□ 文/叢威 江兆龍 李雪鋒

我國油氣市場化改革破題在即

□ 文/叢威 江兆龍 李雪鋒

2015年國家相繼出臺多項有關(guān)油氣行業(yè)市場化改革措施文件，構(gòu)建更為開放的國內(nèi)油氣行業(yè)市場體系已是大勢所趨，市場化是未來進一步深化我國油氣行業(yè)體制改革的根本特征和發(fā)展方向。

市場化改革目的是通過市場競爭實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，市場機制的作用具體體現(xiàn)在激勵與優(yōu)化兩個方面，激勵即解決短缺問題，而優(yōu)化則解決更高品質(zhì)的服務(wù)與供給問題。推進市場化需要滿足的條件包括四個方面：成熟的市場主體、透明的市場定價機制、有序的市場秩序、完善的市場監(jiān)管。這四個方面的條件缺一不可。市場競爭有效需要滿足三個前提，即市場供需主體自主、逐利和多元，此外還需要配套反價格歧視、價格透明和管制自然壟斷等制度設(shè)計。因此，市場化絕不是私有化，也不是簡單的打破壟斷、放開市場。市場化改革是建立一整套完善的市場經(jīng)濟運行體系。

上中下游“金字塔形”開放市場結(jié)構(gòu)初步形成

我國油氣產(chǎn)業(yè)格局縱向一體化程度較高，產(chǎn)業(yè)鏈條比較長，各業(yè)務(wù)板塊市場開放程度存在一定差異。上中游市場開放程度相對弱些，下游煉化銷售市場開放程度則相對高些，目前油氣行業(yè)已初步形成上中下游“金字塔形”市場開放結(jié)構(gòu)。雖然我國油氣行業(yè)市場開放程度正在進一步擴大，但是相應(yīng)的外部市場監(jiān)管及法治環(huán)境建設(shè)比較緩慢，監(jiān)管和法治缺失成為油氣行業(yè)市場化改革道路上亟待解決的問題。

從油氣產(chǎn)業(yè)鏈來看，終端成品油消費已對社會、民營資本開放，基本上屬于競爭性環(huán)節(jié)。從消費終端來看，中國石化和中國石油所控制加油站數(shù)量不到全國加油站總數(shù)的50%，在油品銷售拓展業(yè)務(wù)上與民資合作已開展試點。原油及其成品油進出口權(quán)正逐步放開，進口原油使用資質(zhì)將進一步向民營煉廠放開。油氣運輸管道由于屬自然壟斷環(huán)節(jié)，干線基本上由中國石油和中國石化所有，省內(nèi)支線管道各省份則情況各異。西氣東輸三線管道建設(shè)已嘗試性開展多元化資本合資合作。上游領(lǐng)域雖然尚未完全放開，但已經(jīng)開始在新疆地區(qū)開展資源區(qū)塊公開招標(biāo)試點。油氣上中下游“金字塔形”的開放市場結(jié)構(gòu)已初步形成。

目前我國基本上實現(xiàn)與國際市場接軌的市場化價格機制。最新成品油定價機制對以前模式運行過程中存在的問題進行了調(diào)整，價格水平和變化趨勢基本與國際原油價格波動水平接軌。天然氣門站價格初步按照“市場凈回值法”確立調(diào)整機制，實現(xiàn)存量氣和增量氣并軌，并試點放開LNG、非常規(guī)天然氣和直供用戶門站價格等，非居民用天然氣價格已實現(xiàn)市場化定價。但關(guān)于保障市場公平開放的市場監(jiān)管及法治環(huán)境亟待完善。作為行業(yè)基本規(guī)范的《石油天然氣法》長期缺位，有效的政府監(jiān)管體系仍在建立，適應(yīng)油氣行業(yè)健康發(fā)展要求的市場準(zhǔn)入、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)管理等仍為空白，油氣行業(yè)監(jiān)管法律政策體系亟待建立。

油氣行業(yè)市場化亟待解決五大難題

從當(dāng)前國際能源轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢和推動油氣行業(yè)市場化改革要求來看，我國油氣行業(yè)市場化目前存在的突出問題表現(xiàn)在以下五個方面。

一是油氣市場結(jié)構(gòu)不完善。油氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各環(huán)節(jié)中，依然存在市場開放程度不夠、自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)不分等問題。油氣勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，仍存在民間資本難以直接進入，礦權(quán)退出和流轉(zhuǎn)機制不完善等問題；油氣貿(mào)易環(huán)節(jié)，目前僅有5家具有國營貿(mào)易資質(zhì)和23家具有非國營貿(mào)易資質(zhì)的企業(yè)，原油及成品油進出口資質(zhì)尚未完全放開；管道運輸環(huán)節(jié)，具有自然壟斷屬性的天然氣管輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)尚未實現(xiàn)分離；煉油和銷售環(huán)節(jié)，國有企業(yè)仍占市場主導(dǎo)地位，競爭不夠充分；航空煤油和城市燃氣市場尚未開放。因此，促進有序市場競爭、有效激發(fā)市場活力的市場結(jié)構(gòu)仍需完善。

