郝保偉

20世紀90年代，上海市開始試點中小學校長職級制改革。北京市西城區(qū)，廣州市天河區(qū)、荔灣區(qū)、海珠區(qū)，廣東省中山市、山東省濰坊市等地隨后跟進試點。2010年，為落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的精神，教育部選定上海市、廣東省中山市作為試點，上升為國家層面深化校長職級制改革的試點地區(qū)。綜合分析各地校長職級制改革試點的過程和內(nèi)容，剖析當下中小學校長職級制改革試點的現(xiàn)狀特征，這對把握改革的時代背景，破解過程中的體制性障礙，深化和完善校長職級制，深化中小學校長人事管理體制改革，具有重要的現(xiàn)實意義和政策價值。

一、校長職級制改革的必要性分析

校長職級制改革的必要性，體現(xiàn)在政策宏觀背景、政策目標的合理性及其目標達成度等方面。

（一）政策背景： 校長職級制改革是深化教育人事管理體制改革的重要內(nèi)容

歷經(jīng)二十余年的探索，校長職級制改革在實踐中業(yè)已證明其有利于優(yōu)化、改進校長隊伍的管理實踐。職級制本身的配套制度設(shè)計，如按照專業(yè)化水平劃分校長職級、校長隊伍統(tǒng)一歸口管理、按照職級評定標準設(shè)計分層分類的校長培訓等，符合當前我國按照專業(yè)人員標準管理公共部門從業(yè)人員的改革趨勢。正因為如此，在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》與2011年印發(fā)的《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中，都提出要實施校長職級制。從這個意義上來說，校長職級制的改革是深化教育領(lǐng)域綜合改革，深化教育人事管理體制改革的重要內(nèi)容和行進方向，這是校長職級制改革的宏觀政策背景。

（二）政策目標：改革符合當前校長隊伍管理的現(xiàn)實需要

校長職級制改革受現(xiàn)實問題所驅(qū)動，因此，其政策目標也帶有很強的“問題解決”特征。校長職級制改革的目標可以劃分為五個：淡化中小學校長行政色彩，提升校長專業(yè)化水平，解決校長與教師專業(yè)發(fā)展道路重疊，提高校長待遇，理順校長管理體制。這五個政策目標都是當前我國中小學校長隊伍管理中存在的問題的反映。無論是否實施校長職級制，這些現(xiàn)實問題都必須通過制度改革解決，否則未來中小學校長隊伍的管理仍然會困難重重。

（三）實施效果：促進校長專業(yè)發(fā)展

政策目標有待于通過政策實施實現(xiàn)，校長職級制的實施對于理順管理體制、提升待遇、促進校長專業(yè)化發(fā)展起到了積極作用，校長職級制的實施基本實現(xiàn)了政策目標。盡管未來校長職級制改革仍然需要通過一系列的政策調(diào)整與實施方案優(yōu)化來達到更大程度的政策目標實現(xiàn)，但從總體上來說，校長職級制的改革已經(jīng)取得了初步成效，其實踐的制度經(jīng)驗亟待提煉、總結(jié)，以推動進一步探索校長職級制改革。

（四）國外經(jīng)驗：專業(yè)標準引領(lǐng)與多元化培訓

在國外的政策實踐中能夠找到職級制改革的內(nèi)核，可供我國職級制改革借鑒。

英、美等國十分注重校長專業(yè)標準的制定，這一標準不僅在實踐中衡量校長的專業(yè)化程度，也在一定程度上為想成為校長的教師提供了專業(yè)引領(lǐng)，這與校長職級制改革中，以職級評定標準引領(lǐng)校長、后備校長的專業(yè)成長有著異曲同工之妙。

英、美等國也非常重視針對校長的分層、分類培訓。如英國按照校長的不同職業(yè)發(fā)展階段提供不同的校長培訓，而美國則有多元化的校長培訓課程。這種按照中小學校長的不同需求提供差異化課程的做法，正是校長職級制改革的重要內(nèi)容。

二、中小學校長職級改革試點的階段性特征

我國中小學校長職級制試點改革始于20世紀90年代初，上海市是第一個試點校長職級制改革的地區(qū)。隨后，中小學校長職級制改革試點經(jīng)歷了一個較為長期的過程，呈現(xiàn)出階段性特征。

