任 鵬,陳建兵

(1.東北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 沈陽 110169;2.西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710049)

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多源流政策框架視域下的區(qū)域精神提煉研究

任 鵬1，2,陳建兵2

(1.東北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 沈陽 110169;2.西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710049)

多源流框架是認(rèn)識區(qū)域精神的生成的“認(rèn)知地圖”，其基本特征是開明權(quán)威主導(dǎo)的動員模式。區(qū)域精神提煉中注重多元主體“主體式參與”的“積極動員”過程，修正了多源流框架關(guān)于源流各自獨(dú)立運(yùn)行的理論預(yù)設(shè)，也發(fā)展了議程設(shè)置的傳統(tǒng)動員模式。這不僅是區(qū)域精神提煉過程中值得肯定的生成機(jī)制，而且是其他政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政策決策科學(xué)化、民主化的現(xiàn)實(shí)選擇。

多源流框架；區(qū)域精神；政策過程

區(qū)域精神是區(qū)域文化建設(shè)的“核心”，她是一個地區(qū)通過其景觀設(shè)計(jì)、規(guī)章制度、文化藝術(shù)以及居民行為方式等所展現(xiàn)出來的共有的價值觀念和精神追求，是植根于地區(qū)的歷史、體現(xiàn)于地區(qū)的現(xiàn)實(shí)、引領(lǐng)著地區(qū)未來，區(qū)別于其他地區(qū)的靈魂[1]。十七屆六中全會以來，各地加快了文化建設(shè)的步伐，包括陜西、遼寧在內(nèi)的20多個省(區(qū))紛紛征集或更新了當(dāng)?shù)貐^(qū)域精神的表述語，甚至不少中小城市也都開始提煉本地區(qū)的城市精神，掀起了提煉區(qū)域精神的熱潮。對這些區(qū)域精神的“誕生”過程進(jìn)行科學(xué)分析，不僅是對當(dāng)前文化建設(shè)工作科學(xué)性和有效性的“檢測”，也是對我國地方政府政策創(chuàng)新模式的有益探索。

一、引論

依據(jù)作用對象的差異，我們可以把改革開放以來區(qū)域精神提煉的歷史從總體上劃分為“兩個階段”。從20世紀(jì)70年代末期改革開放開始到20世紀(jì)90年代末期，可稱為區(qū)域精神提煉的“示范利他”階段。這一時期，只有在改革開放中先試先行的少數(shù)地方提出了區(qū)域精神，如“小崗精神”、“深圳精神”、“浦東精神”等。由于這些地方被視為改革典型，其區(qū)域精神往往是由上級宣傳部門負(fù)責(zé)總結(jié)和宣傳，用以發(fā)揮示范作用，激勵其他地區(qū)的改革[2]。進(jìn)入新世紀(jì)以后，“精神渴求”日趨普遍和強(qiáng)烈，相當(dāng)一部分地區(qū)開始自發(fā)提煉或響應(yīng)中央號召積極提煉區(qū)域精神，并在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行廣泛、深入的學(xué)習(xí)宣傳和參與動員，以支撐其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，可稱作是區(qū)域精神的“自我激勵”階段。這一階段又以2011年的十七屆六中全會為分界點(diǎn)，區(qū)分為“個別發(fā)端時期”和“提煉熱潮時期”。2000-2010年，“自我激勵”型的區(qū)域精神提煉開始在個別地方發(fā)端，并以相對平穩(wěn)的增速不斷擴(kuò)大，如浙江(2000年、2005年兩次提出)、廣東(2003年)、山東(2003年、2007年兩次提出)、上海(2003年提出、2007年完善)、江蘇(2005年)、河北(2006年)、甘肅(2007年)、青海(2007年)、重慶(2007年)、四川(2009年)等。2011年十七屆六中全會后，“區(qū)域精神”的提煉開始提速，掀起了“區(qū)域精神運(yùn)動”的熱潮。陜西(2012年)、遼寧(2013年)是這場運(yùn)動中的典型代表。

與“區(qū)域精神運(yùn)動”興起的實(shí)踐相伴隨，理論界對這一現(xiàn)象進(jìn)行了密切關(guān)注和深入分析，主要集中在區(qū)域精神的功能和作用、提煉區(qū)域精神的原則、區(qū)域精神的“誕生”過程、區(qū)域精神的培育、對區(qū)域精神“熱”的反思等五個方面。

這些現(xiàn)有研究對理論上深化認(rèn)識區(qū)域精神、實(shí)踐中科學(xué)提煉和培育區(qū)域精神，具有非常重要的參考價值。但囿于缺乏將“區(qū)域精神”提煉與轉(zhuǎn)型期主流意識形態(tài)創(chuàng)新、區(qū)域競爭、政策創(chuàng)新等重大主題進(jìn)行關(guān)聯(lián)思考，以及研究方法的缺陷，當(dāng)下對“區(qū)域精神”的探討大多停留在“就事論事”的工作總結(jié)層面，闡釋性分析居多、建構(gòu)性分析較少，結(jié)構(gòu)性靜態(tài)分析居多、動態(tài)過程性分析較少，無法科學(xué)、深入地揭示區(qū)域精神提煉中各方行為者如何“互動”以形塑區(qū)域精神的表述。因此，深化區(qū)域精神研究，本身就需要對區(qū)域精神的提煉過程進(jìn)行學(xué)理性審視。

