梁新生

（湖南省歐陽(yáng)海灌區(qū)管理局 衡陽(yáng)市 421800）

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價(jià)管理 破解水費(fèi)計(jì)收難題

梁新生

（湖南省歐陽(yáng)海灌區(qū)管理局 衡陽(yáng)市 421800）

農(nóng)業(yè)水價(jià)和農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收是困擾水利行業(yè)多年的兩個(gè)既敏感又困難的話題。它們不僅關(guān)系著水利工程管理單位的生存和水資源合理利用，也關(guān)系著農(nóng)戶用水成本與負(fù)擔(dān)問(wèn)題，還關(guān)系社會(huì)市場(chǎng)公平合理，更關(guān)系到水利在國(guó)家糧食安全和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大局中的支撐作用。如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價(jià)管理、如何破解水費(fèi)計(jì)交難題，文章進(jìn)行了有益的探索。

農(nóng)業(yè)水價(jià) 水費(fèi)計(jì)交 收費(fèi) 管理創(chuàng)新

1 概況

農(nóng)業(yè)水價(jià)和水費(fèi)計(jì)交是兩個(gè)敏感而又困難的話題，農(nóng)業(yè)水價(jià)在不同時(shí)期有過(guò)許多不同的表現(xiàn)形式：以糧代費(fèi)、單一水價(jià)、綜合水價(jià)、階梯水價(jià)、季節(jié)水價(jià)等等。雖然表現(xiàn)形式不同，但農(nóng)業(yè)水費(fèi)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的重要組成部分，而水價(jià)是水商品價(jià)值的表相。如何正確合理核算水價(jià)、如何確定切實(shí)的水價(jià)，以及如何計(jì)收水費(fèi)才能將水費(fèi)應(yīng)收盡收？是人們一直探討的問(wèn)題。新中國(guó)成立66年來(lái)，各地積累了許多經(jīng)驗(yàn)，特別是在我國(guó)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位之后，各級(jí)政府相繼出臺(tái)了水價(jià)管理辦法、制度、水價(jià)核算規(guī)范及其配套政策，水價(jià)核算與審批走向程序化、規(guī)范化。各地也實(shí)行了農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)，雖然各地情況千差萬(wàn)別，水費(fèi)收交率參差不齊，但畢竟開啟了水費(fèi)收交之程序。

然而，由于人們認(rèn)識(shí)不夠到位，在國(guó)家減免農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施糧棉補(bǔ)貼，尤其是水管單位體制改革之后，人們以為既然水管單位落實(shí)了人員編制和經(jīng)費(fèi)（其實(shí)只落實(shí)部分），有的地方將工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)列入了財(cái)政預(yù)算，那么就不應(yīng)該再收農(nóng)民的灌溉水費(fèi)。不少地方免除了農(nóng)民的灌溉水費(fèi)，個(gè)別地方以提案形式將農(nóng)業(yè)水費(fèi)當(dāng)成農(nóng)民負(fù)擔(dān)要求全面取消。致使農(nóng)業(yè)水價(jià)與灌溉水費(fèi)計(jì)收工作陷入困境。作為準(zhǔn)公益性水管單位尤其是經(jīng)營(yíng)性水管單位經(jīng)濟(jì)收入的重要（有的可能是唯一）來(lái)源的水費(fèi)收入沒有了，使得這些水管單位重回艱難之境。

2014年3月，習(xí)總書記批示要敢碰農(nóng)業(yè)水價(jià)改革禁區(qū)。按照習(xí)總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間平衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)展”的治水思路，國(guó)務(wù)院部署堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，堅(jiān)持政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力。水利部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案，在全國(guó)27個(gè)省80個(gè)縣市進(jìn)行了試點(diǎn)，其中湖南省有5個(gè)縣市列入試點(diǎn)。1年的試點(diǎn)基本達(dá)到了用水節(jié)省、制度完備、管理規(guī)范、計(jì)量齊全和投資體制不斷完善的初衷。并帶動(dòng)了用水群眾組織的建立、用水秩序好轉(zhuǎn)和水費(fèi)回收率明顯提高。

