劉志彪

揚子江城市群的建設(shè)規(guī)模和發(fā)展水平，將成為實現(xiàn)江蘇經(jīng)濟社會未來發(fā)展?jié)摿Φ闹饕α?/p>

城市群是長三角地區(qū)一體化發(fā)展的載體和必然結(jié)果。作為支撐經(jīng)濟增長的極化力量，長三角地區(qū)的城市群是參與全球競爭格局的空間單元。協(xié)同的一般含義是指兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過程或能力。揚子江城市群協(xié)同發(fā)展，是指為了實現(xiàn)江蘇率先基本現(xiàn)代化的目標(biāo)，通過規(guī)劃和建設(shè)，使揚子江各城市之間形成定位準(zhǔn)確、分工明確、功能互補的城市群。揚子江城市群協(xié)同發(fā)展的框架應(yīng)當(dāng)包括三個方面：一是城市群協(xié)同發(fā)展的范圍或者對象；二是城市群協(xié)同發(fā)展的具體內(nèi)容；三是如何實現(xiàn)城市群的協(xié)同發(fā)展，包括如何克服協(xié)同發(fā)展中的現(xiàn)實困難等。

揚子江城市群協(xié)同發(fā)展涉及的范圍

揚子江城市群是長三角城市群核心區(qū)的北翼部分，作為長三角地區(qū)城市群有機體系中的一個重要的組成部分，其協(xié)同發(fā)展的范圍和對象涉及三個問題：

第一，該城市群在長三角地區(qū)的定位，尤其是如何處理其與上海的分工協(xié)作關(guān)系。上海作為當(dāng)今的全球性城市，其發(fā)達(dá)的現(xiàn)代生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)為揚子江城市群發(fā)展先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供了很好的發(fā)展條件。從區(qū)域分工看，揚子江城市群定位于重點發(fā)展先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是一個符合比較優(yōu)勢的現(xiàn)實選擇。從宏觀上看，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群有制造業(yè)集群和服務(wù)業(yè)集群兩種形式。其中，服務(wù)業(yè)集群一般配置在交易成本低，而制造成本高的地區(qū)，如上海這種特大的全球性城市，它是知識資本、技術(shù)資本、人力資本密集的高地。而制造業(yè)集群則適宜于配置在與其成本性態(tài)相反的周圍地區(qū)。一方面，使得在最佳生活圈的嚴(yán)格制約下，“面對面”地接受來自服務(wù)業(yè)集群的高端化服務(wù)投入；另一方面，使“服務(wù)業(yè)——制造業(yè)”集群之間的總成本處于最佳競爭力狀態(tài)。這種產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同配置，體現(xiàn)為現(xiàn)代經(jīng)濟增長中通過空間生產(chǎn)力重組，達(dá)到節(jié)省成本、提高競爭力的一體化發(fā)展的基本要求。

第二，江蘇經(jīng)濟內(nèi)部三大級之間的關(guān)系定位，即如何處理寧鎮(zhèn)揚泰城市群、蘇錫常通城市群、徐淮鹽連宿城市群的關(guān)系。揚子江城市群所屬的兩大城市群，即寧鎮(zhèn)揚泰城市群、蘇錫常通城市群，與江蘇北部地區(qū)的徐淮鹽連宿城市群，在經(jīng)濟地理上共同構(gòu)成江蘇發(fā)展的“黃金三角”關(guān)系。在發(fā)展次序上，靠近上海的蘇錫常通城市群，在過去的農(nóng)村工業(yè)化和出口導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟發(fā)展中，已經(jīng)得到了充分的發(fā)展；而接受上海輻射程度較弱的寧鎮(zhèn)揚泰城市群，總體上是屬于內(nèi)向化的緩慢增長區(qū)域；徐淮鹽連宿城市群，則處于向工業(yè)化中期發(fā)展的加速階段。從江蘇三大城市群“黃金三角”關(guān)系的建構(gòu)角度看，“十三五”規(guī)劃期間，蘇州、無錫和南京比較適宜于定位為先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的總部地區(qū)，而其他地區(qū)則比較適宜于發(fā)展先進的生產(chǎn)制造業(yè)環(huán)節(jié)。依照構(gòu)建新型的區(qū)域價值鏈思路，應(yīng)該鼓勵各市在市場競爭的基礎(chǔ)上，發(fā)展具有一定地域分工的特色產(chǎn)業(yè)，以及順勢推動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和空間重組。