二、多源流框架的適應(yīng)性反思和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換

在對公共政策制定過程進(jìn)行分析的理論范式中，多源流模型以其深入、持久、獨(dú)到的實(shí)證考察，精彩地勾勒了議程設(shè)置、備選方案形成過程中行動者和影響因素的互動框架——具有不同運(yùn)行規(guī)則的問題溪流、政策溪流以及政治溪流，在政策企業(yè)家的努力下匯合在一起，形成開啟政策議程的不可阻擋的“洪流”。這一理論已經(jīng)成為西方學(xué)界政策形成領(lǐng)域最有影響的解釋模型，也被國內(nèi)很多學(xué)者借鑒用來分析我國公共政策議程的設(shè)置問題。

當(dāng)前借用多源流框架進(jìn)行議程分析主要有兩個取向：一是對具體政策出臺過程和背景的描述性研究；二是對政策變遷的解釋性研究。在研究方法上以實(shí)證案例分析為主，在研究的政策主題上呈現(xiàn)不斷拓展之勢，涉及環(huán)境保護(hù)、校車安全、養(yǎng)老保險、房屋拆遷、食品安全、公共交通、收容制度、突發(fā)事件管理等社會領(lǐng)域；以及區(qū)域發(fā)展、土地承包、個人所得稅、科技政策等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；村民自治、選舉機(jī)制等政治領(lǐng)域；教代會、高校擴(kuò)招、師范生、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、異地高考、保送生、專業(yè)學(xué)位、助學(xué)貸款、獨(dú)立學(xué)院、教育改革、成人教育、科普等教育領(lǐng)域。多源流政策框架研究疆界的不斷擴(kuò)展，充分顯示了政策過程問題的研究活力以及多源流框架的解釋力和影響力。

縱觀現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)界對多源流框架的探討在不斷深化，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從單純的理論引介和評述轉(zhuǎn)向理論的應(yīng)用性研究，乃至進(jìn)一步的理論的本土化揚(yáng)棄。但是，也存在著一些不足。

一是缺乏關(guān)于理論適應(yīng)性的前提性追問，仍然停留在機(jī)械套用階段。多源流框架是金登教授在對美國聯(lián)邦政府政策議程設(shè)置和備選方案闡釋的諸多案例進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上建構(gòu)的理論模型，而不同的政治體制、文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度之下，是否存在相互獨(dú)立的問題溪流、政策溪流以及政治溪流，各條溪流“邊界”的界定又是否切合我國政策過程中的實(shí)際情況？問題溪流中的“焦點(diǎn)事件”與政治溪流中的“國民情緒、公共輿論”，在諸多案例的分析演繹中相互交織在一起；“國民情緒、公共輿論、選舉的結(jié)果、政府的變更以及國會的人員調(diào)整”[3]21等政治影響因素的概括與我國的國情并不完全相符。王紹光曾經(jīng)根據(jù)議程提出者和民眾參與程度的不同，把我國的議程設(shè)置模式歸納為六種模式[4]86-99，其中，在內(nèi)參模式、借力模式和上書模式中“政策流”——政策智囊們也可運(yùn)用內(nèi)參、借力、上書等方式敲開“政策之窗”。而金登的多源流理論則斷定，只有問題流或政治流可以單獨(dú)打開政策之窗，形成“問題之窗”和“政治之窗”，如果再加上合適的解決辦法或備選方案，只是使一個項(xiàng)目從“政府議程”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策議程”的可能性明顯增強(qiáng)[3]219-224。即使西方學(xué)者自身也注意到了類似的問題，對理論進(jìn)行了修正，將政治溪流中“國民情緒、利益集團(tuán)、政府換屆整合為一個概念變量——執(zhí)政黨的意識形態(tài)”，以回應(yīng)“那些擁有相對集權(quán)的政治系統(tǒng)和有強(qiáng)有力政黨的國家”[5]103。但是，國內(nèi)的大多數(shù)研究肯定了多源流框架的強(qiáng)大解釋力，卻未對其進(jìn)行適應(yīng)性反思和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，只是在“削足適履”地借用多源流框架，使看起來“很新潮”的理論模型，很可能變成“束縛研究者手腳的緊身衣和遮蔽他們視野的有色鏡”[6]。

