■文/李亞楠 郭 優(yōu)

他們是分號 咋整
——特種設備行政處理有關分公司的常見問題

■文/李亞楠 郭 優(yōu)

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，許多企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務不再局限于某一地，也不再局限于某一行業(yè)，為方便經(jīng)營，其中部分企業(yè)相應地設立了分公司。分公司雖早已不是新鮮事物，但在特種設備行政管理中，對涉及分公司的一些問題常有不同的處理意見。如：能否將分公司作為行政處罰的對象、分公司可否申請?zhí)胤N設備相關行政許可、分公司能否使用總公司的許可資質三個常見問題進行分析。

要分析清楚上述三個問題，首先要了解分支機構的含義以及分公司與子公司的區(qū)別?！秶夜ど绦姓芾砭株P于＜中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例＞第三十五條第一款中分支機構含義界定的答復》（工商企字〔1997〕第222號）明確了分支機構的含義：分支機構是指企業(yè)法人投資設立的、有固定經(jīng)營場所、以自己名義直接對外從事經(jīng)營活動的、不具有法人資格，其民事責任由其隸屬企業(yè)法人承擔的經(jīng)濟組織。分公司與子公司的主要區(qū)別在于分公司不具有法人資格，是總公司的分支機構，其民事責任由總公司承擔，而子公司具有法人資格，可以獨立承擔民事責任。并且根據(jù)分支機構的含義可知，子公司不是企業(yè)的分支機構，在目前中國早已取消辦事處的注冊登記的條件下，企業(yè)的分支機構指的便是分公司。

能處罰分公司嗎

對于此問題，筆者認為可將分公司作為行政處罰的對象。《中華人民共和國行政處罰法》是行政機關實施行政處罰的依據(jù)，該法第三條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施。”那么，分公司是否屬于該法中的“其他組織”呢？《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”因行政訴訟與包括行政處罰在內的行政行為是相對應的，故“其他組織”的范疇在上述兩部法律中也應是一致的。《最高人民法院關于執(zhí)行＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》第九十七條“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規(guī)定”。在民事訴訟方面，《中華人民共和國民事訴訟法》第四十八條明確公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人，而《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第五十二條規(guī)定“民事訴訟法第四十八條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：……（五）依法設立并領取營業(yè)執(zhí)照的法人的分支機構?！敝链丝芍止緦儆谏鲜龇傻摹捌渌M織”，將分公司作為行政處罰的對象有充分的法律依據(jù)。

此外，在行政執(zhí)法的實踐中，對分公司涉嫌違反相關法律規(guī)定的行為進行立案調查的各級行政機關，要取得總公司及總公司法定代表人出具的相關材料是很困難的，包括向總公司送達相關法律文書往往也頗費周折。若堅持立案調查或行政處罰的對象只能是總公司，會浪費大量的行政資源。在分公司違法事實清楚、證據(jù)確鑿的情形下，行政機關依法對分公司進行處罰并無不妥。

分公司能申請?zhí)胤N設備相關行政許可嗎

特種設備與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關，一旦發(fā)生事故，會造成生命財產(chǎn)的重大損失。為此，相關法律確定了特種設備相關活動的行政許可制度，特種設備的設計、制造、安裝、改造、修理單位、充裝單位及檢驗檢測機構取得許可后方可從事相應活動。

各地特種設備安全監(jiān)管部門在實施許可過程中，對于分公司可否申請相應許可存在不同觀點。在查閱了相關法律規(guī)定，并分析、比較了有關許可的安全技術規(guī)范后，筆者認為經(jīng)其總公司授權的分公司可以自己的名義申請?zhí)胤N設備相關行政許可，理由如下：

第一，分公司具有申請許可的主體資格。由《中華人民共和國行政許可法》第二條“本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”可知，行政許可的申請人包括其他組織，而分公司屬于其他組織，所以分公司符合相關法律對申請許可單位主體資格的要求。

第二，分公司的經(jīng)營權應當?shù)玫奖Ｕ?。分公司由其總公司按照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國公司登記管理條例》等法律、法規(guī)依法設立，不許分公司以自己的名義從事經(jīng)營活動，不符合立法本意。同時，分公司經(jīng)其總公司授權申請?zhí)胤N設備相應許可體現(xiàn)的是總公司的意志，而且分公司的民事和行政責任又都能得到有效落實，通過要求申請許可單位具有獨立法人資格而將分公司排除在外在法律和道理上都缺乏依據(jù)。

