韓俊

中國將繼續(xù)深化價格形成機制和收儲制度改革，基本方向是盡量消除對市場價格的直接干預(yù)，構(gòu)建起更加注重綠色、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系

過去10多年里，中國糧食生產(chǎn)獲得持續(xù)豐收，農(nóng)民收入實現(xiàn)持續(xù)較快增長，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一個黃金期。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)形勢持續(xù)向好的同時隱憂也不少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷攀升，資源環(huán)境壓力不斷加大，近年來國內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價格還呈現(xiàn)全面“倒掛”趨勢。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的這些問題不斷加劇，亟待通過創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文著重介紹當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)政策制定面臨的新背景及今后政策的一些優(yōu)先領(lǐng)域，并在此基礎(chǔ)上做一些思考和討論。

城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)與中等收入階層規(guī)模的擴大，對中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出新需求

當(dāng)今中國正在經(jīng)歷史無前例的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，它所帶來的變化和挑戰(zhàn)前所未有，機遇也是前所未有。2015年中國常年居住在城鎮(zhèn)的人口占到56.1%，規(guī)模達(dá)到7.7億人。在過去5年里，中國常住人口城鎮(zhèn)化率年均增加1.28個百分點，城鎮(zhèn)人口年均增加2100萬人。根據(jù)最新發(fā)布的“十三五”規(guī)劃提出的目標(biāo)藍(lán)圖，預(yù)計到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率約為60%，每年城鎮(zhèn)人口大約要增加1400萬人左右。

與中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴的是中等收入群體規(guī)模的迅速擴大。據(jù)有關(guān)國際機構(gòu)估計，按照美國對中產(chǎn)階級的定義（即個人擁有5萬到50萬美元財富），中國中產(chǎn)階層人數(shù)已達(dá)1.09億，躍居全球第一，美國為9200萬。按照中國國家統(tǒng)計局對中等收入階層的定義（即家庭年可支配收入9萬到45萬元人民幣），中國中產(chǎn)階層人數(shù)已達(dá)3.34億人，占比為24.3%。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，城鎮(zhèn)化的積極影響至少體現(xiàn)在兩個方面：一是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，勞動力從相對低效的農(nóng)業(yè)部門流向相對高效的非農(nóng)部門所帶來的資源配置優(yōu)化、生產(chǎn)率提高，為經(jīng)濟(jì)增長提供了重要動力；二是快速城鎮(zhèn)化和中等收入階層壯大，帶來的最顯著變化是居民食品消費結(jié)構(gòu)升級，從需求端對農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了新要求。國務(wù)院發(fā)展研究中心曾與世界銀行共同開展一項關(guān)于中國城鎮(zhèn)化的大型研究，其中一個研究專題專門測算了城鎮(zhèn)化對食品消費的影響。其基本結(jié)論是，隨著收入提高、食品消費結(jié)構(gòu)升級，人們從過去吃得飽向吃得更好、更營養(yǎng)、更健康轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變不僅使飼料糧的間接消費需求急劇增加，更重要的是對農(nóng)產(chǎn)品供給體系的升級提出了更高要求。

過去，中國用不到世界7%的耕地資源，養(yǎng)活了近22%的世界人口，那時候吃飽肚子是第一位的，農(nóng)業(yè)政策更多是增產(chǎn)導(dǎo)向?，F(xiàn)在需求結(jié)構(gòu)變了，政策目標(biāo)導(dǎo)向也要有所調(diào)整。正如習(xí)近平總書記講的，新形勢下中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。在這種背景下，中國必須對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行改革和完善，必須下功夫推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須把提高綜合效益和競爭力放在更加突出的位置?？偠灾?，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展今后不是一味強調(diào)增加產(chǎn)量，這條路走不通了。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給總量，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足；另一方面更要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

中國勞動力供求結(jié)構(gòu)的變化正在從供給側(cè)對農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出更高要求

中國依然是世界第一人口大國，但近年來勞動年齡人口數(shù)量呈下降趨勢。2012年中國進(jìn)入劉易斯拐點階段，16周歲至60周歲的勞動年齡人口開始減少， 2012-2015年共減少1500多萬人。世界銀行預(yù)測，盡管中國放松生育政策，到2040年中國勞動人口降幅仍將超過10%，減少9000萬人，相當(dāng)于德國的總?cè)丝凇?/p>

