付志宇

財政、國土、規(guī)劃、住建、稅收等部門及獨立的財產(chǎn)評估機構應當相互協(xié)同，并共享相關信息，在工作中相互配合與諒解，這樣，才能順利完成房地產(chǎn)稅的征收與管理

自從十八屆三中全會首次提出加快房地產(chǎn)稅立法以來已逾三年，理論界與實務部門各有不同的預期與注解，但其法律草案一直未問世。我認為房地產(chǎn)稅改革應當處理好以下幾個方面的問題。

第一，需要明確房地產(chǎn)稅的功能序列。房地產(chǎn)稅首先是一種財產(chǎn)稅，是收入再分配的重要手段，其目的是調節(jié)收入差距。房價漲跌與征稅與否并無因果聯(lián)系，商品價格與產(chǎn)量的變化取決于供求關系。不管是作為消費品，還是作為投資品，房產(chǎn)都是由產(chǎn)品市場或資本市場的買賣雙方來調整供給與需求，從而實現(xiàn)市場均衡。衡量財產(chǎn)稅制優(yōu)劣與否的標準是縮小或加大貧富分化，如果開征房地產(chǎn)稅導致土地兼并房產(chǎn)集中，那么，稅收收入再多、房價再穩(wěn)定也是不可行的。

第二，需要明確房地產(chǎn)稅的征稅依據(jù)。理論界較為集中的是能力主義與利益主義之爭。通常財產(chǎn)稅是對人征稅，應以負稅能力為據(jù)，但土地與房屋有明顯的受益特征，因此，不能生搬理論。地價高低是由絕對地租決定的，所以偏遠地區(qū)的建筑裝修投入再多也不及黃金地段的朽木片瓦值錢。而滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點失敗的原因正是基于能力主義來確定計稅依據(jù)，這樣做忽略了不同地區(qū)受益大小的差異。因此，我們應當認識到房地產(chǎn)與一般性財產(chǎn)的差異，不能簡單地設計成整齊劃一的稅制。受益多的土地房產(chǎn)應該賦以高稅率高稅額，這樣才符合“平均地權”的應有之義。

第三，需要明確房地產(chǎn)稅的本質屬性。理論界大多數(shù)觀點認為，現(xiàn)行的國有土地出讓金是一種批租制，即將未來的土地租金一次性事先扣除，其本質是一種資本預提稅，從稅負轉嫁的角度看，它是稅收資本化的表現(xiàn)形式。房地產(chǎn)稅則是一種年金制，即將國有土地收益予以分年度回收，其本質是一種資本還原。從學理上講，只要兩者總額相等，應該是殊途同歸。但前者的缺陷在于代際分配不公，尤其是地方政府官員由于政績考核，而大量賣地搞開發(fā)，非法拆遷，破壞環(huán)境，犧牲子孫后代的長遠利益。后者也有其漏洞。確定房地產(chǎn)稅的年金標準不只是個技術問題，更重要的是涉及到不同地區(qū)之間的收入分配公平。如果因房地產(chǎn)稅的制度設計不合理而導致大量的人口流動，將會影響地方經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。

第四，需要明確房地產(chǎn)稅的征稅范圍。本次納入全國人大立法計劃的房地產(chǎn)稅與現(xiàn)行征收及滬渝試點的房產(chǎn)稅不同，與上一輪規(guī)劃的物業(yè)稅也不同，其征稅范圍應涵蓋土地與房屋兩大項。新修訂的《預算法》中將地方國有土地出讓收入置于基金預算收入內，根據(jù)全口徑預算管理的要求，很難將同一收入對象運用兩個口徑的收入科目加以調整。因此，開征房地產(chǎn)稅的前提是廢除國有土地出讓收入，否則是于法無據(jù)。房價的主要組成部分是地價，兩者本是一體的鏈條，房地產(chǎn)稅如何區(qū)分地產(chǎn)與房產(chǎn)，既要避免鏈條中斷，又要防止重復計稅，這是房地產(chǎn)稅立法面臨的兩難選擇。

