張軍紅+曹余

目前我國在公共領(lǐng)域大力推廣PPP模式，PPP模式在理順政府與市場關(guān)系、推動各類資本融合、優(yōu)勢互補，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力、提升公共服務(wù)效率上起到了良好的促進作用。但在實踐過程中，或多或少都遇到了一些難題，例如，項目組織保障、運作模式設(shè)定、特許經(jīng)營權(quán)定價、采購方式等。安徽省合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)也不例外。

自2013年入選住建部國家智慧城市試點以來，合肥高新區(qū)一直在積極探索PPP模式在實際應(yīng)用領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新。2015年9月，合肥高新區(qū)智慧城市管理運營項目（以下簡稱“智慧高新項目”）從全國800多個項目中脫穎而出，成功躋身財政部第二批PPP示范項目，成為智慧城市行業(yè)第一個國家PPP示范項目，也是安徽省獲批投資額最大、合肥市唯一入選的示范項目。

PPP模式難點

特許經(jīng)營權(quán)定價是PPP項目的核心，關(guān)鍵在于明確項目建設(shè)成本、付費機制，即收益方式。一旦項目投資概算不確定，特許經(jīng)營權(quán)收益不確定，在PPP項目建設(shè)過程中就會出現(xiàn)利益輸送、權(quán)力尋租等現(xiàn)象。

智慧高新項目的最大難點恰恰就在特許經(jīng)營權(quán)定價上。一方面，無法評估項目總建設(shè)成本。項目還未進行頂層設(shè)計，對于未來總體規(guī)劃、實施路徑、子項目情況都尚未明確，無法評估工程量來測算項目總建設(shè)成本。另一方面，無法明確子項目類型，從而進行收益權(quán)的劃分。在智慧高新項目中，經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目等3類PPP項目并存，無法通過單一方式明確總體收益方式。

從運作模式來看，PPP在智慧城市領(lǐng)域的運用主要有兩種方式，一是采取“1個項目1個運營主體”模式，這也是一般PPP項目通常采用的模式，但是這一模式會產(chǎn)生很多項目運營主體，增加政府的總體協(xié)調(diào)負擔，容易造成政府編制增員、項目實施工作效率低、運營主體間扯皮推諉的情況。二是采取“1個基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運營商+X個核心項目”模式，該模式雖然部分解決了項目總體協(xié)調(diào)問題，但項目的社會合作方仍需政府篩選，對接層級仍然較多；且運營商對管理的熱情是有限的，對于可盈利部分積極性高，但對耗費精力又沒有較高收益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作積極性較低，難免存在既是“運動員”又是“裁判員”的尷尬。

除此之外，智慧高新項目在社會資本方的選擇上也遇到了難題。在財政部明確的PPP項目政府采購方式中，合肥高新區(qū)主要考慮以下兩種方式，第一種公開招標，即先公開招標（不少于3家企業(yè)報名），若兩次流標后轉(zhuǎn)為競爭性談判（2家企業(yè)以上報名），若1家企業(yè)報名則可走單一來源采購方式。該方式的優(yōu)勢在于對招標響應(yīng)單位無數(shù)量限制，且市財政、招標部門已接受此方式；劣勢在于招標文件一經(jīng)確認無法修改，且轉(zhuǎn)為單一來源采購時間周期較長，招標部門是否匹配智慧城市綜保式方案的專家?guī)齑嬖诓淮_定性。第二種為競爭性磋商方式，其優(yōu)勢在于采購過程中招標文件（關(guān)于采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款）可經(jīng)過磋商方式進行實質(zhì)性修改；劣勢在于此方式需經(jīng)市級以上人民政府財政部門批準，要求招標響應(yīng)單位必須在3家以上，且新方式在市財政、招標部門還未實際運作，招標部門是否匹配供應(yīng)商庫存在不確定性。

由此可見，在智慧高新項目方案設(shè)計上，合肥高新區(qū)急需解決以下幾個問題，第一，避免政府編制增加過多、人員冗余；第二，由專業(yè)的社會資本做項目的統(tǒng)籌管理方，讓專業(yè)人做專業(yè)事；第三，有效解決項目投資概算不明確帶來的運營風險，設(shè)置防火墻；第四，對于長期的PPP合作有一個合理的監(jiān)管、考核機制，同時也給社會資本經(jīng)營的自主權(quán)利；第五，政府在PPP實施過程中，對建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)效果、建設(shè)成本可實施控制；第六，實施過程中公開公平，包括社會資本方的選擇、項目的選擇、總價的控制。

