張勇

推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域綜合治理，筑牢生態(tài)安全屏障是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。我們要全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程、筑牢生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略部署，總結(jié)和交流京津風(fēng)沙源治理、巖溶地區(qū)石漠化治理、青海三江源保護(hù)、西藏生態(tài)安全屏障建設(shè)等綜合治理工程的成效和經(jīng)驗(yàn)，分析工程建設(shè)面臨的形勢(shì)，進(jìn)一步明確“十三五”時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)，研究部署下一步綜合治理工作。

一、充分肯定“十二五”時(shí)期重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工程取得的顯著成績(jī)

1998年我國(guó)長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害后，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)被提上了重要議事日程。為恢復(fù)重建我國(guó)的生態(tài)屏障，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域綜合治理，我們相繼啟動(dòng)實(shí)施了京津風(fēng)沙源治理、青海三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、西藏生態(tài)安全屏障建設(shè)、巖溶地區(qū)石漠化治理等重點(diǎn)工程。這些工程的突出特點(diǎn)就是著眼于生態(tài)治理的系統(tǒng)性，將農(nóng)林水措施綜合配套，生物措施與工程措施協(xié)調(diào)推進(jìn)。“十二五”期間，國(guó)家累計(jì)安排上述工程中央預(yù)算內(nèi)投資256億元，完成綜合治理面積1252萬(wàn)公頃，工程建設(shè)取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)了“三減少”、“三增加”和“三改善”。

一是土地沙化、石漠化、水土流失面積“三減少”。京津風(fēng)沙源治理區(qū)沙化土地面積減少82.5萬(wàn)公頃，工程區(qū)已由沙塵天氣發(fā)生發(fā)展過(guò)程中強(qiáng)的加強(qiáng)區(qū)變?yōu)槿醯募訌?qiáng)區(qū)；巖溶石漠化治理區(qū)石漠化土地面積減少96萬(wàn)公頃，石漠化擴(kuò)展態(tài)勢(shì)得到初步遏制；治理水土流失335萬(wàn)公頃，水土流失狀況明顯減輕。

二是森林覆蓋率、草原產(chǎn)草量、水源涵養(yǎng)量“三增加”。4個(gè)綜合治理區(qū)森林覆蓋率增加1.71個(gè)百分點(diǎn)，天然草原綜合治理蓋度增加2.2個(gè)百分點(diǎn)，天然草原鮮草產(chǎn)量從6.67億噸增加到6.86億噸；三江源地區(qū)十年間水資源量增加近80億立方米，水源涵養(yǎng)量增加24億立方米，增幅達(dá)6.25%，上世紀(jì)末陸續(xù)干涸的近千個(gè)黃河源頭的高原湖泊再現(xiàn)湖光景色。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民收入水平、地方生態(tài)文明意識(shí)“三改善”。工程建設(shè)累計(jì)完成了坡改梯24萬(wàn)畝、棚圈建設(shè)1477萬(wàn)平方米、蓄水池和小水窖3萬(wàn)多口、農(nóng)村能源建設(shè)1萬(wàn)多戶(hù)等。工程建設(shè)改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提高了土地生產(chǎn)力和畜牧業(yè)水平，增加了農(nóng)民收入，緩解了過(guò)樵、濫砍、亂伐、濫牧等現(xiàn)象。在工程建設(shè)的引領(lǐng)下，地方愛(ài)綠護(hù)綠的意識(shí)進(jìn)一步提高，對(duì)“綠水青山也是金山銀山”的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步提升。

通過(guò)多年的實(shí)踐和探索，這些重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工程建設(shè)積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是注重綜合治理，探索有效模式。各地在工程實(shí)施中堅(jiān)持尊重自然規(guī)律，因地制宜，將營(yíng)林造林、草地治理、坡耕地改造、小流域治理等多項(xiàng)措施有效結(jié)合，統(tǒng)籌山水林田湖等自然要素，合理布設(shè)各項(xiàng)措施，使之形成立體的、相互聯(lián)系協(xié)調(diào)的治理防護(hù)體系，探索總結(jié)了眾多有效治理模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，京津風(fēng)沙源治理區(qū)總結(jié)了100多種治理模式，巖溶石漠化治理區(qū)也總結(jié)了91種治理模式。這些模式都是根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋?、氣候、物種等條件，研究探索出來(lái)的行之有效的技術(shù)路線(xiàn)，為今后的工程建設(shè)提供了指南。

