關于安徽省建立健全糧食安全省長責任制的調(diào)研報告

文/孫良龍 湯小波

為了解掌握目前安徽省貫徹落實國務院關于建立健全糧食安全省長責任制（以下稱“糧食安全責任制”）的情況，根據(jù)省政府領導指示和省政府辦公廳統(tǒng)一安排，筆者一行對安徽省落實糧食安全責任制情況進行了專題調(diào)研。先后到安徽省糧食局、銅陵市及所屬樅陽縣、宿州市及所屬蕭縣和靈璧縣、滁州市及所屬全椒縣和市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、合肥市及所屬肥西和廬江縣等地，深入糧食產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、高標準農(nóng)田建設項目、土地占補平衡項目現(xiàn)場、糧食儲備庫、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場、家庭農(nóng)戶，通過召開座談會、實地查看、走訪詢問等多種方式，廣泛聽取了各市、縣政府及糧食安全責任制聯(lián)席會議相關部門的情況介紹和意見，并對該省糧食安全責任制落實的現(xiàn)狀、問題和經(jīng)驗進行總結和分析，就進一步深入推進糧食安全責任制落實提出相應的對策建議。

一、主要做法

（一）率先在全國建立健全糧食安全責任制和保障措施

《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》出臺后，安徽省糧食局主動作為，農(nóng)業(yè)、國土、水利、財政等成員單位密切配合，集中力量，起草了具有安徽特色的《實施意見》和《考核辦法》，并率先在全國出臺實施。

一是注重統(tǒng)籌當前和長遠。在立足省情、務求實效的基礎上，突出《實施意見》的前瞻性和指引性，既有立足當前的具體舉措，又有未來發(fā)展引領方向，讓該實施意見成為當前工作的統(tǒng)領，又兼顧指導長遠方向。如在加快流通能力建設上，提出依托長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃，完善皖江糧食物流通道建設，強化公、鐵、水運輸無縫銜接；在保障糧食市場穩(wěn)定方面，提出將糧油供應網(wǎng)絡建設納入各地城鎮(zhèn)化商業(yè)網(wǎng)點建設規(guī)劃思路。

二是注重政策的銜接與連貫。把堅決貫徹黨中央、國務院關于糧食流通政策、指導意見規(guī)劃作為根本，同時與安徽省糧食發(fā)展大局合拍，與當前糧食重點工作連貫，與關聯(lián)單位呼應。如在糧食生產(chǎn)方面，提出建立耕地保護補償激勵機制和糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)；在地方儲備管理上，要求設區(qū)市按照10~15天市場供應量建立成品糧儲備，完善成品糧油儲備與糧油加工企業(yè)、軍糧供應企業(yè)、放心糧油店等周轉(zhuǎn)庫存相結合機制。

三是突出糧食安全主線。緊緊圍繞保障糧食安全這一主題不偏題，聚焦落實各級政府、各職能部門責任。針對新常態(tài)給安徽省糧食生產(chǎn)、流通、儲備、產(chǎn)業(yè)、市場帶來的挑戰(zhàn)和機遇，提出了將地方儲備利息、費用、價差補貼列入地方財政預算，地方儲備糧通過批發(fā)市場公開競賣輪出，設區(qū)市重點打造1~3個堡壘型應急骨干企業(yè)，每個縣打造5~10個應急骨干網(wǎng)點等接地氣、能落實的具體措施，確保安全責任能夠扎實推進、穩(wěn)步實施。

四是強化安全保障機制。在安徽省政府統(tǒng)一領導下，全省己全面建立保障糧食安全市縣長責任體系，均明確了市、縣、鄉(xiāng)長承擔糧食安全的主體責任。省政府明確提出超級產(chǎn)糧大縣獎勵資金全額用于扶持糧油生產(chǎn)、流通基礎設施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎勵資金優(yōu)先用于扶持糧油產(chǎn)業(yè)發(fā)展。把糧食安全省長責任制考核納入政府目標管理績效考核體系，進一步強化考核、追責和問責，進一步增強落實糧食安全責任制的嚴肅性。

五是確保嚴格施行考核辦法。在《實施意見》出臺后，安徽省政府及時出臺了考核辦法和考核細則，并將其納入經(jīng)濟類考評大盤子，開創(chuàng)了安徽糧食工作之先河。把考核結果納入政府目標管理考核范圍，作為對市縣政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據(jù)。今年2~4月，該省首次組織了對16個省轄市和所屬縣區(qū)2015年度落實糧食安全責任制的考核，各級政府高度重視，嚴密組織，用目標考核的抓手推動糧食安全工作，取得了明顯成效。在今年全國糧食流通工作會議上，安徽省貫徹落實糧食安全省長責任制經(jīng)驗做法作為大會典型發(fā)言，反響強烈。

