且已經(jīng)在實踐上得到了廣泛充分的印證，受到了廣大土地承包農(nóng)戶的擁護(hù)，調(diào)動了土地經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；C(jī)械化、組織化、市場化奠定了基礎(chǔ)。

松江區(qū)“三權(quán)分置”成功實踐已在上海推廣

松江區(qū)是本市探索實踐“三權(quán)分置”，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做得最好的地區(qū)。自2006年起，松江區(qū)在全面落實農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過增加老年農(nóng)民退養(yǎng)補助和合理確定土地流轉(zhuǎn)價格等措施，鼓勵農(nóng)戶自愿委托村級組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，村委會通過民主程序把土地交給真正有志于從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的本地農(nóng)民，創(chuàng)辦以糧食生產(chǎn)為主的家庭農(nóng)場。至2015年底，全區(qū)流轉(zhuǎn)土地23.07萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)99.7%。土地流轉(zhuǎn)平均單價每年每畝為682.7元。規(guī)范有序、集中連片的土地流轉(zhuǎn)為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，解決了發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“地從哪里來”的問題。松江區(qū)從現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和社會化服務(wù)能力出發(fā)，探索發(fā)展規(guī)?；?00-150畝左右的糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場。按現(xiàn)階段種糧收益，每個家庭農(nóng)場的年收入在10-15萬元左右；以每個家庭農(nóng)場兩個勞動力計算，可略高于農(nóng)民打工的年收入，這樣農(nóng)民就能安心從事糧食生產(chǎn)，家庭農(nóng)場就有了發(fā)展的生命力。在此基礎(chǔ)上，松江區(qū)又發(fā)展了“種養(yǎng)結(jié)合”和“機(jī)農(nóng)結(jié)合”的家庭農(nóng)場?！胺N養(yǎng)給合”的家庭農(nóng)場主要是在種植100-150畝糧田的同時，與農(nóng)民專業(yè)合作社合作代養(yǎng)生豬，每年可出欄1200頭生豬，每養(yǎng)一頭豬可獲收入50-60元左右，一年可增加收入6-7萬元?！皺C(jī)農(nóng)結(jié)合”的家庭農(nóng)場通過購置農(nóng)機(jī)，與對應(yīng)的家庭農(nóng)場開展農(nóng)機(jī)互助服務(wù)，既提高了農(nóng)機(jī)的使用效率，又增加了農(nóng)機(jī)服務(wù)收入。至2015年底，松江區(qū)已擁有家庭農(nóng)場1119戶，經(jīng)營面積14.06萬畝，占全區(qū)糧田面積92.5%，其中種養(yǎng)結(jié)合家庭農(nóng)場79戶，機(jī)農(nóng)結(jié)合家庭農(nóng)場504戶。

2013年起，市委、市政府總結(jié)松江區(qū)的成功經(jīng)驗，在全市全面推行農(nóng)地“三權(quán)分置”，發(fā)展糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場的新模式。市政府出臺指導(dǎo)意見，提出了多項扶持政策措施，重點支持本市發(fā)展家庭農(nóng)場。截止2015年底，全市共有家庭農(nóng)場3829家，經(jīng)營土地面積達(dá)46萬畝。

“三權(quán)分置”要助推都市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

上海實踐“三權(quán)分置”，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已走在全國前列，但也遇到了新情況新問題。部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格偏高、期限偏短、流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定。比如有的地方土地流轉(zhuǎn)費超過每年每畝3000元，過高的流轉(zhuǎn)費提升土地經(jīng)營成本，增加了違約風(fēng)險。有的地方土地流轉(zhuǎn)合同一年一簽，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資回報期較長形成強烈反差，土地經(jīng)營者不敢對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作長期穩(wěn)定的投入，從而影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。少數(shù)農(nóng)戶受利益驅(qū)使將土地高價流轉(zhuǎn)給一些外來農(nóng)戶經(jīng)營，造成一些來滬農(nóng)戶違規(guī)使用農(nóng)業(yè)投入品，出現(xiàn)了掠奪式經(jīng)營土地的現(xiàn)象。有的外來農(nóng)戶違規(guī)搞養(yǎng)殖業(yè)，造成畜禽糞尿直排河道，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。有的農(nóng)戶為了短期利益，以收回已經(jīng)流轉(zhuǎn)的承包地自己耕種為名，向土地經(jīng)營主體提出合同以外的不合理訴求，造成土地流轉(zhuǎn)中的新矛盾新糾紛，影響了生產(chǎn)經(jīng)營主體的積極性。

