趙晨光

近年來，以金磚國家為代表的新興大國重視與非洲開展合作。但隨著內(nèi)外形勢的變化，各金磚成員國的對非外交呈現(xiàn)出一系列新的趨勢和特點。總的來說，中國、印度更加強調(diào)對非合作的戰(zhàn)略性，俄羅斯、巴西較多考慮對非合作的穩(wěn)定性，金磚機制注重開拓對非合作新的重點和領域。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.019

近年來，非洲與以金磚國家為代表的新興大國間的合作持續(xù)發(fā)展。但自2015年以來，受內(nèi)外形勢變化的影響，新興大國的對非外交在戰(zhàn)略布局、政策重點以及多邊合作等方面表現(xiàn)出了新的趨勢和特點。

中國和印度

對非峰會規(guī)劃戰(zhàn)略合作

2015年中國和印度分別召開了中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會和第三屆印非論壇峰會。兩場峰會是中、印兩國對非外交新的里程碑。以此為標志，兩國的非洲戰(zhàn)略愈加清晰，對非合作不斷深化。

一、中國：以發(fā)展戰(zhàn)略契合為機遇，推動中非合作全面發(fā)展

中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會于2015年12月5日召開，由中國和南非兩國共同主辦，主題為“中非攜手并進：合作共贏、共同發(fā)展”。約翰內(nèi)斯堡峰會是繼中非合作論壇2006年北京峰會后的第二次峰會，也是該論壇峰會首次在非洲大陸召開。本屆峰會的召開標志著中非關系進入了新的發(fā)展階段，因此，極具戰(zhàn)略意涵。

一是明確了戰(zhàn)略定位。非洲是中國外交“基礎中的基礎”[1]。一直以來，中國重視與非洲國家發(fā)展友好合作關系。新時期，中國更加重視從戰(zhàn)略高度看待中非關系。2013年，習近平主席上任后首訪非洲，正式提出“中非命運共同體”理念。2015年，中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會將中非關系提升為全面戰(zhàn)略合作伙伴關系。這一定位凸顯了中非關系的重要性，為“中非命運共同體”建設充實了戰(zhàn)略內(nèi)涵。

二是規(guī)劃了戰(zhàn)略重點。為推動中非合作全面發(fā)展、進一步打造中非命運共同體，本屆峰會確定中非雙方共同致力于做強和夯實政治上平等互信、經(jīng)濟上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務中團結協(xié)作的“五大支柱”。以此為核心，峰會確定中非雙方未來重點實施工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、基礎設施建設、金融、綠色發(fā)展、貿(mào)易和投資便利化、減貧惠民、公共衛(wèi)生、人文、和平和安全“十大合作計劃”，不斷充實中非全面戰(zhàn)略合作伙伴關系的內(nèi)涵。[2]

三是發(fā)布了戰(zhàn)略文件。本屆峰會發(fā)布了《中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會宣言》、《中非合作論壇—約翰內(nèi)斯堡行動計劃》以及新版《中國對非洲政策文件》三項重要文件。其中，《約翰內(nèi)斯堡宣言》原則性更強，《約翰內(nèi)斯堡行動計劃》相對具體，而新版《中國對非洲政策文件》更加完整、全面。三項文件著重從戰(zhàn)略層面規(guī)劃中非關系，指出中國正在致力于“兩個一百年”奮斗目標，非洲正在落實《2063年議程》及其第一個十年規(guī)劃。為此，中非雙方應抓住彼此發(fā)展戰(zhàn)略高度契合的歷史機遇，推動中非合作全面發(fā)展。

二、印度：以對非合作為戰(zhàn)略支點，謀求更廣泛外交目標的實現(xiàn)

印度分別于2008年和2011年舉辦過兩屆印非論壇峰會。第三屆峰會原定2014年12月召開，受西非埃博拉疫情的影響，印度推遲了峰會舉辦時間。2015年10月，第三屆印非峰會在新德里召開，相較于前兩屆峰會的“冷清”，[3]此次峰會有了巨大飛躍。所有54個非洲國家均受邀參會，其中34個國家派出了國家元首或政府首腦。此次峰會被稱為莫迪非洲戰(zhàn)略的“開篇之戰(zhàn)”，印度希望通過峰會的召開強化對非合作，并以此為戰(zhàn)略支點，助力其整體外交戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