第三，揚子江城市群中，南京作為中心城市的主導(dǎo)功能的發(fā)揮問題。蘇錫常通城市群的發(fā)展直接受益于上海的作用，尤其是上海啟動“四個中心”的全球性城市的功能建設(shè)，直接造就了該城市群國際制造中心的地位。但是，由于地理位置和歷史文化因素的作用，寧鎮(zhèn)揚泰城市群卻在客觀上相對遠(yuǎn)離上海的輻射作用，尤其是南京雖然處于長三角地區(qū)西北部的重要經(jīng)濟節(jié)點，但是其中心和核心的主導(dǎo)地位并沒有很好地發(fā)揮。

南京發(fā)展滯后的真正原因，與它沒有把握江蘇發(fā)展的兩次重要機遇有直接的因果關(guān)系。第一次是l984年左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的異軍突起，第二次是l992年后迅猛發(fā)展外向型經(jīng)濟。在這兩次機遇中，南京作為省會城市雖然在政治上是受益者，但是由于發(fā)展競爭客觀上偏向于臨近上海的蘇錫常經(jīng)濟。因此，南京與長三角的其他城市，尤其是蘇錫常之間增長的差距不斷擴大。

但是目前，科教資源豐富、區(qū)域創(chuàng)新體系相對健全的南京都市圈，有可能會在新一輪的區(qū)域經(jīng)濟競爭中拔得頭籌?；谕庑柽M行國際代工做的是別人早已研發(fā)好、設(shè)計好的外包訂單，自己只能成為別人的零部件供應(yīng)商，被別人納入其全球價值鏈的低端做加工貿(mào)易。因此，未來蘇錫常經(jīng)濟的特征和指向必須轉(zhuǎn)型升級，把利用國內(nèi)低端要素進行國際代工的外向型發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向面向國內(nèi)外市場的自主創(chuàng)新模式，否則將有可能在“十三五”時期及之后出現(xiàn)大幅度的經(jīng)濟發(fā)展衰退現(xiàn)象。這種惡果必須避免。

揚子江城市群協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容和基本特征

揚子江城市群協(xié)同發(fā)展的主要內(nèi)容和特征體現(xiàn)在兩個方面：一是功能體系的建立；二是組織體系的重構(gòu)。

關(guān)于協(xié)同的功能體系建立，主要涉及兩個問題：

第一，中心城市的發(fā)展問題。揚子江城市群的發(fā)展，應(yīng)該從服務(wù)于長江流域開發(fā)和一帶一路兩大國家戰(zhàn)略的高度出發(fā)，首先要把南京建設(shè)成具有物流、人流、信息流、資金流的“樞紐”功能中心城市，發(fā)揮它作為中心城市的高地作用。今后，在揚子江城市群網(wǎng)絡(luò)體系中，中心城市與周圍城市之間的聯(lián)系，可以通過各種具有樞紐節(jié)點功能的、互聯(lián)互通的高等級基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)。

為了發(fā)揮南京等中心城市的支配或主導(dǎo)地位，另外一個是要把它們建設(shè)成具有帶動創(chuàng)新作用的“孵化器”功能城市。中心城市主宰著城市群內(nèi)金融、文化、貿(mào)易等方面的主要活動，成為影響國家乃至世界經(jīng)濟活動的重要力量。因此，城市群中各種要素的高度集聚，必然引發(fā)高強度的相互作用，激勵各種新思想、新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)。

第二，城市間要有明確的分工與合作。我認(rèn)為城市群要在市場競爭的不斷動態(tài)優(yōu)化過程中自動實現(xiàn)，包括資源、金融、市場、信息等要素的流動，都要按照市場經(jīng)濟規(guī)律合理配置，而不是按照計劃經(jīng)濟的要求，由高一等級的政府機構(gòu)來事先指定。實際上，市場競爭中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，是一個普遍的、一般化趨勢，產(chǎn)業(yè)名稱趨同并不代表產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)和規(guī)模結(jié)構(gòu)也趨同，不代表相互之間就沒有分工合作。即使是一體化發(fā)展程度很高的區(qū)域，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會有競爭趨同的現(xiàn)象。重復(fù)和趨同并不可怕，可怕的是市場不存在自動出清機制。一般來說，只要市場中存在著有效的兼并收購機制，就能自動消除產(chǎn)能重復(fù)和過剩，實現(xiàn)競爭中的合作。