農(nóng)業(yè)水價(jià)和水費(fèi)計(jì)收工作又迎來(lái)了燦爛的春天。

2 存在的問(wèn)題與困難

2.1 工程方面存在的不足

（1）水利設(shè)施普遍老化、破損嚴(yán)重。

如韶山灌區(qū)、歐陽(yáng)海灌區(qū)和雙牌灌區(qū)等大型灌區(qū)大多是20世紀(jì)50~60年代修建的，這些工程先天不足，不論是設(shè)計(jì)，還是施工方面都存在缺陷，工程又不配套。近10年來(lái)，國(guó)家投入大量資金實(shí)施水庫(kù)除險(xiǎn)加固和大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，但主要在主干渠系，末級(jí)渠系尤其是田間引排水溝渠等設(shè)施卻幾乎沒有投入。末級(jí)渠系淤塞、渡槽破爛露筋、渠水利用率不高，湖南全省平均不到0.4。

（2）計(jì)量設(shè)備、設(shè)施缺乏，手段落后。

大多數(shù)干渠和支渠上仍是采取三角偃或水位刻度方式計(jì)算流量再按通水時(shí)間推算出供水量。而田間幾乎沒有計(jì)量設(shè)備、設(shè)施，無(wú)法按用水戶逐一計(jì)量，只能按畝分?jǐn)偹炕蛩M(fèi)。

2.2 管理方面即軟件方面存在的問(wèn)題或不足

（1）認(rèn)識(shí)不夠到位。

不少人認(rèn)為收取農(nóng)民灌溉水費(fèi)就是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。對(duì)水管單位能否生存以及是否節(jié)水則考慮得較少。這對(duì)水管單位收取水費(fèi)形成了意識(shí)阻力。

（2）用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展不平衡。

大多數(shù)支渠至今沒有成立用水戶協(xié)會(huì)；建起來(lái)的能夠獨(dú)立開展有效管理的少之又少。除了辦公場(chǎng)地、辦公設(shè)施和經(jīng)費(fèi)缺乏外，組織分散、人員缺乏培訓(xùn)、制度流于形式等嚴(yán)重影響了正常管理活動(dòng)與效果。

（3）水價(jià)嚴(yán)重偏低。

每立方水從水庫(kù)或河道通過(guò)引水渠幾公里、幾十公里甚至上百公里送達(dá)田間才收幾分錢。過(guò)低的水價(jià)不僅造成水資源浪費(fèi)，而且造成上下游受益不均，往往是上游漫灌、下游無(wú)水可用，或是田間急用水時(shí)無(wú)水可用，不需水時(shí)卻又水漫渠堤。

（4）水費(fèi)回收困難。

由于認(rèn)識(shí)上的偏差、計(jì)量設(shè)備缺乏和手段落后，加上渠系淤塞，不能按用戶要求供水，影響了用戶交費(fèi)的積極性。同時(shí)由于計(jì)量設(shè)備與手段落后又無(wú)正規(guī)的計(jì)費(fèi)證據(jù)以及措施不力，造成水費(fèi)回收異常困難。從以往的情況看，湖南幾大灌區(qū)的灌溉水費(fèi)回收率多年平均不到40%。

（5）水管單位運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

上輪水管單位體制改革后，全公益性水管單位的經(jīng)費(fèi)有了著落，有的地方將工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也列入了財(cái)政預(yù)算。但大多數(shù)準(zhǔn)公益性水管單位只落實(shí)了部分人員編制和人頭經(jīng)費(fèi)，大部分人員編制、人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)管理費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)甚至除險(xiǎn)保安經(jīng)費(fèi)均沒列入財(cái)政預(yù)算，完全依靠水管單位創(chuàng)收解決。而農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)是這些單位收入的主要來(lái)源。由于長(zhǎng)期過(guò)低的水價(jià)和較低的回收率，使得能夠到手的水費(fèi)根本無(wú)法維持單位的簡(jiǎn)單運(yùn)轉(zhuǎn)，更談不上能有積累用于改善工程狀況；過(guò)低的水價(jià)同樣影響了末級(jí)渠系用水戶協(xié)會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 措施