二是注重遠(yuǎn)近結(jié)合，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。各個(gè)重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工程規(guī)劃一定就是十年，穩(wěn)定了各地對(duì)于工程建設(shè)的預(yù)期，堅(jiān)定了地方推進(jìn)工程建設(shè)的信心和決心。工程建設(shè)在著力解決眼前突出生態(tài)問(wèn)題的同時(shí)，還帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。如三江源地區(qū)約有10萬(wàn)牧民放下牧鞭轉(zhuǎn)產(chǎn)創(chuàng)業(yè)，通過(guò)發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)和旅游業(yè)，人均可支配收入年均增長(zhǎng)12.4%。工程區(qū)過(guò)度利用自然、消耗自然的狀況有所緩解，逐步走出了一條生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏的新路子。這些生產(chǎn)生活方式的變革，為工程建設(shè)成果持續(xù)發(fā)揮效益奠定了基礎(chǔ)。

三是注重科技支撐，加強(qiáng)工程管理。工程建設(shè)中不斷加強(qiáng)新技術(shù)的推廣應(yīng)用，容器苗造林的比例大幅度提升，機(jī)械化造林應(yīng)用也大幅度增長(zhǎng)，坐水栽植、截干造林、鼠蟲(chóng)害防治等技術(shù)手段推廣力度不斷加大，有力保證了工程實(shí)施效果。同時(shí)，工程管理制度進(jìn)一步完善，形成了綜合部門(mén)與行業(yè)部門(mén)分工合作、相互配合、共同推進(jìn)的工作機(jī)制，建立健全了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目監(jiān)理制、資金報(bào)賬制和管護(hù)責(zé)任制。這些行之有效的工作方法，為持續(xù)推進(jìn)工程建設(shè)提供了可資借鑒的模式。

二、準(zhǔn)確把握重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工程面臨的新形勢(shì)和新要求

黨的十八大以來(lái)，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)提高到了“五位一體”的新高度，黨的十八屆五中全會(huì)確立了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，相繼出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等重要文件，確立了生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的重點(diǎn)改革任務(wù)和政策舉措，我國(guó)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程進(jìn)入了全新的階段。

（一）要認(rèn)真貫徹落實(shí)山水林田湖是一個(gè)生命共同體的新理念

習(xí)近平總書(shū)記明確指出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)”，強(qiáng)調(diào)要按照山水林田湖是一個(gè)生命共同體的新理念來(lái)實(shí)施工程建設(shè)，要按照系統(tǒng)工程的思路把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好。這是我國(guó)生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域治理思路的一次重大轉(zhuǎn)變，是進(jìn)一步提升我國(guó)生態(tài)治理水平和成效的關(guān)鍵和支撐?！笆濉睍r(shí)期，重點(diǎn)區(qū)域綜合治理必須認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的講話(huà)精神，遵循山水林田湖是一個(gè)生命共同體的新理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性以及內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下，地上地下以及流域上下游，進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

（二）要密切服務(wù)脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的總?cè)蝿?wù)

我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)是貧困人口和少數(shù)民族比較集中的地區(qū)。這些區(qū)域既是建設(shè)國(guó)家生態(tài)安全屏障的重點(diǎn)，又是脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，更是全面建成小康社會(huì)的難點(diǎn)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中已明確提出生態(tài)保護(hù)脫貧的要求，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于支持貧困地區(qū)農(nóng)林水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也部署了“加強(qiáng)貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，保護(hù)青山綠水”的任務(wù)。各地要認(rèn)真落實(shí)決定和意見(jiàn)的要求，切實(shí)將脫貧攻堅(jiān)作為綜合治理的一項(xiàng)重要任務(wù)，密切工程建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)工作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧同步推進(jìn)、同步見(jiàn)效，努力做到既讓生態(tài)好起來(lái)，又讓群眾富起來(lái)。

（三）要緊緊圍繞筑牢生態(tài)安全屏障總目標(biāo)

十八屆五中全會(huì)明確提出“筑牢生態(tài)安全屏障”總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要全面提升自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能。“十三五”時(shí)期做好重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工作，必須將筑牢生態(tài)安全屏障作為總目標(biāo)，加大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作力度，提高我國(guó)生態(tài)承載能力，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。