關(guān)于組織體系的重構(gòu)或者再造，是揚子江城市群協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容和特征的第二個方面。隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、交通運輸技術(shù)的發(fā)展，硬件的一體化協(xié)同格局，需要有軟件的一體化協(xié)同機制的配合。有二個重要的問題需要分析：

1.一般認(rèn)為，目前阻礙揚子江城市群協(xié)同發(fā)展的主要體制機制問題是分散發(fā)展中的行政利益邊界。行政區(qū)劃的存在，導(dǎo)致統(tǒng)一的市場被割裂，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)趨同態(tài)勢，公共基礎(chǔ)設(shè)施難以完全實現(xiàn)共建共享。以行政區(qū)劃為邊界分割市場是非一體化經(jīng)濟的顯著特征。但是在現(xiàn)實世界中，哪里都有行政區(qū)劃，哪個國家都必須按行政區(qū)劃進行行政管理，這是由管理幅度和管理跨度的規(guī)律決定的。有行政區(qū)劃就有區(qū)內(nèi)公民的獨立的利益邊界，但是獨立的利益邊界并不意味著它要通過行政割據(jù)的方式運作。恰恰相反，獨立的利益需要通過競相開放才能真正實現(xiàn)。

2.普遍存在的另一個觀點是：為了推進揚子江城市群一體化協(xié)同發(fā)展，有必要合并某些城市的行政區(qū)域，將其置于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我提出兩點建議：第一，從根本上解決行政體制所造成的發(fā)展問題，不能僅從行政體制的調(diào)整來考慮，而是要從建立統(tǒng)一市場的角度來考慮。實踐證明，在放開市場的同時轉(zhuǎn)變政府行政職能、建設(shè)法治型、服務(wù)型政府，才有可能真正解決非一體化發(fā)展的體制問題。第二，如果地方政府參與、控制和支配競爭性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能不轉(zhuǎn)換，有再多再大的企業(yè)也不能解決問題。

實現(xiàn)揚子江城市群協(xié)同發(fā)展的基本戰(zhàn)略取向

要實現(xiàn)揚子江城市群的協(xié)同發(fā)展，首先要大力推進南京作為巨型城市區(qū)域的功能建設(shè)。隨著交通和信息通信技術(shù)的發(fā)展，時間和空間被極大地壓縮，高水平城市群內(nèi)部的資源要素可以在更大范圍內(nèi)以更高的效率流通，迅速地使各類經(jīng)濟活動實現(xiàn)跨區(qū)域的相互聯(lián)系和作用。巨型城市區(qū)域是當(dāng)前世界范圍內(nèi)一種新的區(qū)域空間形態(tài)，它的快速成長需要復(fù)雜的聯(lián)運網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、貨物運輸系統(tǒng)以及能源運輸供給、土地利用規(guī)劃和保護之間的協(xié)調(diào)，因為其內(nèi)部的組織是通過客貨運輸、經(jīng)濟聯(lián)系、自然資源共享和社會歷史共性聯(lián)結(jié)而成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

目前，南京建設(shè)巨型城市區(qū)域的主要辦法是要加強它與城市群內(nèi)部各城市、揚子江城市群內(nèi)其他城市、江蘇其他地區(qū)、長三角區(qū)域以及全國的高速鐵路建設(shè)。與高速公路、鐵路、航空等運輸方式相比，高鐵在城市群這一地理空間上有著更多優(yōu)勢，它極大地縮短了城市間的距離，這是其可能成為世界級巨型城市區(qū)域的基本條件和基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見，高鐵所導(dǎo)致的地理空間收縮，甚至可能將使整個長三角地區(qū)都變成多中心的世界級大都市群。

揚子江城市群協(xié)同戰(zhàn)略的具體內(nèi)容集中在三個方面：

一是城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略。要在競爭的基礎(chǔ)上形成明確的城市產(chǎn)業(yè)定位，形成中心城市服務(wù)高度化+周圍城市先進制造業(yè)的空間布局。

二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。主要包括硬件與軟件兩個方面，在硬件方面，如高速鐵路，節(jié)能、低碳的交通運輸系統(tǒng)、能源規(guī)劃、水資源利用等；在軟件基礎(chǔ)設(shè)施方面，如教育資源、衛(wèi)生健康機構(gòu)、社會保障體系的配置等。

三是環(huán)境保護和利用的協(xié)調(diào)。如農(nóng)業(yè)和林業(yè)資源、重要的開放空間、水資源的保護和協(xié)調(diào)等。

（作者為南京大學(xué)教授、長江學(xué)者特聘教授）