而要解決上述問(wèn)題與困難，就要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)水價(jià)管理制度、辦法和機(jī)制，并從破解水費(fèi)回收難入手。主要措施包括：

3.1 加大宣傳力度，樹立商品水意識(shí)

要利用各種媒介宣傳、介紹水商品和實(shí)行農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)的必要性與節(jié)約水資源的天然聯(lián)系，以及以收費(fèi)促節(jié)水，通過(guò)節(jié)水降低農(nóng)戶生產(chǎn)成本的內(nèi)在聯(lián)系。讓人們知道實(shí)行農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)其最終目標(biāo)是為了節(jié)約水資源和減輕農(nóng)戶與財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)與公平負(fù)擔(dān)，并達(dá)到水利工程良性運(yùn)行和用水戶協(xié)會(huì)自我管理、自我維持、自我發(fā)展之目的。從而讓農(nóng)戶理解、接受農(nóng)業(yè)用水交費(fèi)理念，主動(dòng)交費(fèi)。

3.2 全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，吸收以往成功做法與經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合各地、各灌區(qū)或水庫(kù)特點(diǎn)，制定一系列切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)水價(jià)核算辦法、水價(jià)調(diào)整制度和水費(fèi)計(jì)收辦法，并使之不斷完善。切實(shí)推廣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與各方面協(xié)調(diào)，引領(lǐng)各方面全力推動(dòng)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)工作全方位、順利實(shí)施。

3.3 大力扶持用水戶協(xié)會(huì)組織

（1）各級(jí)財(cái)政尤其是水管單位的主管財(cái)政部門要加大對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的先期投入，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，既可以培養(yǎng)水管單位的財(cái)源，又可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（2）水管單位及其主管部門應(yīng)加大對(duì)所轄范圍用水戶協(xié)會(huì)的支持力度，通過(guò)建立長(zhǎng)期協(xié)作伙伴關(guān)

系，由水管單位配合財(cái)政部門給用水戶協(xié)會(huì)在辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備、人員培訓(xùn)、計(jì)量設(shè)備設(shè)施等方面給予支持。

（3）在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)貼。給用水戶協(xié)會(huì)確定一個(gè)5年左右的過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)用水戶協(xié)會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)、末級(jí)渠系工程搶險(xiǎn)保安經(jīng)費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等由財(cái)政與水利主管部門給予限額補(bǔ)貼。期限過(guò)后由協(xié)會(huì)自我籌集、自我維持。同時(shí)建立對(duì)用水戶協(xié)會(huì)考核制度，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼與考核結(jié)果掛鉤。

3.4 繼續(xù)深化水管單位體制改革

對(duì)上一輪水管單位體制改革過(guò)程中沒有到位的人員編制、管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)盡快落實(shí)到位。同時(shí)在水管單位管理體制、內(nèi)部激勵(lì)與約束機(jī)制形成以及績(jī)效考核等方面不斷改革，以改革形成水管單位自主創(chuàng)新、自我維持、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的公益（社會(huì)）效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一、兩者俱佳的管理主體。

3.5 繼續(xù)加大對(duì)骨干工程的投入

總結(jié)過(guò)去國(guó)債工程項(xiàng)目建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，集中投入并縮短直至消除投資間隔，要在盡可能短的時(shí)間內(nèi)連續(xù)不間斷投入，避免因投資跨度時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，后來(lái)的投資還沒到位而前次或前幾次投資所形成的工程就已老化，工程總是配不了套、既影響工程效益的發(fā)揮，又降低投資效果等弊端。

除了國(guó)家集中投入之外，還要引導(dǎo)社會(huì)資本投入：一方面可將末級(jí)渠系或田間水利設(shè)施以出賣或出租形式交由用水戶協(xié)會(huì)管理使用，在一定期間內(nèi)國(guó)家給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼以幫助他們達(dá)到自我管理、自我維持、自我發(fā)展；另一方面也可將已建成的項(xiàng)目以PPP項(xiàng)目形式交由社會(huì)資本運(yùn)作，將水費(fèi)收交權(quán)在協(xié)議期內(nèi)讓渡給投資者。而將置換出來(lái)的資金用于改善整個(gè)渠系，以實(shí)現(xiàn)工程良性運(yùn)行。