（二）持續(xù)鞏固和提高糧食綜合生產(chǎn)能力

2015年，安徽省持續(xù)鞏固和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，糧食實現(xiàn)“十二連增”，產(chǎn)量達到353.8億公斤，增產(chǎn)12.25億公斤，再創(chuàng)歷史新高。

一是嚴格落實保護耕地制度。各地嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地，嚴格執(zhí)行建設用地審批制度，盤活存量土地，提高土地使用效率；實行非農(nóng)建設占用耕地同開發(fā)、復墾掛鉤，提高墾造耕地質(zhì)量，實現(xiàn)耕地占補的數(shù)量平衡、質(zhì)量平衡和生態(tài)平衡；積極建設高標準農(nóng)田。滁州市基本農(nóng)田保護面積為598537.26公頃，超額完成241.03公頃；宿州市補充耕地任務15804畝，實際完成18382.79畝，宿州市高標準基本農(nóng)田建設任務284萬畝，實際完成287.35萬畝；銅陵市耕地保有量38.61萬畝，實際達到40.67萬畝。

二是加大農(nóng)田水利基礎設施建設。各地持續(xù)不斷進行灌區(qū)改造、高效節(jié)水等水利建設工程。滁州市2015年加固新建小型水閘45座、改造中小灌區(qū)共15個21.3萬畝、改造末級渠系62.37萬畝。宿州市累計投入資金5.04億元，完成小泵站更新改造2091千瓦，小水閘新建加固79座，中小灌區(qū)升級改造7萬畝，機電井新建修復5968眼，末級渠系升級改造22萬畝。合肥市著力改造提升農(nóng)田水利，實現(xiàn)糧食總產(chǎn)量323萬噸，同比增長3.5%。

三是開展綠色增產(chǎn)行動。按照“一控兩減三基本”的要求，各地開展化肥、農(nóng)藥使用量零增長行動，推進化肥、農(nóng)藥減量增效。實施耕地質(zhì)量保護和提升行動，提升耕地質(zhì)量。銅陵市推廣理化誘控、稻田養(yǎng)鴨等經(jīng)驗，探索“早稻+再生稻+紅花草”的種植模式，節(jié)肥節(jié)本增效。建成5個水稻萬畝高產(chǎn)創(chuàng)建示范片、1個油菜萬畝高產(chǎn)創(chuàng)建示范片；新增2萬畝旱澇保收標準農(nóng)田示范項目開工建設。宿州、合肥推廣循環(huán)農(nóng)業(yè)技術，使用沼液替代農(nóng)藥浸種，開展秸稈還田，推廣測土配方施肥，科學實施病蟲害綜合防治。滁州通過開展糧食綠色增產(chǎn)攻關示范行動，2015年糧食總產(chǎn)達44.5億公斤，較上年增長3.3%。據(jù)測算，2015年安徽省三大主糧化肥利用率35.2%，農(nóng)藥利用率36.6%，分別比2014年提高2.2個和1.6個百分點。

四是建設新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體。宿州、滁州、合肥、銅陵等市政府都先后出臺了一系列扶持措施，積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。滁州市新增耕地流轉(zhuǎn)面積23萬畝，流轉(zhuǎn)總量達到236萬畝，全市從事糧食生產(chǎn)的大戶和家庭農(nóng)場達5500個，成立各類涉農(nóng)社會化組織3000多個，擁有糧食龍頭企業(yè)近300家，糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體已發(fā)展到30多個，覆蓋帶動農(nóng)戶7.35萬戶。宿州市共有種糧大戶（50畝以上）3300戶，同比增加400多戶，糧油種植家庭農(nóng)場（100畝以上）1457家，種糧合作社2290家。

