呂登壇

財政報賬制是縣區(qū)級政府加強項目資金管理的一種重要手段，在保障資金安全、保證?？顚Ｓ梅矫姘l(fā)揮了積極的作用。所謂財政報賬制，是財政部門設(shè)立財政專戶管理項目資金，設(shè)立會計賬薄核算項目資金，在項目實施單位申請和財政部門審核各類資料和票據(jù)的基礎(chǔ)上，向項目實施單位撥付資金，實施單位依據(jù)審核后的資料，到財政專戶報賬的一種資金管理制度。目前，按照國家規(guī)定實施財政報賬制的資金主要有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金等少數(shù)專項資金?？墒乾F(xiàn)在許多地方政府根據(jù)管理需要也要求本級預(yù)算安排的項目資金實行財政報賬制，如本級財政安排支農(nóng)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、畜牧、移民、環(huán)境治理、一事一議、基本建設(shè)等資金都實行財政報賬制，出現(xiàn)財政報賬制擴大化的趨勢。具體在財政部門農(nóng)財、基建、國庫集中支付執(zhí)行等機構(gòu)報賬?？梢哉f現(xiàn)在財政報賬制種類繁多，形式多樣。

一、財政報賬制存在的問題

（一）財政報賬制中會計責(zé)任主體不明晰

目前，財政報賬制普遍實行的是財政部門設(shè)立會計賬薄核算項目資金，最終全部將會計資料歸集到財政部門，項目實施單位無任何會計資料。依據(jù)《會計法》的規(guī)定“單位負責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)”，“會計機構(gòu)、會計人員依照本法規(guī)定進行會計核算，實行會計監(jiān)督”，但實施財政報賬制以后，項目資金由實施單位使用，由財政部門管理和會計核算，如何落實項目實施單位與財政部門在資金管理上的會計責(zé)任主體確實值得商榷。財政部門雖然負責(zé)項目資金管理但不參與項目日常管理，只能對原始票據(jù)的合法有效性進行審核，對項目資金支出的真實性、完整性無法進行會計監(jiān)督；而項目實施單位雖然負責(zé)項目實施但不承擔(dān)具體財務(wù)管理職責(zé)，出現(xiàn)重項目管理忽視財務(wù)管理的現(xiàn)象，會計責(zé)任主體難以落實。也有的項目資金經(jīng)層層撥付，會計責(zé)任主體更是難以落實。這種會計責(zé)任主體不明確性，不利于項目資金監(jiān)管責(zé)任的落實，影響到財政資金安全高效使用，具有較大的財務(wù)風(fēng)險。

（二）單位項目資金管理不規(guī)范

本來查閱單位的賬簿就可以了解單位資金的收支全貌，既包括經(jīng)常性經(jīng)費收支情況，也應(yīng)該包括項目經(jīng)費收支情況，因為這些賬簿由其保存，能夠方便提供。但實行財政報賬制后，項目實施單位的項目資金在財政部門報賬，而且也不是在財政部門一個機構(gòu)一套賬內(nèi)反映，而是在財政部門許多機構(gòu)許多套賬內(nèi)反映，要弄清該單位收支情況需要耗費大量人力財力，絕非易事。財政報賬制也使得項目實施單位多頭申請經(jīng)費、多頭報賬成為可能。在經(jīng)費安排上，有些項目主管部門單位既可以向上級項目主管部門申請項目工作經(jīng)費，本級財政部門也按照定額標準預(yù)算安排了一定的運轉(zhuǎn)經(jīng)費，資金較為充裕，當(dāng)年無法安排支出形成較多結(jié)余；在資金使用上，部分支出項目單位既可以選擇在財政報賬經(jīng)費，也可以選擇在本級預(yù)算安排經(jīng)費中列支。這種項目資金管理模式，不僅分散單位資金使用規(guī)模，也不便于財政財務(wù)收支監(jiān)督管理，不便于經(jīng)費預(yù)算控制，容易造成資金閑置浪費。

（三）不利于項目資產(chǎn)管理

按照規(guī)定項目實施后形成的公益性資產(chǎn)作為待核銷資產(chǎn)移交有關(guān)部門管理，形成固定資產(chǎn)移交使用單位在會計賬簿登記。實行財政報賬制后財政部門不了解項目資產(chǎn)狀況，項目實施單位不了解項目財務(wù)狀況，出現(xiàn)了資產(chǎn)建設(shè)、使用、管理等各環(huán)節(jié)脫節(jié)，使得項目實施后形成的資產(chǎn)難于移交管理，形成資產(chǎn)的流失、損失或者無人管理。

（四）財政報賬制財務(wù)管理不規(guī)范

一般來說上級要求實行財政報賬制管理的項目資金有相應(yīng)的資金、項目管理辦法及會計核算辦法，而地方政府實行財政報賬制管理的項目資金幾乎沒有相應(yīng)管理辦法和會計核算制度，項目管理、資金使用、會計核算具有較大的隨意性，特別是在會計制度選擇上，有的按照總預(yù)算會計制度核算，有的按照行政單位會計制度核算，也有的按照事業(yè)單位會計制度核算，有的按照建設(shè)單位會計制度核算，更有的自設(shè)會計科目核算，核算結(jié)果差異較大。也存在財政報賬專戶多頭開戶、會計出納一肩挑等問題。上述問題的存在不利于項目資金規(guī)范管理。