二是缺乏科學(xué)的政策類型劃分意識。運(yùn)用多源流框架來進(jìn)行分析的政策主題很多，但這些分散的研究議題的“蔓延”又使問題和理論“聚焦”[7]的可能大大降低。尤其不同類型的政策，如分配政策、規(guī)制政策、構(gòu)成性政策、再分配政策，因政策影響群體的范圍(成本-收益)、政策作用方式等方面的差異，在議程建構(gòu)和形成過程中，其問題溪流、政策溪流以及政治溪流的運(yùn)行規(guī)律應(yīng)該不盡相同，如果忽視這種差異，就會陷入“自說自話”的割裂和矛盾中，無法實(shí)現(xiàn)多源流理論的整合性研究和應(yīng)用性發(fā)展。比如，有學(xué)者通過選取不同的案例，對金登的多源流框架進(jìn)行了“本土化”創(chuàng)新。王程韡以我國科研不端行為處理政策議程為例，指出了多源流在我國政策實(shí)踐中的非完全獨(dú)立性，認(rèn)為政策源流相互交織、“不斷重新界定”進(jìn)而推動著政策議程的發(fā)展，據(jù)此提出了政策議程的“多層流”模型[8]。畢亮亮通過深入解析江浙跨行政區(qū)水污染事件的政策演變過程，也指出“問題源流、政策源流及政治源流三者并非彼此獨(dú)立”，但各源流的出現(xiàn)存在一定的先后順序，遵循“問題源流——政治源流——政策源流”的單向演進(jìn)機(jī)制[9]。這兩位學(xué)者對多源流框架的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換都是難能可貴的，也為本文的研究提供了啟示。但政策分類意識的匱乏，使其都意圖作為多源流框架應(yīng)用的“中國標(biāo)準(zhǔn)”，阻礙了研究的進(jìn)一步深入。所以，科學(xué)的政策類型定位，應(yīng)該成為研究和梳理政策議程設(shè)置過程和政策創(chuàng)新過程的重要前提。

三是對區(qū)域精神等意識形態(tài)問題進(jìn)行政策科學(xué)實(shí)證分析的缺位。多源流框架的應(yīng)用性研究涉及了眾多主題，但是區(qū)域精神等意識形態(tài)領(lǐng)域政策的過程分析卻被忽視了。對區(qū)域精神，很多學(xué)者認(rèn)為學(xué)術(shù)含量不高，其研究也多停留在對策性或規(guī)范性的政治文化解讀上，“政策科學(xué)意義上的經(jīng)驗(yàn)性、實(shí)證性描述和解釋幾乎是空白”[10]72，對于區(qū)域精神的政策“生產(chǎn)”過程及其機(jī)制進(jìn)行研究的論著更是少見。但是，科學(xué)化的政策決策，不僅僅局限于社會管理或者高等教育領(lǐng)域，區(qū)域精神的提煉同樣需要科學(xué)的政策理論的指導(dǎo)，實(shí)踐中各地“集中民智、匯集民意”[11]，專家學(xué)者參與討論、萬眾投票參加評選，開放的區(qū)域精神提煉過程，已經(jīng)為我們進(jìn)行科學(xué)決策上了很好的一課，也為多源流框架的應(yīng)用性研究提供了極其生動的素材。

實(shí)際上，在我國的政策議程構(gòu)建實(shí)踐中，多源流框架中的問題溪流、政策溪流以及政治溪流并非完全獨(dú)立，但這并不影響每個源流依然可以擁有自己的“生命”[5]106。朱旭峰、王程韡、畢亮亮等學(xué)者的研究已經(jīng)為此做了很好的證明。而且，源流的相互依賴本身具有重要的政策過程意義，因?yàn)檫@樣任何一個源流的改變都將會導(dǎo)致或促使其他源流發(fā)生改變，而不僅僅是在“政策之窗”打開的時候三個源流才相互作用。在這種情況下，藕合過程的偶然性會大大降低，政策過程的目的性和戰(zhàn)略性更強(qiáng)。而“注重戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)從大環(huán)境和具體情況出發(fā)”，恰恰是我國“游擊式政策”[12]的突出風(fēng)格。所以，金登教授多源流理論的基本框架是適合借用來對包括區(qū)域精神提煉在內(nèi)的政策過程進(jìn)行學(xué)理分析的，它為我們在面對“流動的人員、偏好選擇問題、技術(shù)不清晰”等模糊性條件下的政策制定問題時[5]94-95，提供了一張清晰的“認(rèn)知地圖”。只是對源流的界定和作用機(jī)理的分析，需要我們進(jìn)行適應(yīng)性驗(yàn)證和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