（三）認真落實糧食安全主體責任

安徽各地各部門認真落實糧食安全主體責任，著力維護種糧農(nóng)民利益，保持糧食市場穩(wěn)定。

一是創(chuàng)新收儲方式促農(nóng)增收有力。去年面對部分地區(qū)小麥不完善粒因災超標的緊急狀況，安徽省從落實糧食安全責任制的高度，創(chuàng)新放寬新增地方儲備小麥不完善粒標準，專項安排清理設備資金，出臺省級小麥臨儲政策，精準對接酒精、飼料等用糧企業(yè)入市收購，安排3000萬元補貼產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，實現(xiàn)全社會收購小麥973.8萬噸，托市收購398萬噸，省級臨儲21.6萬噸，有效降低農(nóng)民因災損失。針對秋糧收購倉容不足、局部地區(qū)售糧排長隊嚴峻形勢，省長李錦斌主持召開糧食收購專題會，要求做到政策落實、資金保障、督促檢查三到位。去年收購中晚稻646.2萬噸，其中托市收購310.8萬噸，同比分別增加51.2萬噸、27.5萬噸。

二是糧食調(diào)控應急能力不斷增強。全省地方三級糧食儲備體系進一步健全，2015年地方糧食儲備是2010年的1.8倍。認定糧食應急供應網(wǎng)點1889個，應急加工企業(yè)359個，應急配送中心28家，建立堡壘型應急加工企業(yè)30個，堡壘型應急供應網(wǎng)點654個。合肥國家糧食交易中心輻射全國，累計成交政策性糧食11274.67萬噸，在國家糧食宏觀調(diào)控中持續(xù)彰顯出穩(wěn)盤作用。鞏固和拓展與長三角、珠三角地區(qū)的糧食產(chǎn)銷深度合作，“十二五”期間累計外銷糧食達5584萬噸。

三是糧食倉儲基礎設施顯著改善。全省完成新建倉容1147萬噸，新建油罐37萬噸，新添置各類糧食倉儲設備10381臺（套），特別是爭取國家“糧安工程”危倉老庫維修改造重點支持省，全面實施“324”工程，綜合投入資金22.62億元，全省糧食總倉容達到3500萬噸，其中有效倉容3100萬噸，有力緩解近年來突出的收儲矛盾，使安徽省糧食倉儲設施全面告別“灰頭土臉”形象。

四是糧油加工產(chǎn)業(yè)“調(diào)轉(zhuǎn)促”步伐加快。安徽省糧食行政主管部門提出把放心糧油主食廚房兩大工程作為調(diào)、轉(zhuǎn)、促的主要抓手，引領糧食加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級成效明顯。全省已認定放心糧油經(jīng)營網(wǎng)點761個，主食廚房直營店337個，售貨亭2595個；榮獲全國“放心糧油示范企業(yè)”稱號175家，糧油類國家級產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)20家，獲中國馳名商標27個。積極推進與中科大、合工大、38所等科研院校的戰(zhàn)略合作，組建面粉、植物油、雜糧等產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，取得80多項國家發(fā)明專利，產(chǎn)業(yè)科技支撐明顯增強。2015年底糧油加工業(yè)總產(chǎn)值突破2300億元，穩(wěn)居全國第4位。

二、存在問題

當前，糧食安全存在不少困難和挑戰(zhàn)。國內(nèi)糧食價格處于全球高位，呈現(xiàn)出國內(nèi)與國際、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、原糧與成品糧價格“三個倒掛”的局面，導致糧食進口“高燒”不退。同時，國內(nèi)糧食產(chǎn)量、收購量、庫存量“三高”疊加壓力愈加凸顯。

(一)保障糧食安全與地方發(fā)展經(jīng)濟、農(nóng)民增收致富之間的難題需破解

安徽省糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十二連豐”，但種糧效益下滑的問題也日益明顯。在國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本快速攀升、糧食價格普遍高于國際市場的情況下，糧食豐產(chǎn)但價格下降，農(nóng)民收入降低，嚴重影響種糧農(nóng)民的積極性。同時，從快速發(fā)展地方經(jīng)濟的角度，種植糧食的比較效益低下，不如種植經(jīng)濟作物，更不如發(fā)展工業(yè)、服務業(yè)，而且對財政收入貢獻不大，有的還需要地方政府落實配套資金，制約了地方政府抓糧食安全工作的能動性。

（二）糧食生產(chǎn)能力保護與項目建設用地的矛盾日益突出。各級土地部門反映，現(xiàn)在既要保經(jīng)濟發(fā)展、又要保耕地紅線，壓力較大，上級要求先補后占、占補平衡，但實際操作難度較大，主要是后備資源不足，像滁州這樣的三線城市，周邊可開墾的土地資源越來越少，到一定程度占補難保平衡。