（一）初期探索階段（1993—2003年）：小范圍點上試點

上海市校長職級制改革的過程經(jīng)歷了先行試點、擴大試點與并軌、全市全面推進、平穩(wěn)發(fā)展與完善等幾個階段。1993年，上海市教育工作會議上提出“逐步建立中小學校長職級制系列”的設(shè)想。按照“抓好試點、以點帶面”的原則，1994年，在盧灣區(qū)和靜安區(qū)試點中小學校長職級制，這標志著中小學校長職級制走向現(xiàn)實實踐； 1997年， 在黃浦、 南市、徐匯、閘北、楊浦、嘉定等八個區(qū)擴大試點，并順利完成了靜安區(qū)、盧灣區(qū)與擴大試點區(qū)縣校長職級制認定的并軌工作；2000年，在上海全市推行中小學校長職級制。

2001年1月，上海市產(chǎn)生了新中國成立以來第一批各職級校長，其中19位校長（書記）獲得了特級校長的任職資格。截至2001年8月，中小學一級和特級校長的申報、認定工作先后在虹口、閔行等12個區(qū)縣落下帷幕，這標志著上海市校長職級制改革的探索實踐初見成效。

北京市原西城區(qū)教育局從1996 年開始醞釀中小學校長職級制， 從1997 年初至今進行了初步的實踐。1999年起，西城區(qū)在區(qū)屬中小學校長（書記）中正式開始職級制試點工作。2005年，修訂出臺了《西城區(qū)中小學校長（書記）職級制實施意見》《西城區(qū)中小學校長評價指標》《西城區(qū)中小學書記評價指標》。

（二）擴大試點階段（2004—2010年）：區(qū)域內(nèi)線上試點

自上海開展中小學校長職級制試點以后，許多地方也相繼進行改革探索。山東省濰坊市也是較早的試點地區(qū)之一。濰坊市從1999年開始，在高密市進行校長職級制管理試點；2001年11月，在濰坊市市屬學校進行試點；2004年9月，濰坊市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推行中小學校長職級制度的實施意見》（濰辦發(fā)[2004]21號文件），對取消中小學校行政級別、實行職級管理做出了明確規(guī)定。2009年，印發(fā)了《關(guān)于深化中小學校長職級制改革的意見》（濰教字[2009]42號文件），對深化校長職級制改革作了探討。

2004年，廣東省中山市啟動中小學校長職級制改革試點工作，陸續(xù)出臺了《中山市中小學校長職級制實施辦法（試行）》《中山市中小學校長職級考評辦法》《中山市中小學校長職級考評方案（試行）》等一系列文件。2007—2010年，中山市與北京師范大學褚宏啟教授團隊合作，進一步加強職級制改革前期研究工作，職級制改革進入加速與深化階段。中山市中小學校長職級制改革試點工作受到了實踐界和理論界的廣泛關(guān)注，《光明日報》等諸多媒體對改革進行了報道。

（三）深化完善階段（2011年至今）：國家層面的點線面綜合試點

國家教育綱要提出了深化教育領(lǐng)域綜合體制改革的要求，為落實該精神，職級制改革試點工作也進入了深化、完善階段。2011年濰坊市委組織部等四部門出臺了《關(guān)于深化和完善中小學校長職級制改革的實施意見》。

2011年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》，這意味著國家教育體制改革試點工作全面啟動。這份文件明確提出要在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域“探索中小學校長職級制，深化中小學教師職稱制度改革”，上海市、廣東省中山市被確定為校長職級制改革試點市。兩地分別在已有實踐的基礎(chǔ)上，開始深化改革試點的新一輪探索和完善。2012年7月，中山市政府召開深化中小學校長職級制改革動員會，正式印發(fā)《關(guān)于深化中小學校長職級制改革的意見》以及六份配套改革文件，啟動實施中山市新一輪校長職級制改革試點工作。這一階段的改革意義深遠，因為校長職級制改革已經(jīng)不再是個別地方的“單兵作戰(zhàn)”，而從實際行動上成為國家層面的改革，開始自上而下改變校長選拔任用管理的文化和制度，進一步理順對中小學校長隊伍的領(lǐng)導與管理。完善以職級制為核心的校長管理制度體系，為校長專業(yè)發(fā)展提供了更加科學有力的組織與制度保障。