一是強化對非合作的深度和廣度。此次印非峰會主題為“深化伙伴關系，共享美好愿景”，會議通過了《政治宣言草案》和《印非戰(zhàn)略合作框架》兩項文件。此次峰會強調(diào)印非伙伴關系的多維性，認為建立在平等互利、平等團結以及伙伴關系基礎上的印非關系，代表了全方位南南合作的典范。[4]此次印非峰會議題廣泛，涉及貿(mào)易與工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、可再生能源、藍色（海洋）經(jīng)濟、基礎設施建設、教育發(fā)展、健康保障、和平與安全、區(qū)域發(fā)展、聯(lián)合國改革等眾多領域，上述領域被規(guī)劃為未來印非合作的主要方向。

二是追趕中非合作的步伐。受地緣政治等因素的影響，印度的對外戰(zhàn)略有意無意地將中國作為競爭目標，其對非戰(zhàn)略亦是如此。一方面，印度將軟實力外交作為戰(zhàn)略捷徑。此次峰會上，莫迪毫不吝惜對非洲的溢美之詞，同時格外強調(diào)印非在地緣、“親緣”、（被殖民）歷史、文化甚至人口結構方面的緊密性和共同點，以此彰顯印度對非外交“特有的”的親和力。另一方面，印度將中非經(jīng)貿(mào)合作增速放緩作為戰(zhàn)略機遇。莫迪在此次峰會上承諾，未來五年向非洲提供100億美元優(yōu)惠貸款以及6億美元無償援助，[5]以此謀求提高對非經(jīng)濟影響力。

三是謀求非洲對“入?！钡闹С帧Ｂ?lián)合國安理會常任理事國席位是世界大國地位的重要標志。印度將“入常”作為其外交戰(zhàn)略的重要目標。莫迪執(zhí)政以來，印度“入?！钡囊庠负蜎Q心更加明顯。作為“大票倉”，非洲的支持對印度“入常夢”的實現(xiàn)至關重要。為此，峰會發(fā)布的《印非戰(zhàn)略合作框架》文件明確將聯(lián)合國體系（特別是安理會）的綜合改革確定為印非合作的基礎領域。

俄羅斯和巴西

“重點外交”緩解內(nèi)外困局

2015年度，俄羅斯、巴西受內(nèi)外局勢的影響，對非外交未有明顯亮點。兩國對非均采取了“重點外交”策略，希望以此因應形勢變化、緩解內(nèi)外困局。

一、俄羅斯：配合核心外交任務，加強對非反恐與安全關注

烏克蘭危機以來，俄羅斯受到西方持續(xù)制裁，加之國際市場能源價格下跌，經(jīng)濟增速下滑明顯。2015年，俄羅斯國內(nèi)生產(chǎn)總值出現(xiàn)3.7%的負增長。在這一背景下，俄羅斯繼續(xù)推動強勢外交，集中表現(xiàn)為2015年度高調(diào)介入中東，在敘利亞打擊伊斯蘭國恐怖勢力。除地緣戰(zhàn)略考慮外，俄羅斯此舉的現(xiàn)實邏輯在于通過中東反恐行動，迫使美國尊重俄羅斯的大國地位，借此緩和與西方的關系。為配合這一核心外交任務，俄羅斯的對非外交重點主要集中于（北非地區(qū)）反恐和安全議題。

一是加強與非盟在反恐和安全領域的合作。非盟是非洲反恐的主要力量，俄羅斯重視與非盟加強安全領域（特別是反恐問題）的合作。2014年9月，俄羅斯外交部和非盟委員會簽署了含有政治磋商機制的諒解備忘錄。此后，俄羅斯派高官出席了2015年召開的第24屆、25屆以及2016年召開的第27屆非盟峰會，就和平與安全議題與非盟委員會主席舉行會談。2016年4月，非盟委員會主席德拉米尼·祖馬對俄羅斯進行工作訪問，雙方重點討論了非洲動蕩地區(qū)發(fā)展問題，并就共同打擊非洲恐怖勢力問題協(xié)調(diào)了立場。[6]