（三）糧食產(chǎn)能提升與糧食倉容不足的矛盾凸顯

目前該省糧食倉庫高裝滿儲，如不采取積極的去庫存政策，隨著糧食產(chǎn)能的提升，糧食倉容不足的問題將更加突出。如合肥市今年糧食收儲倉容缺口達65萬噸；滁州市夏糧收購仍缺倉容36萬噸，預計秋糧倉容缺口更大；宿州市通過各種方式騰倉并庫，仍有24萬噸左右的倉容缺口。與此同時，長時期的高庫存，給儲糧安全帶來隱憂，監(jiān)管壓力增大。特別是一些租用的社會倉庫．由于建倉程序不規(guī)范、手續(xù)不健全、執(zhí)行標準不高，有的還是改造的簡易倉、罩棚倉等，存在極大安全隱患。

（四）糧食加工企業(yè)經(jīng)營壓力加大

近年來，國內(nèi)糧價與國際糧價出現(xiàn)倒掛，大米進口量增加，對國內(nèi)市場沖擊較大。安徽省糧食加工企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展面臨前所未有的壓力和困難，普遍盈利下降。主要是生產(chǎn)成本高，政策支持少，企業(yè)融資難，行業(yè)競爭大，資源優(yōu)勢弱。

（五）地方政府履行糧食安全的職權與責任不匹配

保障國家糧食安全，執(zhí)行國家收購政策、確保不發(fā)生“賣糧難”、“打白條”，是各級政府義不容辭的職責。但在實際工作中，托市糧收不收、怎么收都是上面決定的事，政策性糧權在中央，作為地方政府在應對去庫存、銷售不暢、倉容不足等問題時，辦法不多，沒有抓手，顯得力不從心。

（六）部分地區(qū)隨意拆并糧食行政機構

各級糧食行政管理部門在落實糧食安全省長責任中發(fā)揮著重要作用，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的市、縣區(qū)在新一輪政府行政機構改革中，將糧食局并入農(nóng)委或商務局，有的作為事業(yè)單位，削弱了糧食行政管理，一定程度上影響了糧食政令暢通、決策落實和依法監(jiān)管。

三、對策建議

落實糧食安全責任、保障糧食安全，事關安徽省改革發(fā)展穩(wěn)定大局，必須以對黨和人民高度負責的態(tài)度，把糧食安全責任制各項工作落到實處，為建設創(chuàng)新型“三個強省”、保障國家糧食安全作出積極貢獻。

（一）始終繃緊糧食安全這根弦

做好糧食安全工作事關國家安危，責任重大。黨中央、國務院歷來高度重視糧食安全，每年的中央一號文件，糧食安全都是其中重要的內(nèi)容之一。習近平總書記反復強調(diào)，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，提出 “保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松”，“確保飯碗牢牢端在自己手中”。在視察安徽期間，又對糧食生產(chǎn)作出了一系列重要指示。李克強總理多次調(diào)研糧食工作并指出，“要守住管好‘天下糧倉’，做好‘廣積糧、積好糧、好積糧’三篇文章”；“糧食職工是在‘金山’上工作，責任重大，一定要把國家的糧食保管好，手中有糧，心里不慌”。因此，要進一步增強各級黨委政府對落實糧食安全責任制重要意義的認識，加大宣傳力度，強化責任擔當，始終繃緊糧食安全這根弦，任何時候都不能放松。

（二）繼續(xù)加大對農(nóng)田水利基礎設施建設的投入力度

一是加大力度、加快進度建設高標準農(nóng)田。高標準農(nóng)田建設是農(nóng)業(yè)旱澇保收的重要途徑，但目前建設總量不足耕地面積的1/3，且資源分散，補助標準太低。建議將國土、農(nóng)業(yè)、財政、水利四個部門的資金進行整合，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一建設，同時，提高以獎代補標準，減輕基層財政壓力。二是建立穩(wěn)定增長的水利設施投入機制。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務體系建設，將農(nóng)村小型水利工程運行維護費用列入財政預算。三是繼續(xù)實施水利“5588”行動計劃，基層普遍要求至少再執(zhí)行五年。

