張勇
推進重點區(qū)域綜合治理,筑牢生態(tài)安全屏障是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。我們要全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于實施山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程、筑牢生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略部署,總結(jié)和交流京津風(fēng)沙源治理、巖溶地區(qū)石漠化治理、青海三江源保護、西藏生態(tài)安全屏障建設(shè)等綜合治理工程的成效和經(jīng)驗,分析工程建設(shè)面臨的形勢,進一步明確“十三五”時期的目標(biāo)任務(wù),研究部署下一步綜合治理工作。
一、充分肯定“十二五”時期重點區(qū)域綜合治理工程取得的顯著成績
1998年我國長江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害后,生態(tài)保護和修復(fù)被提上了重要議事日程。為恢復(fù)重建我國的生態(tài)屏障,加強重點區(qū)域綜合治理,我們相繼啟動實施了京津風(fēng)沙源治理、青海三江源生態(tài)保護與建設(shè)、西藏生態(tài)安全屏障建設(shè)、巖溶地區(qū)石漠化治理等重點工程。這些工程的突出特點就是著眼于生態(tài)治理的系統(tǒng)性,將農(nóng)林水措施綜合配套,生物措施與工程措施協(xié)調(diào)推進?!笆濉逼陂g,國家累計安排上述工程中央預(yù)算內(nèi)投資256億元,完成綜合治理面積1252萬公頃,工程建設(shè)取得顯著成效,實現(xiàn)了“三減少”、“三增加”和“三改善”。
一是土地沙化、石漠化、水土流失面積“三減少”。京津風(fēng)沙源治理區(qū)沙化土地面積減少82.5萬公頃,工程區(qū)已由沙塵天氣發(fā)生發(fā)展過程中強的加強區(qū)變?yōu)槿醯募訌妳^(qū);巖溶石漠化治理區(qū)石漠化土地面積減少96萬公頃,石漠化擴展態(tài)勢得到初步遏制;治理水土流失335萬公頃,水土流失狀況明顯減輕。
二是森林覆蓋率、草原產(chǎn)草量、水源涵養(yǎng)量“三增加”。4個綜合治理區(qū)森林覆蓋率增加1.71個百分點,天然草原綜合治理蓋度增加2.2個百分點,天然草原鮮草產(chǎn)量從6.67億噸增加到6.86億噸;三江源地區(qū)十年間水資源量增加近80億立方米,水源涵養(yǎng)量增加24億立方米,增幅達6.25%,上世紀(jì)末陸續(xù)干涸的近千個黃河源頭的高原湖泊再現(xiàn)湖光景色。
三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民收入水平、地方生態(tài)文明意識“三改善”。工程建設(shè)累計完成了坡改梯24萬畝、棚圈建設(shè)1477萬平方米、蓄水池和小水窖3萬多口、農(nóng)村能源建設(shè)1萬多戶等。工程建設(shè)改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,提高了土地生產(chǎn)力和畜牧業(yè)水平,增加了農(nóng)民收入,緩解了過樵、濫砍、亂伐、濫牧等現(xiàn)象。在工程建設(shè)的引領(lǐng)下,地方愛綠護綠的意識進一步提高,對“綠水青山也是金山銀山”的認識進一步提升。
通過多年的實踐和探索,這些重點區(qū)域綜合治理工程建設(shè)積累了許多成功的經(jīng)驗,突出表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是注重綜合治理,探索有效模式。各地在工程實施中堅持尊重自然規(guī)律,因地制宜,將營林造林、草地治理、坡耕地改造、小流域治理等多項措施有效結(jié)合,統(tǒng)籌山水林田湖等自然要素,合理布設(shè)各項措施,使之形成立體的、相互聯(lián)系協(xié)調(diào)的治理防護體系,探索總結(jié)了眾多有效治理模式。據(jù)統(tǒng)計,京津風(fēng)沙源治理區(qū)總結(jié)了100多種治理模式,巖溶石漠化治理區(qū)也總結(jié)了91種治理模式。這些模式都是根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋亍夂?、物種等條件,研究探索出來的行之有效的技術(shù)路線,為今后的工程建設(shè)提供了指南。
