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        超大城市流動(dòng)人口治理政策建議

        2016-12-27 16:39:45李程偉
        人民論壇 2016年33期
        關(guān)鍵詞:流動(dòng)人口

        李程偉

        【摘要】超大城市流動(dòng)人口治理面臨新挑戰(zhàn),尤以北京為典型。建議應(yīng)把握外來(lái)人口“向心式流動(dòng)”形態(tài),確立“融解”與“疏解”并舉的基本思路,扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展空間格局,研判和預(yù)防疏解政策的非預(yù)期后果,探索社區(qū)包容性治理新方式。

        【關(guān)鍵詞】流動(dòng)人口 疏解政策 包容性治理 【中圖分類(lèi)號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

        超大城市集成了巨量的現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)要素和人文社會(huì)要素,既是人類(lèi)文明發(fā)展成果的集中體現(xiàn),也在相當(dāng)程度上考驗(yàn)著管理者的智慧與治理水平。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十余年的發(fā)展,北京現(xiàn)已成為集政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心等功能于一體的超大城市,然而“大城市病”也愈益凸顯,流動(dòng)人口治理面臨新挑戰(zhàn)。2015年,中央和北京市委先后出臺(tái)政策,提出要有序疏解北京非首都功能,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。

        作為首都,北京市歷來(lái)重視流動(dòng)人口服務(wù)與管理,近年來(lái)更是從就業(yè)、居住、教育和生活等在城市空間中的行為規(guī)制入手,綜合采取“以業(yè)控人、以房管人、以學(xué)控人、以證管人”的政策手段,著力控制流動(dòng)人口的增長(zhǎng)速度和總量,以求取得疏解效果。為了定量了解疏解效果,中國(guó)政法大學(xué)和零點(diǎn)有數(shù)集團(tuán)聯(lián)合課題組于2016年上半年,選取朝陽(yáng)、海淀、昌平、豐臺(tái)四個(gè)流動(dòng)人口較多的典型區(qū)進(jìn)行抽樣調(diào)查,調(diào)查地點(diǎn)以流動(dòng)人口聚集的城中村、批發(fā)或零售市場(chǎng)為主,回收有效問(wèn)卷1348份。該次調(diào)查的發(fā)現(xiàn)及所引發(fā)的思考,對(duì)于轉(zhuǎn)型期各超大城市的流動(dòng)人口治理具有一定的啟發(fā)及參考價(jià)值。

        調(diào)查發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)有政策力度下,流動(dòng)人口留居意愿依然高企,疏解局面艱難,“以業(yè)控人”效果優(yōu)于“以房管人”

        課題組通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,總的發(fā)現(xiàn)是:在現(xiàn)有政策力度下,流動(dòng)人口留居意愿依然高企,疏解局面艱難。在對(duì)流動(dòng)人口總體的調(diào)查中,對(duì)于未來(lái)三年的打算,54.3%選擇“一直留在北京”,20.3%將“視情況而定”,打算回老家或去其他城市發(fā)展的合計(jì)25.5%。其中,在批發(fā)零售市場(chǎng)工作的流動(dòng)人口留京意愿最高,達(dá)到61.3%(21.7%持觀望態(tài)度),在公司或機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的留京意愿為58.4%,其余服務(wù)業(yè)從業(yè)人口及無(wú)業(yè)人口留京意愿在50%-55%之間。調(diào)查發(fā)現(xiàn)雖然留京意愿與收入水平存在一定正相關(guān)關(guān)系(月均收入在5001-7000元的留京意愿比例接近60%),但月均收入在2000元及以下的低收入困難人口留京意愿亦達(dá)到45%(這部分人口約占整個(gè)流動(dòng)人口的1/5)??紤]到他們的艱難謀生狀況,這一比例實(shí)際上并不低。

