梁新生

（湖南省歐陽海灌區(qū)管理局 衡陽市 421800）

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價管理 破解水費計收難題

梁新生

（湖南省歐陽海灌區(qū)管理局 衡陽市 421800）

農(nóng)業(yè)水價和農(nóng)業(yè)水費計收是困擾水利行業(yè)多年的兩個既敏感又困難的話題。它們不僅關(guān)系著水利工程管理單位的生存和水資源合理利用，也關(guān)系著農(nóng)戶用水成本與負擔(dān)問題，還關(guān)系社會市場公平合理，更關(guān)系到水利在國家糧食安全和國家長遠發(fā)展大局中的支撐作用。如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價管理、如何破解水費計交難題，文章進行了有益的探索。

農(nóng)業(yè)水價 水費計交 收費 管理創(chuàng)新

1 概況

農(nóng)業(yè)水價和水費計交是兩個敏感而又困難的話題，農(nóng)業(yè)水價在不同時期有過許多不同的表現(xiàn)形式：以糧代費、單一水價、綜合水價、階梯水價、季節(jié)水價等等。雖然表現(xiàn)形式不同，但農(nóng)業(yè)水費是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的重要組成部分，而水價是水商品價值的表相。如何正確合理核算水價、如何確定切實的水價，以及如何計收水費才能將水費應(yīng)收盡收？是人們一直探討的問題。新中國成立66年來，各地積累了許多經(jīng)驗，特別是在我國確立市場經(jīng)濟地位之后，各級政府相繼出臺了水價管理辦法、制度、水價核算規(guī)范及其配套政策，水價核算與審批走向程序化、規(guī)范化。各地也實行了農(nóng)業(yè)用水收費，雖然各地情況千差萬別，水費收交率參差不齊，但畢竟開啟了水費收交之程序。

然而，由于人們認識不夠到位，在國家減免農(nóng)業(yè)稅、實施糧棉補貼，尤其是水管單位體制改革之后，人們以為既然水管單位落實了人員編制和經(jīng)費（其實只落實部分），有的地方將工程維修養(yǎng)護經(jīng)費列入了財政預(yù)算，那么就不應(yīng)該再收農(nóng)民的灌溉水費。不少地方免除了農(nóng)民的灌溉水費，個別地方以提案形式將農(nóng)業(yè)水費當(dāng)成農(nóng)民負擔(dān)要求全面取消。致使農(nóng)業(yè)水價與灌溉水費計收工作陷入困境。作為準(zhǔn)公益性水管單位尤其是經(jīng)營性水管單位經(jīng)濟收入的重要（有的可能是唯一）來源的水費收入沒有了，使得這些水管單位重回艱難之境。

2014年3月，習(xí)總書記批示要敢碰農(nóng)業(yè)水價改革禁區(qū)。按照習(xí)總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間平衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)展”的治水思路，國務(wù)院部署堅持節(jié)水優(yōu)先，堅持政府和市場兩手發(fā)力。水利部會同國家發(fā)改委、財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案，在全國27個省80個縣市進行了試點，其中湖南省有5個縣市列入試點。1年的試點基本達到了用水節(jié)省、制度完備、管理規(guī)范、計量齊全和投資體制不斷完善的初衷。并帶動了用水群眾組織的建立、用水秩序好轉(zhuǎn)和水費回收率明顯提高。

農(nóng)業(yè)水價和水費計收工作又迎來了燦爛的春天。

2 存在的問題與困難

2.1 工程方面存在的不足

（1）水利設(shè)施普遍老化、破損嚴(yán)重。

如韶山灌區(qū)、歐陽海灌區(qū)和雙牌灌區(qū)等大型灌區(qū)大多是20世紀(jì)50~60年代修建的，這些工程先天不足，不論是設(shè)計，還是施工方面都存在缺陷，工程又不配套。近10年來，國家投入大量資金實施水庫除險加固和大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，但主要在主干渠系，末級渠系尤其是田間引排水溝渠等設(shè)施卻幾乎沒有投入。末級渠系淤塞、渡槽破爛露筋、渠水利用率不高，湖南全省平均不到0.4。

（2）計量設(shè)備、設(shè)施缺乏，手段落后。

大多數(shù)干渠和支渠上仍是采取三角偃或水位刻度方式計算流量再按通水時間推算出供水量。而田間幾乎沒有計量設(shè)備、設(shè)施，無法按用水戶逐一計量，只能按畝分?jǐn)偹炕蛩M。

2.2 管理方面即軟件方面存在的問題或不足

（1）認識不夠到位。

不少人認為收取農(nóng)民灌溉水費就是增加農(nóng)民負擔(dān)。對水管單位能否生存以及是否節(jié)水則考慮得較少。這對水管單位收取水費形成了意識阻力。