搭建組織保障體系

為解決上述問題，合肥高新區(qū)從組織保障及制度體系、運作模式、特許經(jīng)營權(quán)定價機制、采購模式、運營管理等幾個方面尋找解決方案。

項目組織保障方面，他們在全國首創(chuàng)了“1+1+N”的“智慧城市發(fā)展商模式”。“1”分別代表一個組織體制及系列制度和一層PPP核心結(jié)構(gòu)，“N”則是指一系列單體項目。

為解決政府編制增加過多的問題，并讓專業(yè)人做專業(yè)事，高新區(qū)采取了“輕政府管理、重專業(yè)運營”的體制，即政府負責流程監(jiān)管，專業(yè)社會化資本負責實施，打造一個組織體制及系列制度。另一方面，成立合肥高新區(qū)智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)合肥高新區(qū)智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、合肥高新區(qū)智慧城市發(fā)展研究中心。領(lǐng)導(dǎo)小組為智慧高新項目的最高決策機構(gòu)，主要負責組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審議決策等；智慧辦主要負責對接協(xié)調(diào)，項目實施過程監(jiān)督，參與項目竣工驗收、移交等工作；發(fā)展研究中心主要負責技術(shù)咨詢、項目評審、標準編制等工作。由項目與組織管理的夾心層——合肥時代智慧高新投資管理有限公司（以下簡稱“SPV公司”）負責頂層設(shè)計及深化、制定年度規(guī)劃、項目識別論證、項目投融資、建設(shè)項目招標工作、項目建設(shè)的管理、項目運維。

同時，為保障項目規(guī)劃的中立性、建設(shè)系統(tǒng)性及運行可持續(xù)性，合肥高新區(qū)還設(shè)置了兩層風險防范。第一層，讓“裁判員”與“運動員”分離，在智慧城市項目招標文件中明確，作為SPV公司的社會資本不得參與智慧高新項目建設(shè)，設(shè)立防火墻，避免制定規(guī)則者參與，保證項目實施的公平。第二層，通過第三方機構(gòu)（發(fā)展研究中心）來對智慧城市的頂層設(shè)計、年度實施計劃、具體項目方案進行第三方監(jiān)督，保證計劃、項目的專業(yè)性。

組建SPV公司，構(gòu)建PPP項目核心結(jié)構(gòu)

SPV公司是PPP項目的核心結(jié)構(gòu)，注冊資本2億元，其中政府方出資4000萬元，占比20%；特許經(jīng)營社會資本方，出資1.6億元，占比80%。項目前期由政府出資主體——合肥高新建設(shè)投資集團公司牽頭整體框架設(shè)計，項目啟動后由SPV公司統(tǒng)籌管理合肥高新區(qū)行政區(qū)域范圍內(nèi)的智慧城市項目。為解決對于專業(yè)性和綜合能力的需求，合肥高新區(qū)計劃選擇一個“專業(yè)資本+資源資本”的組合，即一個在智慧城市領(lǐng)域頂層設(shè)計、建設(shè)、運營經(jīng)驗豐富的社會資本加一個資源強大的社會資本。

這一方面體現(xiàn)了組織保障中“重專業(yè)化運營”的理念，讓專業(yè)人做專業(yè)事，更好地對項目進行統(tǒng)一規(guī)劃、投融資謀劃、項目的管理運營維護，避免政府投資分散、重復(fù)投資等情況，可以更高效地實施項目，節(jié)約項目資金，實現(xiàn)智慧城市系統(tǒng)的良性互動。另一方面，有效解決了智慧高新項目一攬子打包項目的投資建設(shè)成本不確定性問題，由于SPV公司不負責具體項目的實施，項目在實施時由SPV公司確定方案并報領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過后招標，最終由審定的項目建設(shè)成本來作為計算政府購買服務(wù)費依據(jù)，所以通過有效的特許經(jīng)營權(quán)定價機制就可以實現(xiàn)在項目投資額、項目建設(shè)內(nèi)容不確定情況下的PPP合作問題。