首先，從源流的邊界劃分來看，指標(biāo)比較、焦點(diǎn)事件、項(xiàng)目反饋等問題發(fā)現(xiàn)和凸顯機(jī)制，也是我國政策議程設(shè)置中問題建構(gòu)的重要方式。對于“焦點(diǎn)事件”與政治溪流中的“國民情緒、公共輿論”，前者強(qiáng)調(diào)的是“事件本身”，而后者側(cè)重的是事件引發(fā)的“政治效應(yīng)”，他們確實(shí)各不相同又相互交織，進(jìn)一步證實(shí)了多源流的非完全“獨(dú)立性”。在政策共同體的界定上，金登教授將其看作是包含官僚、國會成員、學(xué)者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，這與我國的實(shí)際情況不完全相符。作為倡導(dǎo)“人民民主”的社會主義國家，政策民主化本身具有意識形態(tài)的高度正當(dāng)性，而且隨著公眾政策素養(yǎng)的提高、政策參與渠道的暢通，征求公眾意見已成為我國政策過程的“必要環(huán)節(jié)”，在政府官員和學(xué)者智庫之外，普通社會公眾自然成為政策共同體的重要成員。國民情緒、壓力集團(tuán)和政府變更等政治溪流主要維度的概括，也需要進(jìn)行“中國化再造”。我國并不存在類似美國的職業(yè)化院外游說“壓力集團(tuán)”，轉(zhuǎn)換為“相關(guān)壓力群體”更為準(zhǔn)確。國民情緒的概念確實(shí)模糊且難于把握，但她的確存在，而且對政策議程影響巨大，更不適合簡單整合為“執(zhí)政黨的意識形態(tài)”，我們認(rèn)為應(yīng)該以予保留。至于政府變更，有學(xué)者指出，我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制國家，執(zhí)政黨和政府的換屆并不會引起類似于選舉制國家那樣劇烈的政治格局和執(zhí)政思路的周期性變化[10]70。但這個概念，它的深層意蘊(yùn)反映的是政治精英個體和政治機(jī)構(gòu)對政策過程的影響，這在我國的政策創(chuàng)制實(shí)踐中是極其頻繁和常見的。此外，作為“單一制”國家，在我國地方政府的政策創(chuàng)新中，中央的政策意圖是非常重要的影響變量，而且它往往體現(xiàn)了執(zhí)政黨的意識形態(tài)。介于此，我們將其重新界定、統(tǒng)稱為“政治權(quán)威”。

其次，在多源流的作用機(jī)制上，由于“政治權(quán)威”在我國政策議題建構(gòu)中具有特殊作用，政策源流一旦引起“權(quán)威”的關(guān)注，一樣會使議題進(jìn)入政府議程，問題源流、政治源流和政策源流都有敲開“政策之窗”的可能。至于多源流的演進(jìn)機(jī)理，是遵循“多層流”模型、還是單向度規(guī)律，哪些源流會在議程構(gòu)建中起到主導(dǎo)作用，則會因具體政策類型而異。借用任峰、朱旭峰對我國公共政策類型的劃分[10]70-71，我們發(fā)現(xiàn)，在限制型政策中，問題流和政策流是政策議程設(shè)置的主要動力，國民情緒、政治權(quán)威關(guān)注等“政治流”往往是“后發(fā)”變量。在分配/再分配型政策中，相關(guān)壓力群體的“政治流”和“政策流”則成為政策議題建構(gòu)的主要動力。在體制型政策中，相關(guān)壓力群體與政府聯(lián)系緊密，且政治權(quán)威的關(guān)注度也很高，此時政治權(quán)威往往會動員意識形態(tài)資源、積極建構(gòu)問題溪流，打破來自壓力群體的政策阻力。在公共意識形態(tài)型政策中，壓力群體與政府聯(lián)系松散，而政治權(quán)威關(guān)注度較高，政治權(quán)威、國民情緒等“政治流”成為主導(dǎo)性力量，政策建構(gòu)的目的性和戰(zhàn)略性突出；包括社會公眾在內(nèi)的政策共同體會被有效動員起來，成為政策過程的積極參與者，“問題流”影響較弱。

三、區(qū)域精神提煉過程的多源流分析

區(qū)域精神的提煉，是各省(市、區(qū))深入推進(jìn)社會主義核心價值觀建設(shè)，總結(jié)提煉本地區(qū)核心價值理念的過程。從本質(zhì)上講，她體現(xiàn)的是各個地方意識形態(tài)政策的創(chuàng)新過程。從政策科學(xué)的角度來對這一過程進(jìn)行分析，可謂“適得其理”。從政策類型上來看，區(qū)域精神的提煉屬于“公共意識形態(tài)類政策”，相關(guān)壓力群體與政府聯(lián)系松散，而政治權(quán)威關(guān)注度較高。在議程設(shè)置的基本特征上，表現(xiàn)為“開明權(quán)威主導(dǎo)的動員模式”，政治溪流尤其是政治權(quán)威的作用更為突出。往往是“先有政策議程、后有公眾議程”，在確定了提煉區(qū)域精神的政策議題之后，決策者才“千方百計(jì)引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持、參與”。[4]89政策溪流、問題溪流隨后開始活躍起來，并與政治溪流一起在“互構(gòu)”中，催生出具有廣泛共識的區(qū)域精神。