第三，一些特種設備安全技術規(guī)范無法適應現(xiàn)今經(jīng)濟社會的發(fā)展，并且個別規(guī)范的不同條款間還存在矛盾。如:2003年開始施行的《機電類特種設備安裝改造維修許可規(guī)則》（試行），距今已施行了近13年。該《規(guī)則》第十三條有“申請單位在注冊地之外的省、自治區(qū)、直轄市設有分支機構的，如分支機構獨立承擔法律責任，分支機構應在所在地單獨申請相關資格”的表述。而該《規(guī)則》第六條規(guī)定了“申請單位必須具有獨立法人資格”的條件，按第六條，分公司不能申請機電類特種設備的安裝、改造、修理許可?？梢?，《機電類特種設備安裝改造維修許可規(guī)則》（試行）第六條與第十三條在邏輯上是矛盾的。而且，目前一些分公司已經(jīng)取得了機電類特種設備的安裝改造修理許可。2015年，某市質監(jiān)部門對全市取得電梯修理許可的142家單位的維護保養(yǎng)情況進行了考核，并在年終向社會公布了考核結果。根據(jù)公布的信息，上述142家電梯維保單位中有14家是分公司，近十分之一，這說明《機電類特種設備安裝改造維修許可規(guī)則》（試行）第六條并未被嚴格執(zhí)行。再比如2004年開始施行的《鍋爐壓力容器制造許可條件》第七條規(guī)定：“提出鍋爐制造許可申請的企業(yè)應具有獨立法人資格，并在當?shù)卣嚓P部門注冊登記”，而該《許可條件》第十五條規(guī)定：“申請壓力容器制造許可的企業(yè)，應具有獨立法人資格或營業(yè)執(zhí)照，取得當?shù)卣嚓P部門的注冊登記”。眾所周知，依法設立的分公司雖無獨立法人資格，但卻有營業(yè)執(zhí)照，依此規(guī)范，分公司可申請壓力容器的制造許可，不可申請鍋爐的制造許可。對鍋爐和壓力容器制造許可申請單位的主體資格做出不同要求顯然是不妥當?shù)?，特種設備安全技術規(guī)范應當具有統(tǒng)一性，對相同的內容應做出一致的要求。我們也相信，隨著特種設備安全技術規(guī)范的逐步更新，分公司申請相關許可的障礙會逐步被消除。如2009年8月1日起施行的《壓力管道安裝許可規(guī)則》（TSG D3001-2009）替代了2000年6月8日原國家質量技術監(jiān)督局發(fā)布的《壓力管道安裝單位資格認可實施細則》，取消了安裝單位必須具有法人資格的條件，明確分公司在取得其總公司的授權后，可以申請壓力管道的安裝許可。

第四，沒有自己的注冊資金不影響分公司申請相應許可。一些特種設備相關許可對申請單位的注冊資金有要求，而分公司沒有自己的注冊資金，這是否說明分公司不能申請有注冊資金要求的行政許可呢？答案是否定的。一是雖然注冊資金代表了企業(yè)承擔風險的能力，但這種能力應由參與市場活動的各主體自行判斷和選擇，政府不應過多干預。二是我國正積極推進行政體制改革，以“寬進嚴管”為原則加強事中事后監(jiān)管。降低行政許可條件中有關注冊資金的要求能進一步放松市場主體準入管制，激發(fā)市場主體活力。質檢總局特種設備局在2015年通過相關文件取消了壓力管道元件制造、壓力管道安裝及氣瓶附件制造許可條件中有關注冊資金的要求，積極響應了國家政策。三是特種設備相關法律、法規(guī)并未對特種設備相關許可的申請單位做出注冊資金最低限額的規(guī)定，特種設備安全技術規(guī)范提出注冊資金的要求無法律、法規(guī)支撐。四是即使法律、法規(guī)對相應行政許可設定了注冊資金的要求，在分公司的民事責任由總公司承擔的前提下，總公司的注冊資金也代表了分公司承擔風險的能力，應將總公司的注冊資金看作分公司的“注冊資金”。