3.6 建立正常的水價(jià)形成機(jī)制，及時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)

要實(shí)現(xiàn)水利工程和水管單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)并不斷改善供水設(shè)施與條件，就必須使水價(jià)核算正?；?、規(guī)范化，并根據(jù)環(huán)境條件的變化完善水價(jià)核算辦法，使水價(jià)反映出供水真實(shí)成本，并實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。試行農(nóng)業(yè)水價(jià)按基礎(chǔ)水價(jià)加部分與農(nóng)戶糧食（包括受益于農(nóng)業(yè)供水的經(jīng)濟(jì)作物等，下同）的收成掛鉤并與階梯式水價(jià)相配合的混合水價(jià)形式。各地甚至各個(gè)水管單位可根據(jù)當(dāng)?shù)厮炕A(chǔ)即干旱狀況分別確定浮動(dòng)掛鉤比例和基礎(chǔ)水價(jià)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搜集各地降水、時(shí)空分布等數(shù)據(jù)，評(píng)估當(dāng)年農(nóng)戶糧食收成，結(jié)合灌區(qū)受益狀況等資料制定當(dāng)年執(zhí)行水價(jià)。

還可結(jié)合水資源使用情況試行節(jié)水折扣水價(jià)辦法，鼓勵(lì)節(jié)約用水。

3.7 創(chuàng)新水費(fèi)計(jì)收模式與機(jī)制

過(guò)去不少地方和水管單位在水費(fèi)計(jì)收方面有許多成功經(jīng)驗(yàn)，但就整個(gè)行業(yè)來(lái)說(shuō)很不理想，尤其是降水量較多、水基礎(chǔ)較好的南方灌區(qū)，水費(fèi)收取率平均不到35%。特別是近幾年，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行種田直補(bǔ)和水管單位體制改革之后，幾乎沒有幾個(gè)灌區(qū)還能收到農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)。加上財(cái)政預(yù)算有限，水管單位除了發(fā)放職工工資外，正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)難以保障。同時(shí)，水費(fèi)計(jì)收手段明顯落后于經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展，世界已進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，水費(fèi)計(jì)收方式不能還停留在過(guò)去，幾十年不變。需要不斷探索和創(chuàng)新水費(fèi)計(jì)收模式與手段，可利用種田糧棉直補(bǔ)手冊(cè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅所代扣代交形式，也可采取預(yù)存水費(fèi)、打表計(jì)費(fèi)、銀行代扣代交、網(wǎng)絡(luò)計(jì)費(fèi)收費(fèi)等方式或手段。同時(shí)要在收費(fèi)手續(xù)（證據(jù)）方面做文章，改變過(guò)去那種因沒有過(guò)硬的證據(jù)，一旦用水戶賴賬水管單位想通過(guò)法律途徑也會(huì)因無(wú)確切的證據(jù)而無(wú)法追討的尷尬局面。另外還必須建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)于節(jié)約用水的用水戶可實(shí)行折扣水價(jià)而對(duì)積極交費(fèi)的可實(shí)行水費(fèi)折讓，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約水資源和降低農(nóng)民用水成本之雙重目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)水價(jià)和農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)計(jì)交方面存在的問(wèn)題由來(lái)已久、原因錯(cuò)綜復(fù)雜。要全面、徹底解決這些問(wèn)題絕非一日之功、也非一策兩策就行的，需要全國(guó)上下、各部門之間相互支持、相互配合，多措并舉、長(zhǎng)期不懈才可。只要堅(jiān)定方向、堅(jiān)持不懈，就可以從根本上解決既節(jié)約水資源又可促降低農(nóng)戶用水成本，還能促使水費(fèi)足額、及時(shí)收交。就一定能夠破解水管單位發(fā)展瓶頸、促進(jìn)水利工程和水管單位良性運(yùn)行。

2015-11-30）

梁新生（1963-），男，大學(xué)本科，會(huì)計(jì)師，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，一直從事財(cái)務(wù)與內(nèi)審工作，手機(jī)：13873420808，E-mail：XSL5888888@SINA.com。