重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工程建設(shè)范圍覆蓋了我國(guó)淡水資源最重要的補(bǔ)給地“三江源”，以及生態(tài)極度敏感和脆弱的石漠化、風(fēng)沙源區(qū)域，涵蓋了全球重要生物物種基因庫(kù)、有“亞洲水塔”之稱(chēng)的青藏高原，是“兩屏三帶”國(guó)家生態(tài)安全屏障的重要組成部分，生態(tài)地位十分重要。同時(shí)，全國(guó)18片集中連片特困區(qū)中，有11片在工程區(qū)范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。開(kāi)展工程建設(shè)，既是建設(shè)國(guó)家生態(tài)安全屏障的迫切需要，又是改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必要支撐，這不僅關(guān)系到工程區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定和社會(huì)和諧。我們要充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域綜合治理的重要性，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度、更加堅(jiān)定的決心，扎實(shí)有效地推進(jìn)工程建設(shè)，以更大的成績(jī)?yōu)槲覈?guó)生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

三、全力做好“十三五”時(shí)期的重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工作

根據(jù)國(guó)家批復(fù)的相關(guān)規(guī)劃，“十三五”時(shí)期重點(diǎn)區(qū)域綜合治理的目標(biāo)是：到2020年，京津風(fēng)沙源治理區(qū)內(nèi)可治理的沙化土地得到基本治理，總體上遏制沙化土地?cái)U(kuò)展趨勢(shì)，沙塵天氣明顯減少；治理石漠化面積不少于2萬(wàn)平方公里，林草植被覆蓋度提高2個(gè)百分點(diǎn)以上，基本遏制石漠化土地?cái)U(kuò)展態(tài)勢(shì)；青海三江源草地植被覆蓋度平均提高25—30個(gè)百分點(diǎn)，可治理沙化土地治理率達(dá)到50%，水土保持能力、水源涵養(yǎng)能力和江河徑流量穩(wěn)定性增強(qiáng)；西藏生態(tài)安全屏障區(qū)治理鼠害草地110萬(wàn)公頃，治理沙化土地面積10萬(wàn)公頃，治理水土流失面積42萬(wàn)公頃，生態(tài)系統(tǒng)得到有效恢復(fù)。圍繞上述目標(biāo)，工程建設(shè)的主要任務(wù)包括林草植被保護(hù)和恢復(fù)，治理沙化土地、退化草地和水土流失，探索發(fā)展草食畜牧業(yè)，積極推進(jìn)易地扶貧搬遷，以及保障體系建設(shè)等5個(gè)方面。要完成“十三五”時(shí)期工程建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)，任務(wù)非常艱巨。各地各部門(mén)要進(jìn)一步牢固樹(shù)立和貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持山水林田湖綜合治理，以國(guó)家規(guī)劃確定的目標(biāo)為前提，細(xì)化分解各項(xiàng)任務(wù)，做好實(shí)施方案，確保目標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)。

（一）加強(qiáng)工程建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真貫徹落實(shí)山水林田湖是一個(gè)生命共同體的治理理念，各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切溝通、加強(qiáng)配合，共同推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工作。財(cái)政部和發(fā)展改革委要進(jìn)一步整合相關(guān)渠道資金，突出重點(diǎn)，加大投入和生態(tài)補(bǔ)償力度。國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部要充分發(fā)揮部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)工程建設(shè)任務(wù)的技術(shù)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。科技部、國(guó)土部、環(huán)保部、建設(shè)部、統(tǒng)計(jì)局、氣象局等也要對(duì)工程建設(shè)予以積極支持，要將工程區(qū)作為生態(tài)領(lǐng)域改革的重點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制改革與工程建設(shè)同步推進(jìn)。各地要以此次會(huì)議為契機(jī)，對(duì)工程建設(shè)做好再部署和再動(dòng)員，進(jìn)一步樹(shù)立持之以恒推進(jìn)工程建設(shè)的信心和決心，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作組織體系，進(jìn)一步明確思路和重點(diǎn)，保障工程建設(shè)持續(xù)增效。

（二）加大科技支撐，因地制宜推進(jìn)工程建設(shè)