設(shè)置合理特許經(jīng)營權(quán)定價機制

在特許經(jīng)營權(quán)定價方面，合肥高新區(qū)原則上按照項目建設(shè)成本、項目運營成本乘以相應(yīng)費率的方式確定政府購買服務(wù)費用。雖然智慧高新項目是一攬子項目，無法確認總的項目建設(shè)、運營成本，但是項目實施及款項支付是按照單個項目來進行計算的，所以在政府購買服務(wù)時，可以按照單個項目審定的工程決算價來計算項目建設(shè)成本，按照單個項目審定的項目運營成本來計算項目運營成本。為有效調(diào)動社會資本積極性，合肥高新區(qū)充分考慮政府成本控制和企業(yè)合理收益，對收益方式、收益支付時間進行了詳細明確。政府購買服務(wù)費每年由高新區(qū)智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、高新區(qū)財政局進行審定，并列入次年政府財政預(yù)算。

在計算收益時，根據(jù)SPV公司職責設(shè)計，合肥高新區(qū)將政府購買服務(wù)費分為4種，分別是頂層設(shè)計費用、政府財政購買服務(wù)項目而產(chǎn)生的投融資成本、項目建設(shè)管理費和項目運營費。其中頂層設(shè)計費用為中標價格，設(shè)置上限價格控制總額；項目融資成本按照中標報價，上限為銀行同期貸款利率的1.3倍；建設(shè)管理費按照投資項目建設(shè)成本和中標項目建設(shè)管理費率計算，設(shè)置上限費率；項目運營費用按運營成本加計流轉(zhuǎn)稅費及8%管理費。

在設(shè)置收益支付時間時，對4項費用分別按照不同要求計算應(yīng)付款計息時間，自應(yīng)付款時間開始到實際付款前按照季度計算復(fù)利，政府支付社會資本資金占用成本。頂層設(shè)計費按進度分兩期支付完成；建設(shè)管理費每年支付一次，十年內(nèi)付清；項目建設(shè)成本認定時間分建設(shè)期和建設(shè)期后兩個階段，建設(shè)期內(nèi)按均衡投入建設(shè)資金原則計算。運營費按照具體項目合同約定支付義務(wù)。

采用合理的采購模式和管理監(jiān)督機制

考慮到公開招標方式對招標響應(yīng)單位無數(shù)量限制，且公開招標批準流程短，不需要通過市級以上人民政府財政部門批準，在實踐中，操作模式較成熟，同時希望擴大合作范圍，合肥高新區(qū)最終選擇了采用公開招標方式，在全國范圍內(nèi)邀請專業(yè)的社會資本參與合作。

在社會資本方評審結(jié)構(gòu)上，智慧高新項目采用綜合評分法。技術(shù)標中對企業(yè)自身經(jīng)營能力、融資能力、智慧城市建設(shè)能力等方面進行綜合評分；其中智慧城市建設(shè)能力是主要考核內(nèi)容，對于企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的發(fā)展情況、智慧城市頂層設(shè)計能力、智慧城市建設(shè)管理能力、智慧城市系統(tǒng)運營能力、未來智慧產(chǎn)業(yè)資源整合能力等多個方面提出了要求。商務(wù)標設(shè)計打破以往單一指標，設(shè)計了3種費率指標來進行綜合考量，給予社會資本合理的利潤空間。

在智慧城市運營主體的管理上，智慧高新項目從PPP合作和SPV公司股權(quán)設(shè)置兩方面進行了相應(yīng)的設(shè)置，合肥高新智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組保留對政府購買服務(wù)類項目的審批立項權(quán)限，以及重大事項的一票否決權(quán)，這一制度設(shè)計較好地平衡了公眾利益和社會利益，兼顧效率與公平。

在智慧城市運營監(jiān)管方面，智慧辦主要做好項目績效檢測與考評。合肥高新區(qū)對SPV公司設(shè)立績效考核機制，項目實施機構(gòu)可通過定期檢查或臨時抽查等方式考核項目產(chǎn)出績效指標，并將績效考核與政府付費金額相銜接。