徐博強(qiáng)

【摘要】伴隨著近代中國警政建設(shè)的發(fā)展，以治安處罰權(quán)為代表的警察權(quán)力呈現(xiàn)出規(guī)范化、程序化和擴(kuò)張化的趨勢。這些傾向在作為警察治安處罰領(lǐng)域之“母法”的違警罰法，在自清末至20世紀(jì)40年代近40載的立法演變中，有著充分的體現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】警察權(quán) 治安處罰 違警罰法 【中圖分類號】D941 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

伴隨著警政機(jī)構(gòu)與警政措施的發(fā)展，治安法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生。其中違警罰法類似于今日的治安管理處罰法，堪稱“警察治安處罰領(lǐng)域的母法”，具有重要意義。該法綿延發(fā)展長達(dá)一個世紀(jì)之久。1906年，清政府仿照日本，制定了《違警罪章程》，此為我國違警罰法之先河。此后經(jīng)過四次修訂：1908年《大清違警律》、北洋政府1915年及南京國民政府1928年《違警罰法》，直至1943年《違警罰法》，依次演進(jìn)。以治安管理處罰法規(guī)的獨(dú)特視角，展示著時代的變遷、政權(quán)的更迭、國情政局的變化。考察該法自清末至南京國民政府統(tǒng)治后期的立法脈絡(luò)，近代中國警察處罰權(quán)力的變化趨勢清晰呈現(xiàn)在人們眼前。概言之，近代警察權(quán)的發(fā)展變化顯現(xiàn)出規(guī)范化、程序化以及擴(kuò)張化的特征。

警察治安處罰權(quán)的規(guī)范化

罪刑法定的深刻影響。處罰法定原則能夠作為違警罰法上之基本原則在立法中明文規(guī)定，也受罪刑法定原則影響頗深。1911年《大清新刑律》第10條，是罪刑法定主義在刑法典中的最初體現(xiàn)，堪稱中國法制史上具有劃時代意義的變革。罪刑法定大體上有三重涵義：排斥習(xí)慣法；禁止類推；禁止重罪溯及既往。而受罪刑法定主義影響深刻的處罰法定，其內(nèi)涵也可概括為：法律的明確性；禁止類推解釋；法不溯及既往。

《大清違警律》始確立禁止類推。罪刑法定作為刑事領(lǐng)域的法治，首要作用就在于排斥罪刑擅斷。強(qiáng)調(diào)犯罪與刑罰皆應(yīng)依據(jù)法律的明文規(guī)定，強(qiáng)調(diào)法律具有穩(wěn)定性和可預(yù)測性。體現(xiàn)在違警罰法上關(guān)于處罰法定原則的確立，首要的就是禁止類推?！洞笄暹`警律》在制定過程中兼采當(dāng)時世界先進(jìn)立法理念，同時與《大清新刑律》相協(xié)調(diào)，在其條文中明確規(guī)定：“凡本法未載者，不得比附援引?！庇纱舜_立了處罰法定原則。當(dāng)然，這一階段的處罰法定內(nèi)涵單一，外延亦相當(dāng)狹隘。至1943年《違警罰法》，則在首條規(guī)定：“違警行為之處罰，以行為時法律條令有明文規(guī)定為限。”

此種表述與刑法上的用語相一致，與“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”——罪刑法定原則的經(jīng)典表達(dá)相契合，同時也引申出另一子原則——法不溯及既往。

法典的完備與明確。犯罪與違警有著本質(zhì)的差異，后者危害雖輕微卻頻繁發(fā)生。因而對違警的處理亦與刑事責(zé)任的追究有著顯著的區(qū)別。違警行為的處理更注重高效、即時、便捷，而作為處理違警行為依據(jù)的法規(guī)，則要求盡可能的明確、完備、細(xì)致?！洞笄暹`警律》就處罰依據(jù)的范圍問題并未涉及，僅在附則中規(guī)定地方法規(guī)之規(guī)定不得與本法相抵觸。至北洋時期及南京國民政府前期，《違警罰法》所確認(rèn)的處罰法定之“法”，范圍已大為擴(kuò)張，囊括了法律條令，以及“其他法令所認(rèn)可的警察章程”。及至1943年《違警罰法》，就處罰依據(jù)而言，表述明確，富有張力。同時在各種違警處罰法規(guī)之間明確了其位階順序，規(guī)定了不同位階法規(guī)的制定修改程序，實(shí)現(xiàn)了違警罰法體系的完整與協(xié)調(diào)。

在罪刑法定原則的理論引導(dǎo)之下，近代違警罰法在幾十年的發(fā)展中一方面擴(kuò)充“法”的范疇，實(shí)現(xiàn)處罰依據(jù)的明確與完備，另一方面又排斥類推。違警裁決的作出，更加客觀、規(guī)范、統(tǒng)一，警察權(quán)的行使逐步走向規(guī)范化。

警察處罰權(quán)力的程序化

隨著違警罰法的演進(jìn)，近代中國警制逐步接受了處罰法定主義，相關(guān)警察法規(guī)大量涌現(xiàn)，法制化水平大為提升。然而，警察權(quán)的法治化不僅僅停留在立法層面。中國自古以來就有著行政強(qiáng)權(quán)的傳統(tǒng)，近代盡管效仿西方建立新式警政，警察權(quán)仍過分強(qiáng)大；在此之下，僅僅是“有法可依”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以切實(shí)充分地保障民權(quán)。由此，程序的意義被提升到無以復(fù)加的高度，被視為正義的化身。正當(dāng)程序的價值不僅在于確保以警察權(quán)為代表的行政權(quán)力能夠正常運(yùn)行，更為重要的乃是通過正當(dāng)?shù)某绦蛐砸?guī)范，限制國家權(quán)力，保障人權(quán)。