各地要對(duì)立地造林條件差、生態(tài)脆弱地區(qū)的植被恢復(fù)、雨水集蓄利用等關(guān)鍵技術(shù)加大科技攻關(guān)力度，要遴選成熟實(shí)用、簡(jiǎn)便易學(xué)的技術(shù)成果進(jìn)行組裝配套和推廣應(yīng)用，提升工程建設(shè)的科技含量。要根據(jù)不同區(qū)域的自然生態(tài)條件，科學(xué)選擇保護(hù)和修復(fù)方式，堅(jiān)持宜封則封、宜造則造、宜荒則荒的治理思路，防止過(guò)度采取人工措施。要堅(jiān)持封山育林、封山禁牧與人工造林、草地治理并舉，喬灌草、帶片網(wǎng)相結(jié)合，科學(xué)高效地恢復(fù)林草植被。要因地制宜，以水定量，根據(jù)水資源條件合理確定生態(tài)修復(fù)的規(guī)模和強(qiáng)度，全面提高生態(tài)恢復(fù)的質(zhì)量。

（三）大力改革創(chuàng)新，積極推進(jìn)制度建設(shè)

各地要結(jié)合自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，建立工程建設(shè)成果的產(chǎn)權(quán)登記制度，將治理后的土地、完工的建設(shè)項(xiàng)目盡快明確產(chǎn)權(quán)歸屬，落實(shí)管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任，做到“不造無(wú)主林、不種無(wú)主草、不建無(wú)主工程”。要完善工程區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，將工程建設(shè)進(jìn)度、工程建設(shè)成果管護(hù)、生態(tài)改善等情況納入考核評(píng)價(jià)體系。要積極配合自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等試點(diǎn)工作，在工程區(qū)健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法，對(duì)失職瀆職、濫用職權(quán)造成生態(tài)環(huán)境損害的予以嚴(yán)肅追責(zé)。要依托集體林權(quán)制度改革的成果，進(jìn)一步創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式，充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)資本、金融資金參與和支持生態(tài)治理的積極性。

（四）多渠道籌集資金，加大投入力度

當(dāng)前，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作中央投資供需矛盾非常突出，可以預(yù)見(jiàn)，受?chē)?guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，“十三五”期間大幅增加中央投資的難度比較大。剛才，有的省在發(fā)言中提出了要求中央擴(kuò)大工程實(shí)施范圍、提高中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，從目前來(lái)看困難不小。開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域綜合治理工程建設(shè)，不能僅僅依靠政府投入，要按照《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》要求，充分發(fā)揮政府財(cái)政性資金的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，探索建立多元化的籌資模式。各地要采取有效措施，積極打通投融資渠道，拓寬投資項(xiàng)目資金來(lái)源，充分挖掘社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)領(lǐng)域的潛力，支持通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等PPP模式，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種形式，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與資源開(kāi)發(fā)、旅游景觀開(kāi)發(fā)、生態(tài)種養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成相互促進(jìn)、互利共贏的良好局面。

（五）加快工程建設(shè)進(jìn)度，強(qiáng)化建后管護(hù)

今年，國(guó)家發(fā)展改革委安排中央預(yù)算內(nèi)投資50多億元用于工程建設(shè)，3月份已下達(dá)了投資計(jì)劃。但截至目前，仍有個(gè)別省份尚未完成投資計(jì)劃的分解落實(shí)工作，從調(diào)度情況看，工程建設(shè)進(jìn)度也不理想，大部分工程建設(shè)任務(wù)進(jìn)展較慢。各地對(duì)此要高度重視，進(jìn)一步查找工作的薄弱環(huán)節(jié)，盡快把工程建設(shè)進(jìn)度趕上來(lái)。明年的投資建議計(jì)劃要抓緊編制、早做準(zhǔn)備，要按照工程建設(shè)管理辦法的新要求，抓緊完成工程作業(yè)設(shè)計(jì)的編制和批復(fù)工作，做好工程施工的各項(xiàng)物資、人力準(zhǔn)備工作，爭(zhēng)取中央投資計(jì)劃下達(dá)之后，立即開(kāi)展工程建設(shè)，不誤施工的季節(jié)。要進(jìn)一步強(qiáng)化建后管護(hù)工作，按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)投資，誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益”原則，層層簽訂管護(hù)責(zé)任書(shū)，結(jié)合自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，將成果管護(hù)責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村、到個(gè)人。繼續(xù)推行禁墾、禁牧、禁樵制度，堅(jiān)決杜絕邊治理邊破壞的現(xiàn)象發(fā)生。

（本文為作者在全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議上的講話(huà)，有刪節(jié)）