三、校長職級制改革的內(nèi)容特征：逐步建立職級制的相關(guān)制度

上海市、中山市、濰坊市、青島市、北京市西城區(qū)等地中小學校長職級制改革的演進情況，呈現(xiàn)出了以建立校長職級制序列為核心，完善校長人事管理相關(guān)制度的特征。

（一）建立了校長職級序列

職級序列是職級制的核心內(nèi)容，改革試點地區(qū)都建立了具有共性、又彰顯各地特色的校長職級序列。上海市建立了“五級十二等”的校長職級序列，即：特級、一級一等、一級二等、二級一等、二級二等、二級三等、二級四等、三級一等、三級二等、三級三等、三級四等、四級一等、四級二等。山東省濰坊市的校長職級序列為四級七等，即特級校長、高級校長一等、高級校長二等、中級校長一等、中級校長二等、初級校長一等、初級校長二等。廣東省中山市的校長職級序列為五級十等，即特級校長（榮譽職級）、一級一等、一級二等、二級一等、二級二等、三級一等、三級二等、三級三等、四級一等、四級二等、初級校長。北京市西城區(qū)校長職級序列為特級、一級、二級、三級、四級共五個等級，各級中不分等級。

（二）建立了校長職級工資制度和工資標準

建立了與校長職級序列相對應(yīng)的校長職級工資制度。以上海市為例，其中小學校長職級工資由級等工資、基礎(chǔ)工資和能績工資三部分組成。級等工資，是校長職級工資中的主要內(nèi)容，體現(xiàn)了校長的職級高低。級等工資按校長職級制劃分為五級十二等。五級十二等由高到低為：特級，一級分為兩等，二級、三級各分為四等，四級分為兩等。每級的等差也各不相同。一級、二級、三級、四級的等差分別為60元、40元、30元和20元（《上海市教育委員會關(guān)于2009年開展普教系統(tǒng)校長職級評審和認定工作的實施意見》滬教委人[2009]14號）。校長按評定聘任的職級確定相應(yīng)的級等工資，并隨職級的變動進行調(diào)整。

基礎(chǔ)工資是中小學校長按國家和本市規(guī)定發(fā)放的基本工資部分?；A(chǔ)工資由國家規(guī)定的職員職務(wù)等級工資（或中小學教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資）、工資構(gòu)成津貼、本市職務(wù)津貼、生活津貼和物價補貼等構(gòu)成。這部分工資按現(xiàn)行的政策規(guī)定執(zhí)行，并根據(jù)國家和本市的規(guī)定進行調(diào)整。能績工資，是校長職級工資中活的部分。

能績工資由各主管部門會同同級人事行政部門，按照本系統(tǒng)執(zhí)行中小學校長職級制度的校長級等工資和基礎(chǔ)工資兩項之和的20%～70%酌情核定，一般每年根據(jù)校長聘任級等的變動和人員增減情況核定一次。除原基本工資外，原發(fā)放的其他各種津貼、補貼、獎金等貨幣收入均納入能績工資，不再按月發(fā)放。能績工資的分配與校長每學期和年終的目標任務(wù)完成情況掛鉤，由各主管部門根據(jù)核定的校長能績工資總額、校長所承擔的工作任務(wù)量多少及實績考核情況等確定具體標準，報同級人事行政部門批準后實施。

濰坊市、中山市、北京市西城區(qū)等都依據(jù)自己的教育實情和財政實力，建立了相應(yīng)的校長職級工資，明確了各職級工資的標準。

（三）建立了中小學校長職級評定指標體系和評定標準，完善了校長績效評價制度

與職級序列相對應(yīng)，相應(yīng)的評價指標和標準不可或缺。上海市的評價指標體系包括3個一級指標（個人素養(yǎng)、專業(yè)修養(yǎng)、辦學成效）和8個二級指標（思想素質(zhì)、道德品質(zhì)、辦學思想、學校管理、教育教學、師資建設(shè)、辦學實績、社會影響），每個二級指標都有明確的評審標準。中等職業(yè)學校校長和書記的職級評價指標更為復雜，包括6個一級指標、12個二級指標和24個三級指標。中山市校長職級評價指標體系包括3個一級指標（個人素養(yǎng)、領(lǐng)導與管理、辦學業(yè)績）、12個二級指標、28個三級指標，并明確了每個三級指標的指標含義、關(guān)注點、評分辦法與評分標準。另外還有“加分項”指標。