        調(diào)查還發(fā)現(xiàn),“以業(yè)控人”效果優(yōu)于“以房管人”。在當(dāng)前市場(chǎng)疏解和小門(mén)店整治政策下,有兩到三成的直接從業(yè)人口因受到?jīng)_擊較大,擬選擇離開(kāi)北京。如果市場(chǎng)搬遷,28.2%的從業(yè)流動(dòng)人口選擇離開(kāi);如嚴(yán)格施行小門(mén)店整治,20.8%的從業(yè)流動(dòng)人口選擇撤離。如果嚴(yán)格執(zhí)行“以房管人”政策,拆除違章建筑、取締一切違規(guī)出租行為,也僅有13.1%的普通流動(dòng)人口選擇離開(kāi),19.3%的人視情況而定,高達(dá)67.6%的人群明確表示將繼續(xù)留在北京。

        就年齡而言,16-55歲的中青年流動(dòng)人口留京意愿普遍較高,比例達(dá)到55%以上。其中,36-45歲的比例最高,達(dá)到62.2%;26-35歲的選擇留京的比例為48.1%,低于前者約14個(gè)百分點(diǎn)。主要原因是其子女正處于或即將進(jìn)入義務(wù)教育階段,受“以學(xué)控人”政策影響而難以在京接受正規(guī)教育。

        實(shí)地訪(fǎng)談和定性調(diào)查還發(fā)現(xiàn),持觀望態(tài)度或暫時(shí)拿不定主意的那部分人口,即使返回老家或去其他地方發(fā)展,在工作生活遇到困難或在嚴(yán)控政策稍有間歇的情況下,再行返京的可能性也比較大;有些干脆就在北京“打游擊”,以拖待變。

        要合理把握外來(lái)人口“向心式流動(dòng)”形態(tài),確立“融解”與“疏解”并舉基本思路

        盡管經(jīng)過(guò)三十余年的快速發(fā)展,中國(guó)現(xiàn)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,但從發(fā)展階段和人均水平來(lái)看,仍然是當(dāng)今世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,北京仍然是最大發(fā)展中國(guó)家的首都。地域之間、地區(qū)之間、城市之間發(fā)展不均衡的程度大,京滬深等超大城市的“首位度”高,對(duì)流動(dòng)人口的吸引力大。從全國(guó)范圍來(lái)看,以戶(hù)籍所標(biāo)定的人口流動(dòng),呈現(xiàn)出典型的“向心式”流動(dòng)形態(tài),各地區(qū)和各城市之間“網(wǎng)絡(luò)式”和均衡化的人口流動(dòng)格局遠(yuǎn)未達(dá)成,且尚需一段艱難的時(shí)日。對(duì)此有合理的認(rèn)知,是正確制定和出臺(tái)流動(dòng)人口政策的前提。

        要確立“融”“疏”并舉的基本思路。如果從黑龍江璦琿至云南騰沖作一傾斜約45°的直線(xiàn),可把全國(guó)分為兩大部分:線(xiàn)之東南占全部國(guó)土面積約四成,卻居住著全部人口的九成五左右,此即為人口地理學(xué)上的“胡煥庸線(xiàn)”。自1935年提出至今,這一人口分布格局基本保持穩(wěn)定,其同時(shí)也是我國(guó)的自然生態(tài)分界線(xiàn)。我們實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng),就需要在這約四成的國(guó)土上把絕大部分人口實(shí)現(xiàn)城市化,這是中國(guó)城市化面臨的最大國(guó)情和最大挑戰(zhàn)。13億多人口的大國(guó)出現(xiàn)若干個(gè)幾千萬(wàn)、上億的城市群(都市圈),發(fā)展出若干個(gè)兩三千萬(wàn)的超大城市,是合乎事物發(fā)展規(guī)律的。學(xué)習(xí)建設(shè)、治理和運(yùn)行這些超大城市及其城市群,是人類(lèi)發(fā)展史上所不曾有過(guò)的難題。由此角度則可看出,超大城市的流動(dòng)人口治理需要超越城市本位,摒棄單一疏解的思路,而應(yīng)著力在“融解”與“疏解”辯證施策上見(jiàn)智慧和下功夫。

        扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展空間格局,研判和預(yù)防疏解政策非預(yù)期后果,探索社區(qū)包容性治理新方式

        扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展的空間格局。當(dāng)前北京所產(chǎn)生的人口密度高、交通擁堵、環(huán)境惡化、資源緊張等問(wèn)題,不能過(guò)于單一地歸因到流動(dòng)人口規(guī)模上。如此體量的超大城市,在空間發(fā)展形態(tài)上如果依然是“攤大餅”和“放射狀”,交通不可能不擁堵。若在京津冀協(xié)同發(fā)展乃至國(guó)家統(tǒng)籌的戰(zhàn)略格局下,首都城市發(fā)展的空間形態(tài)逐步地轉(zhuǎn)型到“組團(tuán)式”、“多中心”的軌道上,“大城市病”的問(wèn)題有望逐步得到緩解。

        積極研判和預(yù)防政策非預(yù)期后果。當(dāng)今中國(guó)正在經(jīng)歷深刻的社會(huì)大轉(zhuǎn)型,包括北京在內(nèi)的各超大城市并非處于社會(huì)的孤島之中,其流動(dòng)人口治理政策往往關(guān)涉全局,旁及其他,對(duì)其非預(yù)期后果需有較為充分的研判和預(yù)防。例如,“以學(xué)管人”政策可能導(dǎo)致部分學(xué)齡兒童不得不與父母分離而成為留守兒童,或者滯留北京難以接受正規(guī)的義務(wù)教育,而誘發(fā)社會(huì)問(wèn)題。再有,“城中村”的拆除,有可能將城里打工的農(nóng)民工及其二代三代子女置于“農(nóng)村回不去、城市不落腳”的“流民”境地。因此,從全局出發(fā),逐步消除制度壁壘,使其按一定比例在城市安定下來(lái),的確事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局。眼下的中國(guó)城市發(fā)展,要環(huán)境要秩序,但更要生活包容。在流動(dòng)人口治理問(wèn)題上如若缺失包容,缺失全局,缺失風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象將始終無(wú)法避免,最終會(huì)否導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)亦未可知。

        探索社區(qū)包容性治理新方式。包括人力在內(nèi)的資源于流動(dòng)之中實(shí)現(xiàn)配置,并且在現(xiàn)階段向比較收益更高的超大城市和大城市流動(dòng),乃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身規(guī)律使然,對(duì)此施以剛性的人口控制政策并不能奏效,這已為事實(shí)所證明。2016年10月1日起北京實(shí)行居住證制度,但鑒于群租房管治更嚴(yán)、“城中村”逐步消失等原因,僅是提供合法穩(wěn)定住所(擁有未來(lái)可以在本市居住6個(gè)月以上的住所)證明這一條,就會(huì)使許多流動(dòng)人口無(wú)法按規(guī)定辦證??梢灶A(yù)計(jì),居住證制度實(shí)行后,流動(dòng)人口辦證率低、基礎(chǔ)信息難掌握、基層管理有盲區(qū)的問(wèn)題將凸顯。對(duì)此,建議從流動(dòng)人口治理的現(xiàn)實(shí)出發(fā),在其居住生活較為集中的社區(qū),探索包容性治理的新方式。例如,可以吸收有一定居住年限且綜合素質(zhì)好的外來(lái)人員,加入流動(dòng)人口管理隊(duì)伍、社區(qū)社會(huì)組織,乃至社區(qū)自治組織;社區(qū)服務(wù)設(shè)施及項(xiàng)目也一定程度地向流動(dòng)人口開(kāi)放;社區(qū)論壇、議事、決策和事務(wù)治理等鼓勵(lì)流動(dòng)人口參加,等等??傊?,要充分發(fā)揮基層社區(qū)的作用,不斷增強(qiáng)社區(qū)的社會(huì)融合性和城市的社會(huì)親和性,從而使流動(dòng)人口治理在超大城市真正落地。

        (作者為中國(guó)政法大學(xué)教授)

        【參考文獻(xiàn)】

        ①《政治局會(huì)議審議通過(guò)<京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要>》,新華網(wǎng),2015年4月30日。

        責(zé)編/楊鵬峰 賈娜

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