為了驗(yàn)證和進(jìn)一步細(xì)化這一理論假設(shè)，我們選取了陜西、遼寧兩地區(qū)域精神表述語的提煉過程作為分析對象，研究他們的議程設(shè)置和政策形成機(jī)理。陜西、遼寧兩地區(qū)域精神的表述語分別于2012年5月、2013年11月向社會發(fā)布，屬于“區(qū)域精神運(yùn)動”較為成熟階段的精神成果，且無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是文化建設(shè)、政府治理情況來看，陜西、遼寧在“樣本的接近程度”[13]上都可以很好的代表全國的均值水平，從而不僅在信息的“易得”上，也在樣本的“代表性”上具有了解讀的典范意義。而且選取兩地，也便于在區(qū)域精神提煉具體政策細(xì)節(jié)上的信息互補(bǔ)，以作案例研究的“深度描寫”[14]，使研究結(jié)論更為可靠。

從表述語的具體形成過程來看，陜西、遼寧兩地大致都經(jīng)歷了三個不同階段。第一階段，地方政治權(quán)威積極動員，打開“政治之窗”，即表述語的公開征集階段。為響應(yīng)中央推動文化大發(fā)展大繁榮的政策倡議，陜西省委宣傳部、省文明辦等部門和遼寧省委宣傳部分別于2011年10月和2011年12月召開新聞發(fā)布會，面向全社會征集新時期區(qū)域精神的表述語。第二階段，地方政治權(quán)威建構(gòu)“問題流”和“政策流”，即表述語的社會討論和專業(yè)研究階段。通過選擇性刊登群眾來信、組建專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)、適時發(fā)布評論文章、召開座談會、編輯出版相關(guān)書籍等方式，陜西和遼寧的“政策企業(yè)家”積極營造和引導(dǎo)表述語社會討論的良好氛圍，建構(gòu)起區(qū)域精神政策議題的“問題溪流”和“政策溪流”。第三階段，“三流”交匯，進(jìn)入決策議程，即表述語備選方案選擇以及表述語發(fā)布階段。經(jīng)過群眾推薦、專家的梳理和各界人士的討論反饋，以及“政策企業(yè)家”的篩選、政治權(quán)威的審定，“三流”交匯，兩地區(qū)域精神表述語的備選方案正式形成，進(jìn)入決策議程。不同的是，在備選方案形成后，遼寧又組織了群眾投票評選，“政治流”中國民情緒、公共輿論的作用更為凸顯，而陜西則直接進(jìn)入決策議程，并于2012年5月省第十二次黨代會報告中正式發(fā)布，執(zhí)政黨的意識形態(tài)色彩表現(xiàn)更為充分。

介于陜西、遼寧兩地精神提煉時間節(jié)點(diǎn)、步驟的高度雷同，為了在具體案例分析中對過程性內(nèi)容解讀的便利性以及研究結(jié)論的“概推性”，我們對兩地的精神提煉過程進(jìn)行了整合，以SL地區(qū)作為代稱。

圖1 SL地區(qū)精神提煉中開明權(quán)威主導(dǎo)的政策過程模式圖示

1.“政治之窗”開啟，區(qū)域精神提煉進(jìn)入“政府議程”

SL地區(qū)精神的提煉過程肇始于2011年，當(dāng)年SL省委全會審議通過了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十七屆六中全會〈決定〉加快建設(shè)文化強(qiáng)省的實(shí)施意見》，其中把征集提煉和培育弘揚(yáng)區(qū)域精神，作為加強(qiáng)社會主義核心價值體系建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)?！皩?shí)施意見”是SL省委因應(yīng)落實(shí)黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》的具體舉措，這一意圖在文件的標(biāo)題中也充分地體現(xiàn)了出來。所以，在新時期SL地區(qū)精神議題建構(gòu)的過程中，政治溪流中中央的政治意圖是最為關(guān)鍵的影響變量。分權(quán)化背景下的地方政府有追求自主行動空間的“中國特色財政聯(lián)邦主義”[15]的傾向，但在涉及意識形態(tài)問題的政策上，“分權(quán)化威權(quán)主義”[16]的概括更符合其行為實(shí)際。所以，地方政治權(quán)威對中央政治意圖的積極回應(yīng)，地方和中央政策之窗的有效對接，開啟了新時期SL地區(qū)精神提煉的“政府議程”。但是，正如金登教授所預(yù)言的那樣，雖然打開“政治之窗”，進(jìn)入了“政府議程”，可是如果缺少來自問題溪流、政策溪流的匯合，“沒有合適的備選方案，不能夠發(fā)現(xiàn)問題或問題不太緊迫，那么該主題在決策議程中就會轉(zhuǎn)瞬即逝，無法從政府議程狀態(tài)轉(zhuǎn)為決策議程”。[3]224要成功地從“政府議程”躍升到“決策議程”，必須有效建構(gòu)問題溪流、政策溪流，推動三流的“耦合”。

2.“問題溪流”、“政策溪流”在政治權(quán)威主導(dǎo)下得以積極建構(gòu)

SL地區(qū)精神的提煉從政府議程進(jìn)入決策議程，群眾性討論活動新聞發(fā)布會是一個重要的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”。