（四）以職級制為核心，建立、完善了校長人事管理制度

各地都以校長職級改革之為契機，建立、完善了包括校長后備人才庫、任職資格制度、任期制度、選拔制度、分層分類培訓制度、定期交流制度等人事管理制度。

四、校長職級制改革的實施效果分析

綜觀各地校長職級制改革的效果，可以認為校長職級制實施的改革方向是正確的，效果是明顯的，基本實現(xiàn)了預期目標。

（一）校長管理體制逐步理順

從各地區(qū)的實踐來看，理順校長管理體制一直是重點突破方向。以實施校長職級制改革，取消中小學校長行政級別為契機，各地方政府就理順校長管理體制做出了大量的改革探索。廣東省中山市，教育部門通過與人事部門、組織部門的協(xié)商，將中小學校長的任命權(quán)限統(tǒng)一到教育部門手中；山東省濰坊市，校長的行政級別被全面取消，取消行政級別之后的校長由教育部門統(tǒng)一面向社會公開招考、聘任；在上海市，雖然中小學校長的任命權(quán)限仍然按照原有學校層級分別交由組織部門、人事部門及教育部門，但一旦后備人才被任命為校長，管理權(quán)限均由教育部門負責。這在一定程度上破解了長久以來校長隊伍多部門管理、校長與教育行政部門級別倒掛的痼疾，初步理順了校長隊伍管理體制，為后續(xù)工作的開展奠定了體制保障。

（二）職級工資設(shè)計激發(fā)了校長工作積極性

提高校長薪酬待遇，是部分地方實施校長職級制改革的初衷之一。而校長職級制改革中，職級工資的設(shè)計一般也是大部分試點地區(qū)的重頭戲。除了蘇州市暫時還沒有進行職級制工資改革，大部分地區(qū)無論是存量改革還是增量改革，都通過職級制在一定程度上提升了中小學校長的待遇。在現(xiàn)行工資待遇基礎(chǔ)上，除了原有的基礎(chǔ)工資、績效工資之外，增加了“職級工資”，由地方財政負擔。職級制工資一般依據(jù)校長的職級序列、學校績效考核等確定校長的職級工資水平，這樣，校長就有了不斷提升自身專業(yè)水平、推進學校各項工作不斷提升的動力和積極性。

（三）系列制度安排促進了校長隊伍專業(yè)水平持續(xù)提升

在職級制改革的制度設(shè)計中，主要從三個途徑促進了校長專業(yè)化發(fā)展。一是通過去行政化，在入職關(guān)卡提升校長隊伍的專業(yè)水平，減少在職階段的非學校性事務(wù)，給校長更大的專業(yè)發(fā)展空間；二是通過考核標準的專業(yè)化及職級序列的建設(shè)，為校長打造專業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)與示范作用；三是通過建設(shè)與職級制相對應(yīng)的專業(yè)發(fā)展標準、培訓規(guī)劃與培訓課程體系。

（四）校長隊伍建設(shè)和專業(yè)發(fā)展的制度體系初步建立起來

各地以職級制改革為契機，逐步建立、完善了以校長職級評定為核心的校長專業(yè)發(fā)展制度體系，校長人事管理制度進一步完善。從校長專業(yè)發(fā)展起點入口環(huán)節(jié)，到選拔任用、考核管理、繼續(xù)教育、退出機制等都有了制度規(guī)范和保障。這些制度包括校長后備人才庫、任職資格制度、任期制度、選拔聘任制度、分層分類培訓制度、定期交流制度，等等。這些制度都以職級序列、評定標準為中心，并與之對應(yīng)，有機耦合，共同構(gòu)成了校長隊伍建設(shè)和校長專業(yè)發(fā)展的制度體系。對教育行政部門依法建設(shè)校長隊伍和校長個體持續(xù)的專業(yè)發(fā)展來說，這種制度體系既是一種規(guī)范，又是一種引導和激勵。

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[7]《中共濰坊市委辦公室濰坊市人民政府辦公室關(guān)于推行中小學校長職級制度的實施意見》（濰辦法[2004]21號）.

（作者系北京教育科學研究院教師研究中心副研究員、博士，研究領(lǐng)域為教師政策、教師教育。）

責任編輯：呂丹

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