二是注重遠近結(jié)合,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。各個重點區(qū)域綜合治理工程規(guī)劃一定就是十年,穩(wěn)定了各地對于工程建設(shè)的預(yù)期,堅定了地方推進工程建設(shè)的信心和決心。工程建設(shè)在著力解決眼前突出生態(tài)問題的同時,還帶動了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。如三江源地區(qū)約有10萬牧民放下牧鞭轉(zhuǎn)產(chǎn)創(chuàng)業(yè),通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)和旅游業(yè),人均可支配收入年均增長12.4%。工程區(qū)過度利用自然、消耗自然的狀況有所緩解,逐步走出了一條生態(tài)與經(jīng)濟雙贏的新路子。這些生產(chǎn)生活方式的變革,為工程建設(shè)成果持續(xù)發(fā)揮效益奠定了基礎(chǔ)。
三是注重科技支撐,加強工程管理。工程建設(shè)中不斷加強新技術(shù)的推廣應(yīng)用,容器苗造林的比例大幅度提升,機械化造林應(yīng)用也大幅度增長,坐水栽植、截干造林、鼠蟲害防治等技術(shù)手段推廣力度不斷加大,有力保證了工程實施效果。同時,工程管理制度進一步完善,形成了綜合部門與行業(yè)部門分工合作、相互配合、共同推進的工作機制,建立健全了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、項目法人制、項目監(jiān)理制、資金報賬制和管護責(zé)任制。這些行之有效的工作方法,為持續(xù)推進工程建設(shè)提供了可資借鑒的模式。
二、準(zhǔn)確把握重點區(qū)域綜合治理工程面臨的新形勢和新要求
黨的十八大以來,黨中央將生態(tài)文明建設(shè)提高到了“五位一體”的新高度,黨的十八屆五中全會確立了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,相繼出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等重要文件,確立了生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的重點改革任務(wù)和政策舉措,我國生態(tài)保護和修復(fù)工程進入了全新的階段。
(一)要認真貫徹落實山水林田湖是一個生命共同體的新理念
習(xí)近平總書記明確指出“山水林田湖是一個生命共同體,人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在樹”,強調(diào)要按照山水林田湖是一個生命共同體的新理念來實施工程建設(shè),要按照系統(tǒng)工程的思路把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好。這是我國生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域治理思路的一次重大轉(zhuǎn)變,是進一步提升我國生態(tài)治理水平和成效的關(guān)鍵和支撐?!笆濉睍r期,重點區(qū)域綜合治理必須認真貫徹落實習(xí)近平總書記的講話精神,遵循山水林田湖是一個生命共同體的新理念,按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性以及內(nèi)在規(guī)律,統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下,地上地下以及流域上下游,進行系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。
(二)要密切服務(wù)脫貧攻堅、全面建成小康社會的總?cè)蝿?wù)
我國生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)是貧困人口和少數(shù)民族比較集中的地區(qū)。這些區(qū)域既是建設(shè)國家生態(tài)安全屏障的重點,又是脫貧攻堅的主戰(zhàn)場,更是全面建成小康社會的難點?!吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中已明確提出生態(tài)保護脫貧的要求,國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于支持貧困地區(qū)農(nóng)林水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進脫貧攻堅的指導(dǎo)意見》也部署了“加強貧困地區(qū)生態(tài)保護和建設(shè),保護青山綠水”的任務(wù)。各地要認真落實決定和意見的要求,切實將脫貧攻堅作為綜合治理的一項重要任務(wù),密切工程建設(shè)與脫貧攻堅工作的關(guān)系,實現(xiàn)生態(tài)改善、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧同步推進、同步見效,努力做到既讓生態(tài)好起來,又讓群眾富起來。
