劉作奎

五年來，中國與中東歐國家的“16+1合作”框架日趨成熟，在得到各方廣泛認(rèn)可的同時，其傳遞的互利共贏的新型國際關(guān)系理念也成為了處理國家間關(guān)系的新范式。但要想更進(jìn)一步落實(shí)“16+1合作”框架，中國還需要克服許多合作障礙。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.010

2016年11月4—6日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)訪問拉脫維亞并參加“16+1”總理峰會。在“16+1經(jīng)貿(mào)合作論壇”上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，五年來，“16+1合作”日趨成熟，積累了值得長期堅(jiān)持的寶貴經(jīng)驗(yàn)：一要平等協(xié)商，互尊互助；二要互利互惠，合作共贏；三要開放包容，攜手同行；四要聯(lián)動發(fā)展，共創(chuàng)共享。在里加峰會中國進(jìn)一步踐行了互利共贏的新型國際關(guān)系理念，打造“16+1合作”的新動力和新愿景。

在中國政府的倡議下，2012年中國同16個中東歐國家聯(lián)合啟動了“16+1合作”框架，中國積極踐行開放包容、互利共贏的合作理念，并將其注入“16+1合作”框架，為構(gòu)筑新型國際關(guān)系做了新的嘗試。

不排斥第三方，積極踐行

開放包容的國際合作理念

“16+1合作”框架自2012年建立以來，引發(fā)廣泛關(guān)注，希臘、奧地利、白俄羅斯、瑞士以及歐洲復(fù)興與開發(fā)銀行等“16+1”框架外的國家和組織也表現(xiàn)出極大的興趣，希望能夠積極參與進(jìn)來。在歷屆中國和中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，歐盟機(jī)構(gòu)代表都受邀參加會議。歐盟對“16+1合作”也經(jīng)歷了從懷疑到合作的轉(zhuǎn)變，期待“16+1合作”能夠成為推動中歐合作的重要平臺。在2014年第三次貝爾格萊德中國和中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，希臘受邀參加了會議，并與中東歐國家各方積極打造中歐陸?？炀€，希臘、馬其頓、匈牙利和塞爾維亞共同參與了中歐陸?？炀€建設(shè)。希臘也成為“16+1合作”的第一個吃螃蟹的框架外第三方。在2015年第四次中國中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人蘇州峰會上，奧地利和歐洲復(fù)興與開發(fā)銀行作為第三方也被邀請參加進(jìn)來，進(jìn)一步壯大了合作隊(duì)伍。奧地利屬于中歐國家，與維謝格拉德集團(tuán)國家聯(lián)系緊密，在中東歐地區(qū)也較具影響力，其對“16+1合作”的各種舉措充滿興趣并且愿意積極參與。歐洲復(fù)興和開發(fā)銀行作為國際著名開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，在中東歐擁有廣泛的金融業(yè)務(wù)，積累了豐富的投資經(jīng)驗(yàn)。它的加入為中國和中東歐國家在金融維度上的合作提供了機(jī)遇。而2016年第五次中國和中東歐領(lǐng)導(dǎo)人里加峰會，白俄羅斯和瑞士作為觀察員參加了“16+1峰會”。白俄羅斯一直扮演著從中國到歐洲的陸上絲綢之路的重要節(jié)點(diǎn)國家，從俄羅斯到中東歐，白俄羅斯是非常重要的連接點(diǎn)。瑞士在中東歐地區(qū)也有廣泛利益存在。自2004年中東歐國家加入歐盟后，瑞士擴(kuò)大了東進(jìn)的步伐，從2004—2014年的十年間，瑞士開始投資中東歐300多個經(jīng)濟(jì)、旅游、衛(wèi)生、能源的項(xiàng)目與合作，總計(jì)約13億瑞郎。瑞士的加入也壯大了“16+1合作”的范圍。