二是利用國際舞臺闡述對非（安全）政策。在西方外交孤立的背景下，俄羅斯積極利用國際舞臺闡述其對外政策，尤其是傳遞對中東、北非地區(qū)的安全關切。2015年9月，作為安理會輪值主席國，俄羅斯推動將中東、北非地區(qū)安全和反恐問題作為主要討論議題。此后，俄羅斯還借參加其他重要國際會議的機會呼吁國際社會關注這一地區(qū)不斷惡化的安全形勢，并表達建立以聯(lián)合國憲章和國際法為基礎的國際反恐聯(lián)盟的強烈意愿。

三是重點加強與北非國家的雙邊關系。近年來，伊斯蘭國將北非視作“新戰(zhàn)場”，這一地區(qū)存在“伊斯蘭國化”的巨大風險。而對于俄羅斯的中東反恐行動來說，北非地區(qū)的穩(wěn)定至關重要。2015年，俄羅斯與埃及、阿爾及利亞、突尼斯、摩洛哥等北非國家開展了密集的高層接觸，重點在地區(qū)安全局勢和打擊伊斯蘭國等問題上協(xié)調(diào)立場、加強合作。2016年，俄羅斯進一步與上述國家就合作反對國際恐怖主義問題達成一致，并推動北非各國支持由美俄共同主導的敘利亞國際支持小組（ISSG）達成的協(xié)議。

二、巴西：優(yōu)先解決國內(nèi)困局，對非合作堅持既有重點和方向

近年來，巴西國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢持續(xù)惡化。經(jīng)濟方面，2015年巴西經(jīng)濟大幅衰退3.8%，是該國25年來最嚴重的衰退。巴西央行發(fā)布報告預測2016年巴西經(jīng)濟仍將有3.5%的衰退。政治方面，主要受經(jīng)濟持續(xù)衰退的影響，巴西國內(nèi)政局動蕩不安，國內(nèi)危機制約了巴西對外合作的發(fā)展。盡管如此，巴西外交仍有可圈可點之處，具體到對非外交，巴西較好地堅持了既有的重點和方向。

一是繼續(xù)開展對非“軟實力”外交。巴西是世界上除尼日利亞外，非洲裔人口最多的國家。基于種族、歷史、文化的軟實力外交是巴西開展對非合作的特殊優(yōu)勢。2015年11月，在巴西召開了“拉美和加勒比地區(qū)非洲后裔國際會議（2015-2024）”。會議發(fā)布了《巴西利亞宣言》，闡明反對種族主義和種族歧視的立場，呼吁各國保障非洲裔人口的人權。這一會議的舉辦有助于提升巴西對非洲裔人口以及非洲國家的影響力。

二是保持與葡語非洲國家的合作。長期以來，與葡語非洲國家的合作是巴西對非外交的重點和戰(zhàn)略支點。近年來，巴西繼續(xù)保持了與葡語非洲國家的傳統(tǒng)合作關系。2015年11月，安哥拉外長在安巴建交40周年之際訪問巴西，就兩國關系中的重要議題以及地區(qū)和多邊事務與巴西外長舉行會談。2016年4月，巴西外長回訪安哥拉，并于5月對佛得角進行了正式訪問。密集的外交互動，表明了巴西對葡語非洲國家的重視。

三是與非洲開展農(nóng)業(yè)合作。巴西是農(nóng)業(yè)大國，推進與非洲的農(nóng)業(yè)合作一直是巴西對非外交的重要方向。2016年4月，首屆“棉花四國計劃+多哥”指導委員會會議在巴西舉行。該計劃啟動于2009年，由巴西倡議并主導，旨在推動貝寧、布基納法索、乍得、馬里棉花生產(chǎn)部門的發(fā)展，多哥是最新加入的成員。該計劃首屆指導委員會會議的召開，有助于協(xié)調(diào)并加強各國棉花生產(chǎn)部門的合作，為巴西與非洲開展更廣泛的農(nóng)業(yè)合作提供經(jīng)驗和借鑒。

金磚機制

重視非洲議題

以金磚機制為代表的新興多邊機制是各新興大國單獨或者集體地開展對非合作的重要平臺。2015年，金磚國家經(jīng)濟出現(xiàn)不同程度的放緩甚至衰退，但金磚機制對非合作的步伐并未減慢，且表現(xiàn)出新的特點。