(三)要緊緊圍繞筑牢生態(tài)安全屏障總目標(biāo)
十八屆五中全會明確提出“筑牢生態(tài)安全屏障”總目標(biāo),強調(diào)要全面提升自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能。“十三五”時期做好重點區(qū)域綜合治理工作,必須將筑牢生態(tài)安全屏障作為總目標(biāo),加大生態(tài)保護與修復(fù)工作力度,提高我國生態(tài)承載能力,維護國家生態(tài)安全。
重點區(qū)域綜合治理工程建設(shè)范圍覆蓋了我國淡水資源最重要的補給地“三江源”,以及生態(tài)極度敏感和脆弱的石漠化、風(fēng)沙源區(qū)域,涵蓋了全球重要生物物種基因庫、有“亞洲水塔”之稱的青藏高原,是“兩屏三帶”國家生態(tài)安全屏障的重要組成部分,生態(tài)地位十分重要。同時,全國18片集中連片特困區(qū)中,有11片在工程區(qū)范圍內(nèi),經(jīng)濟發(fā)展滯后。開展工程建設(shè),既是建設(shè)國家生態(tài)安全屏障的迫切需要,又是改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的必要支撐,這不僅關(guān)系到工程區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展,而且關(guān)系到民族團結(jié)、邊疆穩(wěn)定和社會和諧。我們要充分認識開展重點區(qū)域綜合治理的重要性,以高度負責(zé)的態(tài)度、更加堅定的決心,扎實有效地推進工程建設(shè),以更大的成績?yōu)槲覈鷳B(tài)文明建設(shè)做出貢獻。
三、全力做好“十三五”時期的重點區(qū)域綜合治理工作
根據(jù)國家批復(fù)的相關(guān)規(guī)劃,“十三五”時期重點區(qū)域綜合治理的目標(biāo)是:到2020年,京津風(fēng)沙源治理區(qū)內(nèi)可治理的沙化土地得到基本治理,總體上遏制沙化土地擴展趨勢,沙塵天氣明顯減少;治理石漠化面積不少于2萬平方公里,林草植被覆蓋度提高2個百分點以上,基本遏制石漠化土地擴展態(tài)勢;青海三江源草地植被覆蓋度平均提高25—30個百分點,可治理沙化土地治理率達到50%,水土保持能力、水源涵養(yǎng)能力和江河徑流量穩(wěn)定性增強;西藏生態(tài)安全屏障區(qū)治理鼠害草地110萬公頃,治理沙化土地面積10萬公頃,治理水土流失面積42萬公頃,生態(tài)系統(tǒng)得到有效恢復(fù)。圍繞上述目標(biāo),工程建設(shè)的主要任務(wù)包括林草植被保護和恢復(fù),治理沙化土地、退化草地和水土流失,探索發(fā)展草食畜牧業(yè),積極推進易地扶貧搬遷,以及保障體系建設(shè)等5個方面。要完成“十三五”時期工程建設(shè)的各項目標(biāo),任務(wù)非常艱巨。各地各部門要進一步牢固樹立和貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,堅持山水林田湖綜合治理,以國家規(guī)劃確定的目標(biāo)為前提,細化分解各項任務(wù),做好實施方案,確保目標(biāo)任務(wù)如期實現(xiàn)。
(一)加強工程建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
國務(wù)院有關(guān)部門要認真貫徹落實山水林田湖是一個生命共同體的治理理念,各司其職、各負其責(zé),密切溝通、加強配合,共同推進重點區(qū)域綜合治理工作。財政部和發(fā)展改革委要進一步整合相關(guān)渠道資金,突出重點,加大投入和生態(tài)補償力度。國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部要充分發(fā)揮部門的優(yōu)勢,加強對各項工程建設(shè)任務(wù)的技術(shù)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督??萍疾?、國土部、環(huán)保部、建設(shè)部、統(tǒng)計局、氣象局等也要對工程建設(shè)予以積極支持,要將工程區(qū)作為生態(tài)領(lǐng)域改革的重點,努力實現(xiàn)體制機制改革與工程建設(shè)同步推進。各地要以此次會議為契機,對工程建設(shè)做好再部署和再動員,進一步樹立持之以恒推進工程建設(shè)的信心和決心,切實加強組織領(lǐng)導(dǎo),完善工作組織體系,進一步明確思路和重點,保障工程建設(shè)持續(xù)增效。
(二)加大科技支撐,因地制宜推進工程建設(shè)