“16+1合作”的進(jìn)程表明，由中國政府積極倡導(dǎo)的“16+1合作”倡議，并不是一個封閉循環(huán)的體系，而是秉承開放包容、互惠互利的合作框架，只要各方有意愿、有想法推進(jìn)和擴(kuò)展合作，中國都予以支持，而實(shí)踐證明，它也是行之有效的，其吸引力也越來越大。

妥善解決差異與分歧，

堅(jiān)持共贏互鑒原則

中東歐16國差異較大，訴求不同，中東歐區(qū)域也并不是一個同質(zhì)化的區(qū)域。筆者參加中東歐國家舉辦的多次會議，如2016年10月17日在拉脫維亞舉辦的波羅的海三國能源合作的會議。印象中波羅的海三國國情是比較相似的，但來參會的每個國家的代表不是來尋求共識的，而是利用寶貴的時間來闡述他們?yōu)槭裁词遣煌?，其能源政策為什么和其他波羅的海國家不同。這恰恰展示了中東歐國家的普遍性思維：要是大家觀點(diǎn)一致，就沒有必要坐在一起談了，大家來談主要就是談不同、談分歧。

中東歐國家目前國情、內(nèi)政和外交的多樣性，是歐盟一體化進(jìn)度不一所留下的“馬賽克”情況，或曰“萬花筒”現(xiàn)象，即有的是歐盟成員國，有的是非歐盟成員國，有的是歐元區(qū)國家，有的是非歐元區(qū)國家等。歐盟作為介入中東歐地區(qū)最深的行為體之一，雖然其在推動中東歐國家入盟和一體化上做了巨大的努力，但結(jié)果無非是形成了上述現(xiàn)象。由此可以看出，中東歐的矛盾與差異是常態(tài)，連歐盟都無法彌合這些差異，屢屢遭受困擾，反而產(chǎn)生了“擴(kuò)大疲勞癥”。

“16+1合作”框架則相對靈活地處理了中東歐國家的差異性問題，即以合作共贏為先導(dǎo)，保留差異分歧，和而不同，互相借鑒和分享彼此的優(yōu)勢和成功經(jīng)驗(yàn)。最為突出的一個案例是，目前中東歐國家提出了諸多與“16+1合作”、“一帶一路”倡議對接的方案，比如“多瑙河倡議”“琥珀之路”“三海倡議”計(jì)劃等，各有優(yōu)長，但又各有不足。“多瑙河倡議”是巴爾干國家較為關(guān)注的，主要強(qiáng)調(diào)對多瑙河水域的開發(fā)；“琥珀之路”則是波羅的海國家較為關(guān)注的，主要強(qiáng)調(diào)是多個波羅的海國家的貿(mào)易與互聯(lián)互通；“三海倡議”是中東歐入盟國較為關(guān)注的，強(qiáng)調(diào)入盟國之間在能源、通訊和交通領(lǐng)域的一體化合作。不同倡議之間實(shí)際上有著排他性的安排，比如“三海倡議”事實(shí)上是把西巴爾干國家（克羅地亞除外）排除在外的，“琥珀之路”主要是波羅的海國家的倡議，東南歐國家事實(shí)上難有參與的機(jī)會。對此，中國政府積極推進(jìn)“16+1合作”與上述方案對接，開出解決問題的藥方，提出中方的“三海港區(qū)合作”方案，融合與借鑒了各方倡議的優(yōu)勢和積極要素，彌補(bǔ)了相關(guān)倡議的短板：它比“多瑙河倡議”更寬泛，加入了港口和碼頭等多要素的合作理念；它比“琥珀之路”包含的內(nèi)容更多元，不限于區(qū)域貿(mào)易和互聯(lián)；它比“三海倡議”包含的對象更廣泛，加入了未入盟國的中東歐國家。