分公司能使用總公司的許可資質嗎

目前，對分公司能否使用總公司資質以自己名義從事相關活動在社會上還普遍存有爭議。認為分公司不能使用總公司資質的人，主要是對分公司承擔責任的能力及從事相關活動的業(yè)務水平不信任。而筆者認為，經(jīng)總公司授權后，分公司可以使用總公司的資質以自己的名義從事相關活動。對分公司能夠承擔責任，前文已分析，不再贅述。對分公司的業(yè)務水平，我們也不應過多擔心，既然總公司能對分公司進行授權，當然會向分公司提供從事相應活動所需的支持。

就特種設備相關行政許可而言，因其涉及特種設備的設計、制造、安裝、改造、修理、充裝、檢驗檢測等眾多環(huán)節(jié)，且安全技術規(guī)范對各環(huán)節(jié)的要求不完全相同，故本文按環(huán)節(jié)分兩種情況進行討論：

第一，對于特種設備制造、充裝許可等對廠房場地、生產(chǎn)設備、工藝裝置有具體要求并且制造、充裝地址在許可證書上有所體現(xiàn)的許可項目，雖然取得相應許可資質的總公司另設分公司擅自在新地址進行制造、充裝是不被允許的，但這并不說明分公司不能使用總公司資質?？偣究稍诜止具M行制造、充裝前向發(fā)證機關申請增加許可地址。發(fā)證機關確認新制造、充裝地址符合要求的，會向總公司核發(fā)增加了新地址的許可證書。此種情況下，分公司在以自己名義對外經(jīng)營中，使用的是總公司的許可資質。

第二，對于特種設備安裝、改造、修理許可等一經(jīng)取得可在全國范圍內進行相應施工的許可項目，應允許取得許可單位在異地（包括省外）設立并授權的分公司使用總公司的許可資質。拿電梯維護保養(yǎng)來講，近年來，電梯事故頻發(fā)，維護保養(yǎng)不到位是重要原因。為充分發(fā)揮電梯制造單位的技術優(yōu)勢，同時利于明確責任，《中華人民共和國特種設備安全法》要求電梯制造單位在本單位所制造電梯的維護保養(yǎng)工作中發(fā)揮更大的作用。一些電梯制造單位也開始積極開展電梯的日常維護保養(yǎng)業(yè)務，但若要求電梯制造單位在外省設立的分公司均需取得相應許可，那么每個制造單位可能得取幾十個電梯安裝改造修理許可，其參與電梯維護保養(yǎng)的積極性肯定會受影響。

我國古代有“出罪舉重以明輕”的司法原則，意思是說對一個重的行為，刑法都明文規(guī)定不是犯罪，那么比他輕的行為當然更不應當作為犯罪來處理?！芭e重以明輕”的原則至今在法律的適用上仍有重要意義，雖然本文所述內容不屬刑法范疇，但基本道理是一致的。如果公司在異地開展經(jīng)營活動，不設立分公司無礙，而其根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營活動的需要,按照經(jīng)營業(yè)務的分類及地域范圍,采取設置分公司的方式加強了內部管理，提升了工作質量反而不被允許，明顯不合理。比如，某持有電梯修理許可的單位派出一些員工在異地開展電梯維護保養(yǎng)業(yè)務，從維護保養(yǎng)資格上來說是符合法律規(guī)定的。此單位為加強組織管理并方便開展業(yè)務，成立了分公司具體負責此地的電梯維護保養(yǎng)工作當然也應當被允許。此時我們要關注的，不應是此分公司是否“獨立取證”、是否符合相應許可規(guī)則要求取證單位應具備的資源條件，而應是此分公司能否保證其維護保養(yǎng)工作符合安全技術規(guī)范的要求，能否及時有效地開展電梯應急救援。

在各地特種設備行政管理中，對涉及分公司的一些問題經(jīng)常出現(xiàn)不同的處理意見，說明相關法律規(guī)范存在需要改進和完善的地方。但在相關法律規(guī)范得以改進和完善前，相關部門應對涉及分公司的一些常見問題予以明確，使各地對法律規(guī)范的執(zhí)行協(xié)調一致。

（作者單位：遼寧省撫順市質量技術監(jiān)督局 撫順市特種設備監(jiān)督檢驗所）