各地要對立地造林條件差、生態(tài)脆弱地區(qū)的植被恢復(fù)、雨水集蓄利用等關(guān)鍵技術(shù)加大科技攻關(guān)力度,要遴選成熟實用、簡便易學(xué)的技術(shù)成果進行組裝配套和推廣應(yīng)用,提升工程建設(shè)的科技含量。要根據(jù)不同區(qū)域的自然生態(tài)條件,科學(xué)選擇保護和修復(fù)方式,堅持宜封則封、宜造則造、宜荒則荒的治理思路,防止過度采取人工措施。要堅持封山育林、封山禁牧與人工造林、草地治理并舉,喬灌草、帶片網(wǎng)相結(jié)合,科學(xué)高效地恢復(fù)林草植被。要因地制宜,以水定量,根據(jù)水資源條件合理確定生態(tài)修復(fù)的規(guī)模和強度,全面提高生態(tài)恢復(fù)的質(zhì)量。
(三)大力改革創(chuàng)新,積極推進制度建設(shè)
各地要結(jié)合自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作,建立工程建設(shè)成果的產(chǎn)權(quán)登記制度,將治理后的土地、完工的建設(shè)項目盡快明確產(chǎn)權(quán)歸屬,落實管護主體和管護責(zé)任,做到“不造無主林、不種無主草、不建無主工程”。要完善工程區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價指標(biāo),將工程建設(shè)進度、工程建設(shè)成果管護、生態(tài)改善等情況納入考核評價體系。要積極配合自然資源資產(chǎn)負債表編制、自然資源資產(chǎn)離任審計等試點工作,在工程區(qū)健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法,對失職瀆職、濫用職權(quán)造成生態(tài)環(huán)境損害的予以嚴(yán)肅追責(zé)。要依托集體林權(quán)制度改革的成果,進一步創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式,充分調(diào)動民營企業(yè)、社會資本、金融資金參與和支持生態(tài)治理的積極性。
(四)多渠道籌集資金,加大投入力度
當(dāng)前,生態(tài)保護與修復(fù)工作中央投資供需矛盾非常突出,可以預(yù)見,受國際和國內(nèi)經(jīng)濟形勢的影響,“十三五”期間大幅增加中央投資的難度比較大。剛才,有的省在發(fā)言中提出了要求中央擴大工程實施范圍、提高中央補助標(biāo)準(zhǔn)的問題,從目前來看困難不小。開展重點區(qū)域綜合治理工程建設(shè),不能僅僅依靠政府投入,要按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》要求,充分發(fā)揮政府財政性資金的撬動和引導(dǎo)作用,堅持政府引導(dǎo)和市場運作相結(jié)合,探索建立多元化的籌資模式。各地要采取有效措施,積極打通投融資渠道,拓寬投資項目資金來源,充分挖掘社會資金進入生態(tài)領(lǐng)域的潛力,支持通過特許經(jīng)營等PPP模式,政府購買服務(wù)等多種形式,推動生態(tài)保護修復(fù)與資源開發(fā)、旅游景觀開發(fā)、生態(tài)種養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,形成相互促進、互利共贏的良好局面。
(五)加快工程建設(shè)進度,強化建后管護
今年,國家發(fā)展改革委安排中央預(yù)算內(nèi)投資50多億元用于工程建設(shè),3月份已下達了投資計劃。但截至目前,仍有個別省份尚未完成投資計劃的分解落實工作,從調(diào)度情況看,工程建設(shè)進度也不理想,大部分工程建設(shè)任務(wù)進展較慢。各地對此要高度重視,進一步查找工作的薄弱環(huán)節(jié),盡快把工程建設(shè)進度趕上來。明年的投資建議計劃要抓緊編制、早做準(zhǔn)備,要按照工程建設(shè)管理辦法的新要求,抓緊完成工程作業(yè)設(shè)計的編制和批復(fù)工作,做好工程施工的各項物資、人力準(zhǔn)備工作,爭取中央投資計劃下達之后,立即開展工程建設(shè),不誤施工的季節(jié)。要進一步強化建后管護工作,按照“誰治理、誰投資,誰管護、誰受益”原則,層層簽訂管護責(zé)任書,結(jié)合自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作,將成果管護責(zé)任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村、到個人。繼續(xù)推行禁墾、禁牧、禁樵制度,堅決杜絕邊治理邊破壞的現(xiàn)象發(fā)生。
(本文為作者在全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)部際聯(lián)席會議上的講話,有刪節(jié))