“16+1合作”開創(chuàng)了全球化時代中國與中東歐國家不同社會制度、文化傳統(tǒng)和發(fā)展階段的國家相互尊重、和諧相處、合作共贏的新型國際關(guān)系的新時期。中國靈活務(wù)實(shí)的政策符合中東歐國家的自主選擇發(fā)展道路的愿望。中國與中東歐16國一道，互相合作、互相學(xué)習(xí)、互相借鑒，成為國際關(guān)系領(lǐng)域新的合作典范。

不搞零和游戲，充分尊重和

關(guān)照相關(guān)方的核心利益和關(guān)切

中國搞“16+1合作”既不是從別人手里搶果實(shí)，也不是搞地緣政治上的零和游戲，而是充分考慮各方核心利益和關(guān)切?！?6+1合作”如何處理好同歐盟的關(guān)系就是集中的體現(xiàn)。歐盟一直擔(dān)心中國搞“分而治之”政策，影響到歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)和相關(guān)政策的執(zhí)行效率。歐盟曾在多個場合表達(dá)了對“16+1合作”的關(guān)切。針對歐盟和部分成員國的反應(yīng)，中國充分尊重歐盟作為一支和平力量的現(xiàn)實(shí)，支持歐盟團(tuán)結(jié)以自強(qiáng)，尤其是在歐盟面臨金融、難民問題、周邊沖突等多重危機(jī)的時候，中方不搞零和游戲，以實(shí)際行動推動“16+1合作”促進(jìn)歐盟內(nèi)部均衡發(fā)展，使“16+1合作”服務(wù)中歐合作的大局。

“16+1合作”推動中歐實(shí)現(xiàn)多個對接，實(shí)際上反映了中國對歐盟核心利益的關(guān)注和尊重。這里重點(diǎn)談?wù)勲p方在基建領(lǐng)域的對接。舉三個例子：里加峰會前，有關(guān)中國并購波羅的海港口的新聞被報(bào)道的較多，但中國更關(guān)注的是“16+1合作”與中歐合作的互利共贏項(xiàng)目——波羅的海鐵路。波羅的海鐵路是歐盟出資建設(shè)的重要項(xiàng)目，計(jì)劃從赫爾辛基經(jīng)過波羅的海三國首都到華沙，再通往柏林。中國企業(yè)一直對該項(xiàng)目顯示出濃厚的興趣，希望將中國修建高速鐵路的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)帶到波羅的海從而服務(wù)于整個大歐盟的互聯(lián)互通。第二個例子是中國正積極推進(jìn)的中歐陸?？炀€中匈塞鐵路建設(shè)，勾連了歐洲南北交通，促進(jìn)了南北向的互聯(lián)互通，這與歐盟泛歐走廊計(jì)劃所推進(jìn)的線路正好吻合，極大推進(jìn)了中歐之間的務(wù)實(shí)合作。第三個例子是中國企業(yè)積極推進(jìn)與立陶宛克萊佩達(dá)港的合作，該港口涉及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的陸上貨運(yùn)班列問題，它很好地銜接了從中國出發(fā)經(jīng)中亞、俄羅斯、白俄羅斯、立陶宛的克萊佩達(dá)到北歐和西歐的貨運(yùn)。根據(jù)國家發(fā)改委《中歐班列建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，到2020年，中歐鐵路運(yùn)輸通道基本完善，中歐班列樞紐節(jié)點(diǎn)基本建成，貨運(yùn)聚集效應(yīng)初顯，最大程度提升中國和歐盟的貨運(yùn)和貿(mào)易。多個中東歐國家包括立陶宛將在這一便捷通道建設(shè)中扮演節(jié)點(diǎn)或樞紐作用?？傊?，“16+1合作”推動中歐合作不是一句空話，而是實(shí)實(shí)在在地產(chǎn)生了推動效應(yīng)，“16+1合作”將變成中歐合作的新驅(qū)動力量。