二、完善財政報賬制的對策

（一）規(guī)范報賬憑據(jù)

財政報賬制最早來源于財政扶貧資金報賬制，依據(jù)財政部財政扶貧資金報賬制管理辦法的規(guī)定，財政扶貧資金報賬憑據(jù)包括：項目立項批準書或采購合同，項目實施計劃書，報賬申請單，費用支出明細表及實施中發(fā)生的各項費用應(yīng)據(jù)實填寫，并附上各種有效的支出憑證的復(fù)印件?？梢钥闯觯斦筚~憑據(jù)的支出憑證是復(fù)印件并不是原件，這種情況下財政報賬憑據(jù)僅僅是備查的憑據(jù)，財政報賬制形成的賬簿是備查賬，并不是正真意義上的會計憑證，也不能形成正真意義上的會計賬簿。項目資金支出憑證在項目實施單位報銷，收支情況在項目實施單位會計賬簿反映，會計主體仍然是項目實施單位。因此我們所有的財政報賬資金都可以借鑒財政扶貧資金報賬制辦法，支出原始憑證經(jīng)財政部門審核后留存項目單位記賬核算，財政部門使用支出憑證復(fù)印件報賬，項目資金仍由財政部門管理。這樣既可以落實財政部門的監(jiān)管責(zé)任，也能夠落實項目會計責(zé)任主體，形成相互監(jiān)督相互制約的機制，歸還財政報賬制本來面目。

（二）減少、歸并財政報賬制的種類

實行財政報賬制的核心就是要發(fā)揮財政部門資金監(jiān)管職責(zé)，但是隨著財政制度的改革，國庫集中支付的推進，財政資金集中到財政部門國庫管理，資金使用單位只有資金使用額度，不管理實體資金，財政部門可以對資金管理、使用、會計核算全過程進行管理、控制，基本可以滿足原實行財政報賬制時對資金監(jiān)管要求，所以要減少、歸并現(xiàn)有財政報賬制的種類。只有法律、法規(guī)或國務(wù)院、財政部文件以及國際金融組織或外國政府貸款、贈款協(xié)議條款規(guī)定才可以稼立財政專戶，地方財政因管理需要設(shè)立財政報賬專戶，也應(yīng)經(jīng)財政部核準，并要制定相應(yīng)資金管理核算辦法，便于規(guī)范管理。未經(jīng)財政部核準的財政報賬專戶應(yīng)及時撤銷，資金歸并到保留財政專戶內(nèi)管理，或者轉(zhuǎn)入國庫單一賬戶，由財政國庫部門管理項核算。

（三）加強財政報賬制形成資產(chǎn)的管理

一是財政報賬制形成的待核銷資產(chǎn)，由項目實施單位在項目實施完畢后編制資產(chǎn)清單，由財政部門審核后及時移交有關(guān)單位使用、管理，提高項目資產(chǎn)使用效益。二是財政報賬制形成的固定資產(chǎn)，由財政部門編制資產(chǎn)清單，及時轉(zhuǎn)使用單位在會計賬簿登記，防止國有資產(chǎn)流失。

（四）改變項目工作經(jīng)費管理辦法

現(xiàn)有項目工作經(jīng)費管理辦法對支出范圍規(guī)定較粗，存在與單位公用經(jīng)費支出難于分割、辨別的現(xiàn)實。因此應(yīng)該取消項目工作經(jīng)費財政報賬制，取消與經(jīng)常性經(jīng)費雷同的工作經(jīng)費，項目實施工作經(jīng)費由財政部門統(tǒng)一預(yù)算安排，上級項目管理單位計劃安排的項目工作經(jīng)費歸并到單位經(jīng)費賬簿分科目核算，便于經(jīng)費考核、控制與監(jiān)督。

（五）實行財政與項目實施單位定期對賬制

對上級安排一些規(guī)模較大又需要單獨考核的項目資金，實行財政報賬制是一種較好的選擇。但是財政報賬制更多的是考慮財政部門對項目資金的監(jiān)管，項目管理單位對項目資金、資產(chǎn)管理的參與不夠。即使財政部門用支出憑證復(fù)印件記賬，項目實施單位用原始支出憑證記賬，但是資金仍有財政部門管理，資金變動狀況不能及時在項目實施單位會計賬簿反映，項目實施單位無法按照資金狀況合理安排支出，既有可能出現(xiàn)資金閑置現(xiàn)象，也有可能出現(xiàn)超預(yù)算（計劃）安排支出的現(xiàn)象，由于會計人員的差異也容易出現(xiàn)財政與項目單位會計核算結(jié)果不一致的問題。因此在制度安排上要規(guī)定雙方按時對賬，資金管理上以財政部門為準，及時將資金收入、余額情況通知項目單位記賬、對賬，其他會計核算以項目管理單位為準，會計報表雙方簽字后生效。只有這樣才能保證雙方核算的一致性，確保雙方共同履行項目資金管理職責(zé)。