（2）用水戶協(xié)會發(fā)展不平衡。

大多數(shù)支渠至今沒有成立用水戶協(xié)會；建起來的能夠獨立開展有效管理的少之又少。除了辦公場地、辦公設(shè)施和經(jīng)費缺乏外，組織分散、人員缺乏培訓(xùn)、制度流于形式等嚴(yán)重影響了正常管理活動與效果。

（3）水價嚴(yán)重偏低。

每立方水從水庫或河道通過引水渠幾公里、幾十公里甚至上百公里送達田間才收幾分錢。過低的水價不僅造成水資源浪費，而且造成上下游受益不均，往往是上游漫灌、下游無水可用，或是田間急用水時無水可用，不需水時卻又水漫渠堤。

（4）水費回收困難。

由于認識上的偏差、計量設(shè)備缺乏和手段落后，加上渠系淤塞，不能按用戶要求供水，影響了用戶交費的積極性。同時由于計量設(shè)備與手段落后又無正規(guī)的計費證據(jù)以及措施不力，造成水費回收異常困難。從以往的情況看，湖南幾大灌區(qū)的灌溉水費回收率多年平均不到40%。

（5）水管單位運轉(zhuǎn)困難。

上輪水管單位體制改革后，全公益性水管單位的經(jīng)費有了著落，有的地方將工程維修養(yǎng)護經(jīng)費也列入了財政預(yù)算。但大多數(shù)準(zhǔn)公益性水管單位只落實了部分人員編制和人頭經(jīng)費，大部分人員編制、人員經(jīng)費、機構(gòu)管理費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費甚至除險保安經(jīng)費均沒列入財政預(yù)算，完全依靠水管單位創(chuàng)收解決。而農(nóng)業(yè)灌溉水費是這些單位收入的主要來源。由于長期過低的水價和較低的回收率，使得能夠到手的水費根本無法維持單位的簡單運轉(zhuǎn)，更談不上能有積累用于改善工程狀況；過低的水價同樣影響了末級渠系用水戶協(xié)會的正常運轉(zhuǎn)。

3 措施

而要解決上述問題與困難，就要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價管理制度、辦法和機制，并從破解水費回收難入手。主要措施包括：

3.1 加大宣傳力度，樹立商品水意識

要利用各種媒介宣傳、介紹水商品和實行農(nóng)業(yè)用水收費的必要性與節(jié)約水資源的天然聯(lián)系，以及以收費促節(jié)水，通過節(jié)水降低農(nóng)戶生產(chǎn)成本的內(nèi)在聯(lián)系。讓人們知道實行農(nóng)業(yè)用水收費其最終目標(biāo)是為了節(jié)約水資源和減輕農(nóng)戶與財政負擔(dān)，促進市場公平競爭與公平負擔(dān)，并達到水利工程良性運行和用水戶協(xié)會自我管理、自我維持、自我發(fā)展之目的。從而讓農(nóng)戶理解、接受農(nóng)業(yè)用水交費理念，主動交費。

3.2 全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革

在試點基礎(chǔ)上，吸收以往成功做法與經(jīng)驗，并結(jié)合各地、各灌區(qū)或水庫特點，制定一系列切實可行的農(nóng)業(yè)水價核算辦法、水價調(diào)整制度和水費計收辦法，并使之不斷完善。切實推廣農(nóng)業(yè)水價綜合改革經(jīng)驗，加強與各方面協(xié)調(diào)，引領(lǐng)各方面全力推動農(nóng)業(yè)用水收費工作全方位、順利實施。

3.3 大力扶持用水戶協(xié)會組織

（1）各級財政尤其是水管單位的主管財政部門要加大對用水戶協(xié)會的先期投入，從長遠看，既可以培養(yǎng)水管單位的財源，又可以減輕財政負擔(dān)。

（2）水管單位及其主管部門應(yīng)加大對所轄范圍用水戶協(xié)會的支持力度，通過建立長期協(xié)作伙伴關(guān)

系，由水管單位配合財政部門給用水戶協(xié)會在辦公場所、辦公設(shè)備、人員培訓(xùn)、計量設(shè)備設(shè)施等方面給予支持。

（3）在經(jīng)費上給予補貼。給用水戶協(xié)會確定一個5年左右的過渡期，過渡期內(nèi)用水戶協(xié)會的辦公經(jīng)費、末級渠系工程搶險保安經(jīng)費、維修養(yǎng)護經(jīng)費等由財政與水利主管部門給予限額補貼。期限過后由協(xié)會自我籌集、自我維持。同時建立對用水戶協(xié)會考核制度，經(jīng)費補貼與考核結(jié)果掛鉤。

3.4 繼續(xù)深化水管單位體制改革

對上一輪水管單位體制改革過程中沒有到位的人員編制、管理機構(gòu)經(jīng)費、人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費盡快落實到位。同時在水管單位管理體制、內(nèi)部激勵與約束機制形成以及績效考核等方面不斷改革，以改革形成水管單位自主創(chuàng)新、自我維持、良性運轉(zhuǎn)的公益（社會）效益與經(jīng)濟效益相統(tǒng)一、兩者俱佳的管理主體。