在發(fā)布會上，SL地區(qū)省委宣傳部向社會公眾介紹了開展新時期區(qū)域精神群眾性討論活動的安排部署情況。其中，開展群眾性討論活動、總結(jié)提煉弘揚(yáng)新時期地區(qū)精神的重大意義是發(fā)布會開篇介紹的重要內(nèi)容。這實(shí)際上是通過“價值觀衡量，對理想狀態(tài)進(jìn)行比較”[3]137-139，公開指出了SL地區(qū)精神提煉議程中的“問題溪流”，而且道出了這一問題的重要性和緊迫性，說明了提煉地區(qū)精神是“正當(dāng)其時、正對其癥”的決策，而在金登教授看來恰是——越重要、越緊迫的問題被提上政策議程的可能性越大。之后，SL地區(qū)報刊刊載了眾多讀者來信。引人注意的是一位教授致信談到，SL地區(qū)給有些外地人的印象——粗魯、不文明、說臟話、忽悠人、不誠實(shí)……而通過開展區(qū)域精神討論，解決一些實(shí)際問題，不久的將來，SL地區(qū)一定會以嶄新的精神面貌出現(xiàn)在國人面前。[17]這封“教授來信”在SL地區(qū)報刊要聞版的刊出，以及之后這位教授多次接受采訪、出席研討會介紹“自己的來信”，從社會公眾的角度進(jìn)一步匯集了區(qū)域精神提煉的“問題溪流”，強(qiáng)化了問題共識，也凸顯了政治權(quán)威進(jìn)行問題建構(gòu)和共識動員的積極策略。

發(fā)布會上，另一重要“政策事件”是SL地區(qū)群眾性討論活動領(lǐng)導(dǎo)小組以及精神研究課題組的成立。討論活動領(lǐng)導(dǎo)小組相當(dāng)于金登教授理論中的“政策企業(yè)家”，他們是地方政治權(quán)威的代言人，負(fù)責(zé)討論活動的組織實(shí)施和指導(dǎo)檢查，為“政策制定系統(tǒng)發(fā)揮著使原先分離的溪流相結(jié)合的作用”。如果沒有“政策企業(yè)家”的組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)，這三條溪流的匯合是不可能發(fā)生的。好的政策建議會因?yàn)槿狈Τ珜?dǎo)者而不能被采納，“問題會由于沒有解決辦法而被束之高閣，政治事件也會因?yàn)槿狈τ袆?chuàng)造力的高明建議而得不到利用”。[3]137-139

精神研究課題組則是“政策溪流”的主要代表，但政策建議并不僅是專家們的“特權(quán)”，為了使表述語準(zhǔn)確體現(xiàn)SL地區(qū)的精神風(fēng)貌，討論活動領(lǐng)導(dǎo)小組的“政策企業(yè)家”們采取了群眾征集和專家研討同時進(jìn)行的方法，齊頭并進(jìn)、相互借鑒。課題組專家通過召開專題研討會、出版著作，逐漸在政策共同體內(nèi)部形成共識。同時，“政策企業(yè)家”又策劃專題訪談節(jié)目，組織專家們適時在主要新聞媒體發(fā)布自己的研究成果，“以‘軟化’更加廣泛的公眾，使公眾習(xí)慣于新的思想并且逐漸接受他們的政策建議”[18]，進(jìn)而有效引導(dǎo)群眾討論活動的深入推進(jìn)。在這些四處漂浮的“政策原湯”中，“不同的思想之間相互碰撞，并且以各種各樣的方式彼此結(jié)合”，有些政策建議則比其他的政策建議更加受到重視，這些受重視的建議按照某些標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過選擇，集合起來，形成一個更為有效、簡短的思想目錄[3]148。

3.三條“溪流”交匯推動區(qū)域精神的提煉進(jìn)入決策議程

結(jié)合群眾征集意見和專家研討，“政策企業(yè)家”們從幾百萬人參與討論形成的上萬條表述語中進(jìn)行遴選，并面向社會各界征求意見。SL地區(qū)省委領(lǐng)導(dǎo)們對區(qū)域精神的提煉都非常重視，多次詢問征集工作的進(jìn)展情況，在征求個人意見時，有領(lǐng)導(dǎo)同志立足于經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，會特別強(qiáng)調(diào)某些表述語。這既體現(xiàn)了政治因素對政策溪流的影響，又反映了問題溪流的作用——解決現(xiàn)實(shí)問題的需要，他們共同“型塑”著政策溪流的演進(jìn)。

通過對反饋結(jié)果的認(rèn)真梳理，“政策企業(yè)家”們又結(jié)合理論課題組的研討情況，進(jìn)一步對表述語進(jìn)行精簡。這樣一組集合了專家學(xué)者、廣大群眾、高層領(lǐng)導(dǎo)智慧和心聲的表述語，又經(jīng)過字斟句酌的打磨，通過新聞媒體向社會公布，接受為期一個月的群眾投票評選。這既是政策溪流中“政策共識”的輸出，也是政治溪流中“國民情緒”的表達(dá)。在“政策企業(yè)家”的精心組織、謀劃下，三條“溪流”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了交匯、融合，并形成“不斷翻轉(zhuǎn)的政策浪頭”，推動區(qū)域精神的提煉從政府議程進(jìn)入決策議程。