第五，需要明確房地產(chǎn)稅的適用對象。房地產(chǎn)稅是否適用于農(nóng)村土地與房產(chǎn)，也一直存在爭論。支持者依據(jù)稅收的平等原則，提出應該普遍開征。反對者則指出農(nóng)村土地性質是集體所有，與國有土地不同，耕地占用稅與城鎮(zhèn)土地使用稅不同。農(nóng)村既不會出現(xiàn)土地昂貴現(xiàn)象，宅基地也不能上市流轉，因此，不宜用同樣的房地產(chǎn)稅加以調整。一方面，稅收以公平為價值，所有課稅對象均無權回避其納稅義務。因此，農(nóng)村土地房產(chǎn)理應適用房地產(chǎn)稅；另一方面，稅收以合理為價值，應承認事物之間差異的客觀存在。在設計房地產(chǎn)稅收制度時可以賦予地方立法機構一定的稅收立法權，針對當?shù)剞r(nóng)村與城鎮(zhèn)土地房產(chǎn)的區(qū)別，制定出類似于資源稅與城鎮(zhèn)土地使用稅的幅度差別稅率。

第六，需要明確房地產(chǎn)稅的關聯(lián)稅種。耕地占用稅與城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅性質相似，是用于限制土地資源的使用開發(fā)。契稅以土地房產(chǎn)權屬轉移為課稅對象，其性質是牌照稅。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的增值稅是對轉讓不動產(chǎn)的流轉額征稅，屬于商品稅性質。土地增值稅與企業(yè)所得稅按企業(yè)利潤分別以超率累進稅率與比例稅率計稅，屬于所得稅性質?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅是財產(chǎn)稅，以出讓出租房產(chǎn)的收入計稅。這些稅種各有不同性質和調節(jié)對象。改革的邏輯思路應該是將與房地產(chǎn)稅性質相同或相近的稅種歸并，性質不同的稅種存廢則應視其功能而論。至于各種收費，也應厘清類別，如是有償使用或工本費性質可以保留，其它雜費則予以取締。

第七，需要明確房地產(chǎn)稅的收入歸屬。理論界對此基本無異議，認為應由房地產(chǎn)所在地政府取得收入，用于當?shù)氐墓财诽峁＿@一總體思路符合地方公共品理論，因為房地產(chǎn)為不動產(chǎn)，通常不會產(chǎn)生外溢性，在信念倫理的邏輯關系上沒有瑕疵。但如就責任倫理而言，還應作具體分析。在中國當前分稅制財政體制中，中央與地方分稅僅止于省級層面的大背景下，房地產(chǎn)稅收入如何在地方各級政府之間加以分配，沒有法律可依，所以，應當明確界定各級政府的主體稅種?！盃I改增”后，包括房地產(chǎn)稅在內的直接稅比重會逐步提升，形成中央以流轉稅為主，省級以所得稅為主，市縣則以財產(chǎn)稅為支柱財源的三級體制。如因地方發(fā)展不均衡而致財產(chǎn)稅收入高或低，則可以通過上級政府補助金與同級政府協(xié)濟來完成。

第八，需要明確房地產(chǎn)稅的征管協(xié)同職責。房地產(chǎn)稅的關鍵在于其技術特征，應當與相關技術部門協(xié)同征收管理。如前所述，課稅對象之登記，納稅人受益多少之衡量，計稅依據(jù)之核定，年金標準之制訂，征稅環(huán)節(jié)之確立，均帶有較強的專業(yè)性。因此，基于房地產(chǎn)稅對地方收入的重要意義，應當將其納入地方經(jīng)濟工作的整體目標考量，協(xié)同財政、國土、規(guī)劃、住建、稅收等部門及獨立的財產(chǎn)評估機構，共享相關信息，分清各自職責，并在工作中達成配合與諒解，才能順利完成其征收與管理。

（作者為西南交通大學教授、財稅研究中心主任）