積極打造共建、

共享、共贏的合作平臺

當(dāng)今世界，對國際關(guān)系的塑造更加注重“平臺”工具的打造。比如G20、金磚國家合作、南南合作等，它們像是一種機(jī)制，其實(shí)更多的是在發(fā)揮功能性平臺的作用。中國外交近些年來，越來越重視平臺的作用，通過積極搭建和參與平臺建設(shè)，來塑造新型合作倡議，尋找互利共贏點(diǎn)。中國外交也把平臺打造視為推動新型國際關(guān)系的新舉措。

平臺作用和平臺意識在“16+1合作”中運(yùn)用的比較充分，既匯聚了資源，又掌握了一些重要事務(wù)的話語權(quán)，也聚攏了人氣?！拔襾泶钆_、大家唱戲”，并最終匯聚腦力風(fēng)暴，為各方尋求互利共贏提供強(qiáng)大的信息源和智力支撐。在“16+1合作”這個大平臺下面，還有一系列諸如16+1旅游促進(jìn)機(jī)構(gòu)及企業(yè)聯(lián)合會、16+1交通基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合會、16+1智庫交流與合作網(wǎng)絡(luò)等小平臺，在這些小平臺的匯集下，使得“16+1合作”更加專業(yè)化、集中化。

事實(shí)上，“16+1”這個平臺在近五年已經(jīng)積聚了人氣，形成了良好的發(fā)展氣象。盡管這一過程經(jīng)歷了不少波折，但中東歐國家經(jīng)歷了一段認(rèn)識過程之后，都開始采取積極態(tài)度。筆者曾接觸過波羅的海某國外交部官員，他曾表態(tài)說，我們波羅的海國家更傾向于加入北歐國家的某些框架安排而不是“16+1”，因?yàn)槲覀兣c大多數(shù)中東歐國家是不同的，包括歷史和現(xiàn)實(shí)、國情和國力、內(nèi)政和外交。我則回應(yīng)說，差異不能作為是否參與一個平臺的標(biāo)準(zhǔn)，金磚國家間的差異甚至更大，不僅有社會體制、基本經(jīng)濟(jì)制度、國家大小、民族，甚至還有膚色的不同，差異更為多元化。“16+1”作為一個平臺，提供了別的渠道難以找到的合作機(jī)會，對此，某官員深表贊同。

中國的新型國際關(guān)系理念集中體現(xiàn)了合作共贏的義利觀，積極打造開放、包容，不搞零和游戲的合作新思維，推動建立了健康向上的新型國際關(guān)系發(fā)展觀。

“16+1合作”未來面臨的挑戰(zhàn)

任何嘗試都是有風(fēng)險的，尤其是像“16+1合作”這種新合作倡議，勢必會存在一系列挑戰(zhàn)，需要予以預(yù)防，及時做出應(yīng)對。

一、經(jīng)貿(mào)下滑對“16+1合作”造成了不小的挑戰(zhàn)

促進(jìn)雙方的經(jīng)貿(mào)和投資合作再上新臺階一直是“16+1合作”的核心愿景。這一愿景因受到各自面臨的國際和國內(nèi)環(huán)境的沖擊而受到很大影響。據(jù)中國商務(wù)部提供的對外經(jīng)貿(mào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2012—2014年，除波蘭、保加利亞、波黑、黑山等少部分中東歐國家與中國的經(jīng)貿(mào)合作有著明顯的增長外，其他大部分中東歐國家對華貿(mào)易則起伏不定且總體呈下降態(tài)勢。至2015年，中國和中東歐國家經(jīng)貿(mào)額出現(xiàn)普遍負(fù)增長的態(tài)勢（只有馬其頓等少數(shù)國家例外），并且下滑的趨勢較為明顯。這種下滑趨勢既與國內(nèi)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與國內(nèi)原材料和勞動力成本的上漲對中國出口到中東歐國家商品構(gòu)成競爭性壓力有關(guān)。而從中東歐國家來看，由于受到經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的影響，出口和進(jìn)口能力均受到影響。中歐關(guān)系大環(huán)境對中國和中東歐國家合作的影響也不容忽視。受制于歐盟“雙反”的干擾，中國和中東歐國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受到?jīng)_擊。還有一點(diǎn)不容忽視的是，中國在中東歐國家存在廣泛的貿(mào)易順差，且順差在部分國家較大，時常引發(fā)對方的強(qiáng)烈關(guān)注。波蘭、捷克等媒體經(jīng)常就貿(mào)易逆差質(zhì)疑中國政府的不正當(dāng)補(bǔ)貼等問題。