就違警處罰程序而言，違警罰法的變遷使警察治安處罰形成系統(tǒng)而完整的制度，從而呈現(xiàn)出準(zhǔn)司法的特征。1907年《違警罪章程》僅有的五個條文并無程序性內(nèi)容；緊隨其后的《大清違警律》已有六條是關(guān)于處罰程序的內(nèi)容；1915年北洋政府的《違警罰法》已增至十條，且相關(guān)內(nèi)容更為細(xì)化；1928年南京國民政府的《違警罰法》總體內(nèi)容與前一部法律高度一致，有關(guān)處罰程序有所擴(kuò)充。至此，警察治安處罰權(quán)的行使已經(jīng)有了相當(dāng)多的程序性規(guī)定，但總體而言，這些規(guī)定雜亂并毫無邏輯，并未形成完整而系統(tǒng)的制度，警察機(jī)關(guān)尚有巨大的自由裁量權(quán)，警察治安處罰仍有著相當(dāng)大的隨意性，當(dāng)事人在治安案件中的權(quán)益仍舊毫無程序性的保障。直至1943年《違警罰法》的頒行，這部法律無論從立法技術(shù)、理論支撐抑或立法理念，均有了質(zhì)的飛躍。單就程序方面，總則中做概括性的規(guī)定，分則中則辟專章，并按管轄、偵訊、裁決、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)，進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定。至此，作為行政處罰的警察治安處罰已擺脫了以往的恣意與橫行無羈，而是在很多方面體現(xiàn)出司法特征。

警察處罰權(quán)力的擴(kuò)張化

考察五部違警罰法的立法演進(jìn)，除了總則內(nèi)容激增之外，違警罰法分則條文也日漸擴(kuò)充，違警行為的界定與處罰日趨寬泛細(xì)致，法網(wǎng)日益嚴(yán)密。違警罰法律逐漸完備的背后，也是警察治安處罰權(quán)力的擴(kuò)張。

有關(guān)社會風(fēng)俗之違警行為的擴(kuò)張。中國歷代統(tǒng)治者都會通過立法的方式對社會風(fēng)俗加以取舍，以維護(hù)社會秩序，鞏固統(tǒng)治。而在近代中國，西學(xué)東漸，舊有以儒家禮法為核心的道德倫常業(yè)已破壞，而以法治觀念為基礎(chǔ)的新風(fēng)尚未能確立，輔之以政局動蕩，戰(zhàn)事頻仍，故世風(fēng)日下，民不聊生。在這樣的大背景下，社會秩序的維持，執(zhí)政者多倚重警察的力量。

違警罰法中有關(guān)社會風(fēng)俗類違警行為的立法變化，一個顯著的特點(diǎn)：前幾部《違警罰法》基本沿襲清末的立法，條文變化不大，直到1943年《違警罰法》，對此類行為的規(guī)制顯著強(qiáng)化，條文數(shù)量明顯增加，處罰力度亦顯著加大。例如對涉及娼妓方面、賭博行為的懲治，對不人道行為的禁止，對迷信行為的打擊等等。這在很大程度上源自蔣介石推行的“新生活運(yùn)動”。這場運(yùn)動事無巨細(xì)地改進(jìn)民眾日常生活，背后的意圖在于控制民眾生活進(jìn)而控制思想，從而加強(qiáng)統(tǒng)治。

大量規(guī)定空白條款。違警罰法涉及社會生活的方方面面，然而隨著社會發(fā)展，社會關(guān)系紛繁復(fù)雜，不同領(lǐng)域特征各異。與之相對，違警罰法有限的條文顯然無法包含違警行為的全部類型。面對這種情況，幾部違警罰法皆采用大陸法系刑法典常用的立法技術(shù)——設(shè)置空白罪狀，授權(quán)其他專門性法律法規(guī)對此類行為加以規(guī)制，以便靈活援引各行業(yè)、各部門、各地方制定的相關(guān)規(guī)范性法文件。清末，北洋、南京國民政府時期數(shù)量龐大的工商業(yè)管理法規(guī)、特種行業(yè)管理法規(guī)及保安類管理法規(guī)等，皆詳細(xì)設(shè)定各自行業(yè)需遵循的相關(guān)規(guī)則，但罰則部分往往指向《大清違警律》或《違警罰法》，規(guī)定極為籠統(tǒng)。因而這類規(guī)則皆可視為違警罰法所囊括的擴(kuò)充內(nèi)容，為近代警察治安處罰權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝顺渥愕目臻g，為歷任執(zhí)政者通過編織嚴(yán)密的法網(wǎng)對社會實(shí)施全方位的控制打開方便之門。

考察近代中國違警罰法的立法沿革，綜前文之論述，三種趨勢交織呈現(xiàn)出來：一則通過處罰法定原則的確立，禁止溯及既往、禁止類推、法律條文的明詳，逐步否定了傳統(tǒng)的處罰擅斷，警察處罰權(quán)行使規(guī)范化。其二則是警察治安處罰逐步在程序化的軌道內(nèi)運(yùn)行，擺脫了傳統(tǒng)警察官署的恣意橫行，呈現(xiàn)出司法的特征。最后，執(zhí)政者通過違警罰法的修訂，擴(kuò)大治安處罰范圍，昭示了政治權(quán)力的擴(kuò)張。

（作者為中國人民公安大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①龍澤洲：《違警罰法概論》，北京：中華書局，1948年，第107頁。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