3.5 繼續(xù)加大對骨干工程的投入

總結(jié)過去國債工程項目建設(shè)方面的經(jīng)驗，集中投入并縮短直至消除投資間隔，要在盡可能短的時間內(nèi)連續(xù)不間斷投入，避免因投資跨度時間過長，后來的投資還沒到位而前次或前幾次投資所形成的工程就已老化，工程總是配不了套、既影響工程效益的發(fā)揮，又降低投資效果等弊端。

除了國家集中投入之外，還要引導(dǎo)社會資本投入：一方面可將末級渠系或田間水利設(shè)施以出賣或出租形式交由用水戶協(xié)會管理使用，在一定期間內(nèi)國家給予經(jīng)費補貼以幫助他們達到自我管理、自我維持、自我發(fā)展；另一方面也可將已建成的項目以PPP項目形式交由社會資本運作，將水費收交權(quán)在協(xié)議期內(nèi)讓渡給投資者。而將置換出來的資金用于改善整個渠系，以實現(xiàn)工程良性運行。

3.6 建立正常的水價形成機制，及時調(diào)整農(nóng)業(yè)水價

要實現(xiàn)水利工程和水管單位正常運轉(zhuǎn)并不斷改善供水設(shè)施與條件，就必須使水價核算正?；?、規(guī)范化，并根據(jù)環(huán)境條件的變化完善水價核算辦法，使水價反映出供水真實成本，并實現(xiàn)常態(tài)化。試行農(nóng)業(yè)水價按基礎(chǔ)水價加部分與農(nóng)戶糧食（包括受益于農(nóng)業(yè)供水的經(jīng)濟作物等，下同）的收成掛鉤并與階梯式水價相配合的混合水價形式。各地甚至各個水管單位可根據(jù)當(dāng)?shù)厮炕A(chǔ)即干旱狀況分別確定浮動掛鉤比例和基礎(chǔ)水價。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搜集各地降水、時空分布等數(shù)據(jù)，評估當(dāng)年農(nóng)戶糧食收成，結(jié)合灌區(qū)受益狀況等資料制定當(dāng)年執(zhí)行水價。

還可結(jié)合水資源使用情況試行節(jié)水折扣水價辦法，鼓勵節(jié)約用水。

3.7 創(chuàng)新水費計收模式與機制

過去不少地方和水管單位在水費計收方面有許多成功經(jīng)驗，但就整個行業(yè)來說很不理想，尤其是降水量較多、水基礎(chǔ)較好的南方灌區(qū)，水費收取率平均不到35%。特別是近幾年，國家取消農(nóng)業(yè)稅、實行種田直補和水管單位體制改革之后，幾乎沒有幾個灌區(qū)還能收到農(nóng)業(yè)灌溉水費。加上財政預(yù)算有限，水管單位除了發(fā)放職工工資外，正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費難以保障。同時，水費計收手段明顯落后于經(jīng)濟與科技發(fā)展，世界已進入互聯(lián)網(wǎng)+時代，水費計收方式不能還停留在過去，幾十年不變。需要不斷探索和創(chuàng)新水費計收模式與手段，可利用種田糧棉直補手冊由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅所代扣代交形式，也可采取預(yù)存水費、打表計費、銀行代扣代交、網(wǎng)絡(luò)計費收費等方式或手段。同時要在收費手續(xù)（證據(jù)）方面做文章，改變過去那種因沒有過硬的證據(jù)，一旦用水戶賴賬水管單位想通過法律途徑也會因無確切的證據(jù)而無法追討的尷尬局面。另外還必須建立節(jié)水獎勵制度，對于節(jié)約用水的用水戶可實行折扣水價而對積極交費的可實行水費折讓，以實現(xiàn)節(jié)約水資源和降低農(nóng)民用水成本之雙重目標(biāo)。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)水價和農(nóng)業(yè)灌溉水費計交方面存在的問題由來已久、原因錯綜復(fù)雜。要全面、徹底解決這些問題絕非一日之功、也非一策兩策就行的，需要全國上下、各部門之間相互支持、相互配合，多措并舉、長期不懈才可。只要堅定方向、堅持不懈，就可以從根本上解決既節(jié)約水資源又可促降低農(nóng)戶用水成本，還能促使水費足額、及時收交。就一定能夠破解水管單位發(fā)展瓶頸、促進水利工程和水管單位良性運行。

2015-11-30）

梁新生（1963-），男，大學(xué)本科，會計師，注冊會計師，高級經(jīng)濟師，一直從事財務(wù)與內(nèi)審工作，手機：13873420808，E-mail：XSL5888888@SINA.com。