針對“三權(quán)分置”中存在的問題，上海要按照中辦、國辦關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見，結(jié)合實際切實加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，繼續(xù)搞好“三權(quán)分置”，著力推進(jìn)都市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。筆者建議：

一要切實做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。目前，這項工作全市已進(jìn)入農(nóng)戶簽字確認(rèn)階段。全市各級農(nóng)業(yè)主管部門要把確保登記頒證工作質(zhì)量放到十分重要的位置，要通過深入細(xì)致的工作，挨家挨戶全面了解與分析尚未登記農(nóng)戶的實際情況，有什么問題就解決什么問題，確保確權(quán)登記率達(dá)到99.5%以上。對已經(jīng)完成登記的權(quán)證，不管是確權(quán)確地，還是確權(quán)確利的，都必須發(fā)放到每個農(nóng)戶，不得以各種理由存放在鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織，真正做到“確實權(quán)、頒鐵證”，為農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)奠定基礎(chǔ)。

二要進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理制度。既要堅持依法自愿有償，又要加強組織引導(dǎo)，堅持與完善農(nóng)民委托村級組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的辦法與制度，鞏固已有的土地流轉(zhuǎn)成果，運用市場與經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵農(nóng)戶特別是老年農(nóng)民流出土地，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。要加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心建設(shè)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務(wù)，引導(dǎo)土地向家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中。加強土地流轉(zhuǎn)合同管理，指定流轉(zhuǎn)雙方使用合同示范文本。加強對流轉(zhuǎn)合同期限的管理，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。要加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，及時化解土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的各種糾紛和矛盾，有效維護(hù)各權(quán)利主體的合法權(quán)益。

三要進(jìn)一步完善新型經(jīng)營主體政策扶持體系。農(nóng)地“三權(quán)分置”，土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和條件提出了新的要求，現(xiàn)階段最突出的需求是解決糧食烘干的能力建設(shè)以及農(nóng)機(jī)庫房建設(shè)，還有大量農(nóng)地需要平整改造，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田與設(shè)施菜田的任務(wù)仍然很重。政府部門有責(zé)任按照“農(nóng)地農(nóng)用”原則，及早解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必需的配套建設(shè)用地。要加大土地整理的力度，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)，實施農(nóng)林水聯(lián)動，為規(guī)模經(jīng)營、集約生產(chǎn)創(chuàng)造條件。要改革農(nóng)業(yè)補貼制度，在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補貼普惠政策的基礎(chǔ)上，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)，調(diào)整與新增的農(nóng)業(yè)補貼資金要向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。提高涉農(nóng)金融服務(wù)水平，解決涉農(nóng)貸款擔(dān)保缺位問題，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增加新的融資渠道。

四要著力培育一大批新型職業(yè)農(nóng)民。發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，既要解決“地從哪里來”的問題，還要回答“誰來種田、怎樣種田”的問題。只有土地流入的一方比土地流出的一方做得更好，農(nóng)地“三權(quán)分置”才能長久下去。要按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃要求，依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計劃，進(jìn)一步抓好新型職業(yè)農(nóng)民培育工作。要制訂完善相關(guān)政策，吸引“農(nóng)二代”、返鄉(xiāng)青年和有志于投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)事業(yè)的社會各界人士參加新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)，并為他們創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供相應(yīng)的平臺和實習(xí)機(jī)會。要打通新型職業(yè)農(nóng)民參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險的渠道，為農(nóng)民職業(yè)化鋪平道路。要支持鼓勵發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，運用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通更加順暢。要支持引導(dǎo)新型職業(yè)農(nóng)民大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)，使他們成為引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的探索者和實踐者。 （作者系市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員）