在群眾投票評選的基礎(chǔ)上，由SL地區(qū)省委宣傳部部務(wù)會研究確定了3條表述語，報請省委常委會審定。最后，又征求了各方意見，對表述語措辭進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整完善，正式向社會發(fā)布。這一過程會受到新的政治因素的影響，比如遼寧最終確定的精神表述語更鮮明地突出了遼寧的“愛國”情懷，很好地體現(xiàn)了習(xí)近平總書記在2013年全國兩會期間參加遼寧代表團(tuán)審議時和2013年8月底來遼寧考察時的重要講話精神。這一調(diào)整進(jìn)一步顯示了區(qū)域精神提煉這一政策議程由“開明權(quán)威主導(dǎo)的動員特性”，“政策溪流”與“政治溪流”并非相互獨(dú)立，而是相互交織、良性互構(gòu)。這種注重多元主體“主體式參與”的“積極動員”過程，明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的“五階段”動員模式，即運(yùn)動開始，發(fā)出文件——層層傳達(dá)、普遍宣傳——認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會——抓住典型、以點(diǎn)帶面——統(tǒng)一思想、貫徹落實(shí)[4]89，使政策制定在保持有序推進(jìn)的前提下，實(shí)現(xiàn)了“公平、效率與秩序的有機(jī)統(tǒng)一，科學(xué)化、民主化和合意化的有機(jī)統(tǒng)一”[19]。

四、結(jié)語：政策過程科學(xué)化、民主化的現(xiàn)實(shí)選擇

SL地區(qū)區(qū)域精神的提煉過程，是區(qū)域精神誕生過程的代表性“縮影”。在當(dāng)前各地對區(qū)域精神提煉工作的“文學(xué)化”總結(jié)中，區(qū)域精神都經(jīng)歷了這幾個階段：醞釀部署-征集主題詞(包括成立課題組進(jìn)行專題研究)-初步篩選-政府敲定-官方公布。如廣西精神、湖南精神、江蘇精神、山西精神等，也都用“文學(xué)化”的描述著重強(qiáng)調(diào)精神的誕生是“充分發(fā)動群眾參與，廣泛聽取各方意見”[20]。所以，“開明權(quán)威主導(dǎo)的動員模式”，應(yīng)該是區(qū)域精神提煉等意識形態(tài)政策生成的共性規(guī)律。

有學(xué)者在對區(qū)域精神提煉中“權(quán)威主導(dǎo)的動員”特性進(jìn)行反思時，指出各地提煉出的區(qū)域精神共性有余而個性不足，“開放”、“包容”、“創(chuàng)新”、“愛國”、“誠信”等詞在各地區(qū)域精神的表述語中“頻繁”出現(xiàn)，沒有體現(xiàn)區(qū)域的個性和特色，遠(yuǎn)不如“娛樂版區(qū)域精神有味”；此外，借助于某家機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)查，他們斷定區(qū)域精神缺乏群眾的共識基礎(chǔ)，進(jìn)而質(zhì)疑區(qū)域精神到底是領(lǐng)導(dǎo)意志還是市民共識？[1]49-54批判性反思是科學(xué)理論的重要品質(zhì)，這種理論研究的態(tài)度值得肯定。列寧曾經(jīng)說過，“馬克思認(rèn)為他的理論的全部價值就在于這個理論‘按其本質(zhì)來說，它是批判的和革命的’，”而且這是“馬克思理論的全部精華”。[21]但如果只是停留在對政策結(jié)果的“現(xiàn)象學(xué)否定”上，而罔顧政策過程和政策背景的“解釋學(xué)追溯”[22]，則難免武斷和偏頗而背離馬克思主義的革命性批判的本意。中華大地是區(qū)域精神生長的大舞臺，區(qū)域精神不僅是地區(qū)精神風(fēng)貌的寫照，也應(yīng)該生動展現(xiàn)民族精神和社會主義核心價值觀的時代要求。所以，在SL地區(qū)精神表述語提煉中，專家組的一個重要共識就是表述語的概括“既要考慮SL地區(qū)的獨(dú)特個性，同時也不能回避在國家建設(shè)中的精神共性”。而且，精神的特色，不僅體現(xiàn)在表述詞語的差異上，更顯現(xiàn)在各地對表述語意蘊(yùn)的個性化闡釋里。但是，在價值多元化乃至價值沖突的轉(zhuǎn)型時期，公眾對個性、特色更加追崇，而對共性、共識的認(rèn)同度降低。這種局面，恰恰更需要我們積極構(gòu)建包括元共識(態(tài)度性共識)、主導(dǎo)性共識(社會主義核心價值體系)和愿景共識(中國夢)在內(nèi)的區(qū)域精神的共識基礎(chǔ)[23]。至于網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)查，它遠(yuǎn)不能和民意直接劃上等號?！?013年第31次互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查報告”中披露，雖然我國的網(wǎng)民數(shù)量已經(jīng)達(dá)到5.91億，但在知識結(jié)構(gòu)上，高中及以下學(xué)歷的占比79.8%；在職業(yè)結(jié)構(gòu)上，人數(shù)最多的兩個群體是學(xué)生和個體戶(自由職業(yè)者)，分別占比26.8%和17.8%[24]。精神表述語的征集和評選也都通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等媒介進(jìn)行廣泛的調(diào)查和宣傳。