二、地區(qū)安全形勢的惡化為“16+1合作”提出了新的課題

“16+1合作”的功能略顯單一，某種程度上“只談生意不談?wù)巍?。由于中東歐受到烏克蘭危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖主義威脅、歐俄關(guān)系緊張等影響，地區(qū)安全形勢惡化，中東歐內(nèi)部的波羅的海國家和黑海國家處于美俄與歐俄沖突的最前沿，安全形勢日益嚴(yán)峻，如何應(yīng)對各種潛在的安全威脅是這些國家的首要關(guān)切?！?6+1合作”框架在解決這些危機(jī)上的作用是比較間接的，雙方在安全事務(wù)等高政治領(lǐng)域的合作一再被中東歐方面提起。烏克蘭危機(jī)發(fā)生時，波蘭堅(jiān)決要求有關(guān)各方抵制俄羅斯的“入侵”行為，并且維護(hù)歐盟對制裁俄羅斯的統(tǒng)一立場，但波蘭同時又對中國不重視波蘭在烏克蘭問題上的關(guān)注感到無奈。

三、實(shí)現(xiàn)全方位對接仍面臨諸多困難

雙方針對發(fā)展的理解以及推進(jìn)發(fā)展的動力的理解不一樣，選舉政治所追求的發(fā)展無疑更多強(qiáng)調(diào)的是就業(yè)、社會保障以及民主治理模式的可持續(xù)性。中國的發(fā)展更多強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)競爭力和在全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源的整合。中國“求發(fā)展”的愿景與16國“求穩(wěn)定”的現(xiàn)實(shí)關(guān)注有時并不匹配。迄今為止，中方所強(qiáng)調(diào)的戰(zhàn)略或倡議對接，仍處在務(wù)虛層面，如何把虛的東西做實(shí)，仍需要時間和策略來挖掘合作點(diǎn)。中國和中東歐國家兩種體制差異導(dǎo)致的行為方式和思維方式的差異也使得對接的難度很大。中東歐部分國家政府不穩(wěn)定、選舉頻仍、政府換屆等也對雙方的對接造成沖擊。

四、仍需努力處理好同利益相關(guān)者的關(guān)系

中東歐地區(qū)是大國勢力盤踞的地方，歐盟維持較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和規(guī)則存在，美國維持著軍事存在（北約安全框架），中東歐國家還被認(rèn)為是德國的“后院”和傳統(tǒng)勢力領(lǐng)地，俄羅斯在中東歐地區(qū)也有重要的利益關(guān)切。在發(fā)展同中東歐16國關(guān)系上，如何處理好同這些大國或組織的關(guān)系仍面臨困難。盡管歐盟對“16+1合作”的疑惑目前有所緩解，但如何應(yīng)對歐盟的規(guī)則限制仍有不少問題。此外，迄今歐盟機(jī)構(gòu)代表在多個場合也強(qiáng)調(diào)，“16+1合作”需要不斷提升透明度，只有這樣中歐合作才能得到積極推進(jìn)。德國、俄羅斯乃至美國的態(tài)度至今令人玩味，始終未見三方更為明確的表態(tài)，但毫無疑問，他們將一直對“16+1合作”施加著重要的影響。如何擴(kuò)大與更多的利益相關(guān)者的共贏合作也是一個需要解決的課題。

（作者系中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員，中東歐研究室主任）

（責(zé)任編輯：蘇童）