（三）實行共同但有差別的糧食安全責任

按照習近平總書記提出“實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟實力增強有機統(tǒng)一，農(nóng)民生產(chǎn)糧食和增加收入齊頭并進”的要求，建議中央實行糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)糧食安全共同擔責、但有區(qū)別的糧食安全責任考核機制。一是建立糧食主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付糧食生產(chǎn)補貼機制。按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，要求經(jīng)濟較發(fā)達的糧食主銷區(qū)的地方政府列出一定比例的財政收入，由中央財政轉(zhuǎn)移支付到主產(chǎn)區(qū)地方財政，用于糧食種植、土地整治、水利興修、農(nóng)村基礎建設、糧食流通設施等。二是建立糧食生產(chǎn)生態(tài)保護補償基金。長三角、珠三角等地區(qū)工業(yè)發(fā)達，對安徽的環(huán)境影響巨大。因此要建立跨行政區(qū)域和跨流域的環(huán)境污染補償機制，按照誰污染誰治理的原則，建立地方補償為主，中央財政給予支持的橫向生態(tài)保護補償機制。三是建立發(fā)達地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)先進糧食技術的合作共享機制。發(fā)達地區(qū)有責任對糧食產(chǎn)區(qū)發(fā)展綠色高效農(nóng)業(yè)、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系提供幫扶和技術支持，在糧食優(yōu)良品種、生物防蟲、低毒高效農(nóng)藥、土地改良、糧食精深加工技術的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓方面，建立合作共享、持續(xù)開發(fā)的良性互動互助機制。

（四）千方百計抓好收購，做好去庫存工作

當前安徽省高裝滿儲，庫存居高不下，糧食收購面臨空前的壓力。各級政府要高度重視、嚴陣以待，抓好預案、預警、預控。創(chuàng)新、精準服務新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導適時有序售糧，切實做好糧食收購工作，堅決防止出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”。建議中央采取差異化銷售、扶持加工轉(zhuǎn)化、降低企業(yè)經(jīng)營成本等措施積極消化庫存。一是采取降價拍賣、定向銷售、加工轉(zhuǎn)化等政策去庫存；二是加大主產(chǎn)區(qū)臨儲糧向主銷區(qū)的移庫和調(diào)運；三是鼓勵中糧、中紡、中航等大型國有糧食企業(yè)在糧食主產(chǎn)區(qū)建立加工基地，起到示范帶頭效應，促使原糧就地轉(zhuǎn)化；四是從國家層面推動糧食主產(chǎn)區(qū)與鄰近大城市結對，建立異地儲備糧基地和糧食產(chǎn)業(yè)基地，不斷拓展糧食產(chǎn)銷合作的深度和廣度。

（五）給予糧食主產(chǎn)區(qū)就地加工轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)集聚政策

安徽是糧食生產(chǎn)大省，但糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著質(zhì)量不高、速度不快、規(guī)模不大、競爭力不強等問題。建議加大行業(yè)發(fā)展調(diào)研，并借鑒糧食產(chǎn)業(yè)強省經(jīng)驗，出臺相關指導意見和扶持政策，加大對產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的獎補力度，促使從原糧生產(chǎn)基地向加工基地轉(zhuǎn)型、初加工基地向精深加工基地轉(zhuǎn)型、糧食儲備基地向流通中轉(zhuǎn)基地轉(zhuǎn)型。一是支持在糧食主產(chǎn)區(qū)建設糧食產(chǎn)業(yè)高科技園，發(fā)展糧食精深加工、食品產(chǎn)業(yè)和高科技開發(fā)，在土地指標、項目資金、定向銷售政策、加工補貼、科技創(chuàng)新等方面給予特殊政策；二是大力發(fā)展混合所有制糧食龍頭企業(yè)，推進地方國有糧食倉儲企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，扶持其與大型糧食加工企業(yè)、種植大戶、物流企業(yè)合作，積極參與土地流轉(zhuǎn)，引導企業(yè)向糧食產(chǎn)業(yè)上下游延伸，形成一二三產(chǎn)融合的大型糧食龍頭企業(yè)；三是建立新型糧食產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略基地，以市場需求為導向，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結構，以綠色發(fā)展的新理念和大農(nóng)業(yè)、大食品觀，大力發(fā)展專用品牌糧食和綠色農(nóng)產(chǎn)品，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體，推動農(nóng)民生產(chǎn)糧食和增加收入齊頭并進。

（六）切實保障市縣糧食行政機構穩(wěn)定

《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》和《安徽省關于貫徹國務院建立健全糧食安全省長責任制的實施意見》對各級糧食行政管理部門履行依法治糧、承擔保障糧食安全主體責任提出了明確要求。各級黨委政府一定要站在確保國家糧食安全的高度，切實保障糧食行政機構穩(wěn)定，加強隊伍建設，已經(jīng)撤并的建設盡快恢復獨立行政機構，賦予部分糧食事業(yè)單位行政執(zhí)法權，確保糧食安全各項工作真正落到實處。

（作者單位：安徽省糧食局，孫良龍系安徽省政府參事、安徽省糧食局原局長）