從更深的層次上來看，學(xué)者們的反思實(shí)質(zhì)是在追問政策過程中政治權(quán)威與社會參與的關(guān)系，涉及的是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中國家與社會關(guān)系的處理?，F(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)、抑或政策過程科學(xué)化的推進(jìn)，必須一方面要避免原有結(jié)構(gòu)的政治權(quán)威在變革中過度流失,從而保證一定的社會秩序和動員能力,而另一方面為了保證這種權(quán)威真正具有“現(xiàn)代化導(dǎo)向”，又必須防止轉(zhuǎn)型中的權(quán)威因其不具外部制約或社會失序而發(fā)生某種“回歸”。[25]現(xiàn)代化需要社會化的推進(jìn)，需要擴(kuò)大社會自身的機(jī)制、要素在公共秩序供給中的比例，而這將導(dǎo)致國家政治權(quán)威在變革中的流失以及隨之而來的社會的行為失范、失序。要想避免因?yàn)樯鐣霈F(xiàn)的這種動蕩和不穩(wěn)定，這就需要保證國家一定的社會秩序和政府動員的能力，進(jìn)行社會化指導(dǎo)——這表明社會化離不開國家指導(dǎo)，或曰社會化離不開“現(xiàn)代化導(dǎo)向”的國家化。瑞典學(xué)者岡納·繆爾達(dá)爾在考察南亞地區(qū)貧困問題時發(fā)現(xiàn)，這一地區(qū)的國家無論是采用民主制度還是獨(dú)裁制，但都是“軟國家”，決策無法執(zhí)行，國家意志難以貫徹，因而難以擺脫社會落后，尤其是經(jīng)濟(jì)落后的狀態(tài)[26]。塞繆爾·亨廷頓也從政治參與和政治制度化水平的對比角度揭示出發(fā)展中國家社會政治衰退的根源，強(qiáng)調(diào)了政治秩序的重要性。

后發(fā)外生型國家對國家化指導(dǎo)和政治權(quán)威的要求，是由其特定的社會狀況決定的，從內(nèi)部條件來看，“最主要的還是因?yàn)閲夜I(yè)化發(fā)展水平從整體來看仍然很低”[27]。如果在這種情況下，勉強(qiáng)借用西方代議制的“外套”，只能導(dǎo)致極端的腐敗、墮落和胡作非為。而從外部環(huán)境來看，后現(xiàn)代化國家還要面臨激烈的國際政治、經(jīng)濟(jì)的競爭和壓力，沒有一個穩(wěn)定的、高效的政治中心來動員全體民眾集中有限的資源，可能一事無成。上述對SL地區(qū)精神提煉過程的分析，也充分表明，如若缺乏“政策企業(yè)家”等政治權(quán)威的積極介入，問題溪流、政策溪流和政治溪流的融合是不可能實(shí)現(xiàn)的。即使在美國的政策制定舞臺上，政府等政治權(quán)威“扮演的角色也是居于首要的地位”[41]。所以，“開明權(quán)威主導(dǎo)的動員模式”，不僅是區(qū)域精神提煉過程中值得肯定的生成機(jī)制，而且對其他政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政策決策的科學(xué)化、民主化具有極其重要的借鑒意義。

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(責(zé)任編輯： 司國安)

Review on the Refining Process of Regional Spirit from the Multiple-Stream Framework

REN Peng1，2,CHEN Jianbing2

(1.School of Maxism,Northeastern University,Shenyang 110169,China;2.School of Maxism,Xi′an Jiaotong University,Xi′an 710049,China)

The Multiple-Stream Framework provides us a clearly cognitive map to understand the generative process of Regional Spirit.Enlightened authority to dominate the mobilization process is its essential feature.From the perspective of the Multiple-Stream Framework,this paper finds that refining regional spirit focuses more on the process of "multiple subjects to participate in subject style" and the "active mobilization" process.It fixes the theory of the origin framework about streams operated independently and improves the traditional mobilization model on agenda-setting.Therefour,it is not only a positively generating mechanism in distillation process of regional spirit,but also provides realistic choice to make policy decision scientifically and democratically in other policy areas.

the Multiple-Streams Framework; regional spirit; policy process

10.15896/j.xjtuskxb.201601016

2014-06-17

教育部人文社會科學(xué)基金項(xiàng)目(14YJC710003)；遼寧省社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目(L14BSZ033)

任鵬(1982- )，男，東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；陳建兵(1976- )，男，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。

C93-03

A

1008-245X(2016)01-0130-07