人口結(jié)構(gòu)的變化，顯著推高了勞動力成本，不僅削弱了中國制造業(yè)的競爭力，對勞動密集型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同樣非常不利，削弱了中國農(nóng)產(chǎn)品在全球市場的競爭力。據(jù)測算，2013年中國主要農(nóng)作物平均人工成本在總成本中的占比，最低的是大豆為32.1%，最高是棉花達(dá)62.5%，而美國主要農(nóng)作物平均人工成本最高的是棉花，僅占總成本的10.8%，美國大豆的人工成本僅占4%。過去10年里，中國主要農(nóng)作物人工成本年均上升幅度高達(dá)15%。2015年，中國大豆每噸生產(chǎn)成本為4877元，約為美國的2.14倍，中國玉米每噸生產(chǎn)成本為2217元，約為美國的2.23倍。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力成本進(jìn)入上升通道，意味著中國亟需通過提升土地規(guī)模經(jīng)營和全程機械化水平，通過“機器換人”，讓更少的農(nóng)民種更多的地來降低勞動力使用密度，實現(xiàn)節(jié)本增效。2015年，中國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率為63%，玉米、水稻耕種收綜合機械化水平超過了75%，小麥基本實現(xiàn)全程機械化，但棉花、甘蔗及近些年發(fā)展較快的經(jīng)濟(jì)作物、林果等，全程機械化水平仍舊較低，未來這些方面將有巨大的市場需求，這將為農(nóng)機工業(yè)帶來巨大的市場機遇。在提升規(guī)模經(jīng)營方面，中國現(xiàn)在還有2.2億戶農(nóng)戶，戶均土地經(jīng)營規(guī)模僅半公頃，耕地規(guī)模30畝以上的農(nóng)戶僅1032萬戶。人多地少的稟賦條件決定了中國不可能走美國、澳大利亞等國的大農(nóng)場發(fā)展道路。在政策上，我們更多強調(diào)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，特別是要大力發(fā)展專業(yè)化、合作型的社會化服務(wù)，完善社會化服務(wù)體系，把小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

中國農(nóng)業(yè)對外開放與合作前景依然廣闊

毫無疑問，中國作為一個人多地少的發(fā)展中大國，僅僅局限于利用國內(nèi)耕地和水等農(nóng)業(yè)資源，已經(jīng)難以滿足居民食物消費結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對食物不斷增長的需求。在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的時代背景下，必須充分利用世界農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源，只有這樣，才有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我們的政策導(dǎo)向是：統(tǒng)籌利用好國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源。我們的基本政策是：確保口糧自給，適度進(jìn)口國內(nèi)緊缺的農(nóng)產(chǎn)品，鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，深化同主要農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴國家的戰(zhàn)略合作。

加入WTO以來，中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合合作全面提升。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的情況也是如此。中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額由2002年的124.7億美元增加到2015年的1168.8億美元，增長了8.4倍，年均增長18.8%。從2011年開始，中國超過美國成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國。2015年，中國大豆進(jìn)口高達(dá)8169.4萬噸。2016年1-8月中國乳制品進(jìn)口達(dá)156萬噸，比2015年同期增長24.7%。1-9月豬肉進(jìn)口127.9萬噸，同比增長146.7%。應(yīng)該說，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增長，在增加國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品有效供給等方面發(fā)揮了積極作用。

在中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口方面，近年來最引人關(guān)注的是，玉米及其替代品的大量進(jìn)口。數(shù)據(jù)顯示，2009年以來，國際玉米價格一直波動下行，2012年8月美國產(chǎn)玉米每噸332.95美元，到了2016年2月降至每噸159.68美元，價格跌了一半。與國際玉米價格走低構(gòu)成鮮明對比，中國玉米的政府收購價格不斷攀升，從2008年的每斤0.75元提高到2014年的每斤1.12元，價格調(diào)高了近50%。在以上兩方面因素的共同作用下，國內(nèi)外玉米價差不斷被拉大，導(dǎo)致出現(xiàn)中國一邊大量進(jìn)口玉米及其替代品，另一邊國產(chǎn)玉米大量進(jìn)入糧庫、庫存積壓嚴(yán)重的不正?，F(xiàn)象。2015年，作為飼料玉米替代品的DDGs（酒糟蛋白飼料）、大麥、高粱、木薯，進(jìn)口總量高達(dá)近4000萬噸。中國飼料加工的原料配比中，玉米作為原料的比例降到了30%。

2016年以來，隨著國內(nèi)玉米去庫存、玉米收購儲備制度改革的實施，國外進(jìn)口的玉米及其替代品進(jìn)口數(shù)量有所減少，前三季度大麥、高粱、木薯、DDGs進(jìn)口量分別減少了55.8%、29.9%、24.4%、48.9%，這實際上是市場機制恢復(fù)起作用的自然結(jié)果。預(yù)計2017年玉米及其替代品進(jìn)口數(shù)量將繼續(xù)減少。對此，我們要客觀看待。接下來的幾年，中國還將繼續(xù)深化主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度的改革，基本方向是盡量消除對市場價格的直接干預(yù)，構(gòu)建起更加注重綠色、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。這方面，各國已經(jīng)有了不少成熟的探索經(jīng)驗，可供我們借鑒。中國農(nóng)業(yè)對外合作前景和空間依舊非常廣闊。我們主張開展更加包容和多層次的貿(mào)易合作。我們鼓勵中國的農(nóng)業(yè)企業(yè)要更多“走出去”，但并不鼓勵買地屯田，而是要加強產(chǎn)業(yè)鏈方面的深度參與，提高投資效率。

（作者為中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）