第一，安全問題是關注重點。近年來，非洲部分國家和地區(qū)政治和安全局勢堪憂，金磚國家機制在宣言中多次對此表示關切。2015年，安全議題成為金磚峰會對非關注的重點。峰會發(fā)布的《烏法宣言》用較大篇幅就非洲恐怖主義蔓延，利比亞、南蘇丹、索馬里、馬里、剛果（金）、布隆迪、中非等國局勢問題表達了立場。金磚峰會對非洲安全議題的重點關注，一方面是金磚各國對非安全外交的集中化，另一方面也體現(xiàn)了金磚機制對非合作的不斷深化。

第二，經(jīng)貿(mào)合作是基本方向。一直以來，金磚國家對非貿(mào)易的增速遠高于與其他地區(qū)的貿(mào)易增速。事實上，金磚國家與非洲之間的貿(mào)易額甚至超過其彼此間的貿(mào)易。2015年，盡管部分金磚國家成員經(jīng)濟增長出現(xiàn)不同程度的放緩甚至衰退，但其對非貿(mào)易額仍達到5000億美元。南非總統(tǒng)祖馬在參加金磚國家領導人烏法峰會時稱，南非和整個非洲都從與金磚國家的經(jīng)濟合作中獲益匪淺。2015年，非盟啟動了“2063議程”及其第一個“十年計劃”，旨在推動非洲的經(jīng)濟結構調(diào)整，實現(xiàn)更具公平性和包容性的發(fā)展，來自金磚國家的大量投資有助于這一目標的實現(xiàn)。

第三，政治合作是新的領域。近年來，一些國家鼓吹所謂金磚“褪色”。這一說法不僅枉顧事實，而且忽視了金磚合作的政治意義。成立以來，金磚國家機制逐漸成為南南合作的核心，其實踐代表了非西方國家共同追求更加合理的世界秩序的努力。可以說，政治合作是金磚機制進一步發(fā)展必須重視的領域，其中，與非洲的政治合作更具關鍵意義。2015年，印度—巴西—南非三邊對話論壇（IBSA）并未單獨舉行原定召開的第七次峰會，這很大程度上說明該機制已融入金磚機制的事實。自2003年啟動以來，（對非）政治合作即被印巴南三邊對話論壇確定為工作重點。該機制的融入，有助于增強金磚國家的政治合作意愿，為金磚機制對非政治合作的開展注入了動力。

2015年以來，在經(jīng)濟增速不同程度放緩甚至衰退的背景下，各新興大國的對非合作仍未減緩。這一方面代表了新興大國與非洲開展合作的堅定意愿，另一方面也顯示了雙方合作的巨大潛力。在此背景下，中國應抓住機遇，加強與其他新興大國在對非戰(zhàn)略上的協(xié)調(diào)與合作；同時，也應明辨形勢，化解、規(guī)避其他國家（包括一些新興大國）對非戰(zhàn)略可能給中非合作帶來的沖擊和挑戰(zhàn)。新興大國作為建設更加公正、合理的國際秩序的關鍵力量，在對非交往中應堅持“合作共贏”的新型國際關系準則，唯此，雙方未來的合作才能走得更遠，并煥發(fā)出更大的活力。

（作者單位：外交學院中國外交理論研究中心）

（責任編輯：張凱）

—————————

[1] 2015年11月26日，外交部舉行第十五屆藍廳論壇，為習近平主席主持中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會預熱。外交部部長王毅強調(diào)：“在中國外交的整體布局中，發(fā)展中國家是基礎，而非洲作為發(fā)展中國家最為集中的大陸，可以稱為中國外交‘基礎中的基礎?！?http：//world.people.com.cn/n/2015/1126/c1002-27858432.html，2015年11月26日。

[2] 《習近平在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上的總結講話（全文）》，中非合作論壇網(wǎng)站，http：//www.focac.org/chn/ltda/dwjbzzjh_1/zyjh/t1321732.htm.

[3] 前兩次峰會的參會方均由非盟篩選，非洲國家被限定在15個以內(nèi)。

[4] India-Africa Framework for Strategic Cooperation， New Deli， http：//www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm？dtl/25981/IndiaAfrica+Framework+for+Strategic+Cooperation+October+29+2015， 29 October 2015.

[5] Speech by Prime Minister at the Inaugural Ceremony of the Third India-Africa Forum Summit in New Delhi， http：//www.mea.gov.in， October 29， 2015.

[6] The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation， http：//www.mid.ru/en/web/guest/meropriyatiya_s_uchastiem_ministra/-/asset_publisher/xK1BhB2bUjd3/content/id/2245416， 20 April 2016.