二是油氣價格形成機制尚未形成。目前油氣行業(yè)沒有完全建立市場決定價格的機制，價格調(diào)整滯后于市場變化，難以對能源有效開發(fā)利用和合理消費發(fā)揮有效的引導(dǎo)作用。成品油價格仍執(zhí)行與國際原油價格掛鉤的間接市場化定價方法，實質(zhì)上仍為成本加成的定價思路，價格調(diào)整滯后于市場供需變化。天然氣價格雖然實現(xiàn)了存量氣與增量氣價格并軌，市場化進程取得階段性進展，但執(zhí)行的與替代燃料價格掛鉤的門站價格形成機制，尚不能反映天然氣本身市場供需狀況，調(diào)峰定價機制尚未形成。

三是企業(yè)市場主體地位不夠突出。油氣行業(yè)政企不分的問題仍然突出，政府和企業(yè)關(guān)系尚未理順，企業(yè)市場行為與履行政治責(zé)任行為邊界不夠清晰，經(jīng)營理念和運營模式與市場化要求不夠匹配，市場機制無法充分發(fā)揮資源配置作用。由于歷史原因和行業(yè)特點，石油企業(yè)目前仍承擔(dān)著消防、教育、醫(yī)療等社會化職能，承擔(dān)著保供等國家戰(zhàn)略性、應(yīng)急性任務(wù)，這些已成為制約石油企業(yè)發(fā)展的歷史包袱。由于中央和地方分稅制度不合理，企業(yè)在面對與地方政府關(guān)系問題時，難以發(fā)揮市場主體地位。

四是政府監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)支持職能不足。政府職能轉(zhuǎn)型剛剛起步，適應(yīng)油氣行業(yè)公平開放要求的有效政府監(jiān)管體系尚未建成，行業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用不突出，政府協(xié)調(diào)支持企業(yè)發(fā)展的職能遠未到位。具體體現(xiàn)在現(xiàn)行投資管理體制下審批流程繁瑣，既加重企業(yè)負擔(dān)，也制約項目正常建設(shè)。政府對行業(yè)規(guī)劃監(jiān)管職責(zé)不明確，規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性有待提高，中期檢查、監(jiān)督和后期評估、考核工作機制弱，行業(yè)規(guī)劃作用沒有充分發(fā)揮。支持海外油氣合作協(xié)調(diào)機制不完善，主要體現(xiàn)為缺少國家層面對企業(yè)海外投資的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，企業(yè)實施海外并購或投資過程中外匯管制過多等問題。

五是油氣行業(yè)法治體系不健全。在市場運行機制上，政府依法依規(guī)行政、企業(yè)依法依規(guī)參與競爭的法治環(huán)境尚不健全?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)中關(guān)于探礦權(quán)年度最低投入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，未充分考慮油氣勘探特點、保障國家能源安全和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)需要。國內(nèi)企業(yè)合作參與油氣勘探還存在法律障礙。油氣資源相關(guān)稅種設(shè)置的自由裁量權(quán)大，選擇性執(zhí)法時有發(fā)生，稅收法定原則和規(guī)范稅收執(zhí)法亟待落實。支持非常規(guī)油氣資源開發(fā)的財稅價格優(yōu)惠政策、消費稅后移價外征收政策、石油特別收益金政策、天然氣商業(yè)儲備建設(shè)項目所得稅返還政策、境外子公司合并納稅政策、成品油一般貿(mào)易出口退稅政策等亟需依法調(diào)整和優(yōu)化。

從推動市場化改革路徑角度分析，油氣行業(yè)由于具有以下特殊屬性，不能完全等同于一般行業(yè)：第一，產(chǎn)品稀缺性和不可再生性。石油天然氣商品存在供給約束，不滿足完全市場競爭理論下的供給要求。第二，行業(yè)資金與技術(shù)密集，投資風(fēng)險高。石油天然氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈資本高度密集，專業(yè)技術(shù)密集，特別是勘探開發(fā)環(huán)節(jié)對專業(yè)技術(shù)要求極高。第三，行業(yè)競爭國際化。石油天然氣產(chǎn)品的競爭已經(jīng)拓展到全球市場，競爭的結(jié)果是市場壟斷程度不斷提高。美國等國家對壟斷行業(yè)管制的逐步解除推動了西方發(fā)達國家新一輪企業(yè)并購浪潮，使得世界油氣市場壟斷性更強。第四，產(chǎn)品具有金融化屬性，主要體現(xiàn)在衍生品市場體系及定價機制上與匯率密切聯(lián)系等方面。金融化屬性直接影響石油天然氣定價，加深市場壟斷特性。第五，與國家安全高度相關(guān)。石油天然氣行業(yè)對國家安全、綜合國力等有著直接的影響，可有力地帶動地方經(jīng)濟和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，推動油氣行業(yè)市場化改革，在市場化改革目標(biāo)設(shè)定及改革路徑設(shè)計上，既要遵從市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，又必須充分考慮油氣行業(yè)特殊屬性，遵循行業(yè)的特殊發(fā)展規(guī)律，不能簡單照搬其他行業(yè)市場化改革的經(jīng)驗。

油氣行業(yè)市場化改革目標(biāo)及相關(guān)建議

能源發(fā)展既關(guān)乎經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，又關(guān)系到民生福祉，改革最終是為了提高有效的油氣穩(wěn)定供應(yīng)保障能力，實現(xiàn)油氣資源高效永續(xù)利用。對此要轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，完善油氣行業(yè)行政管理體制，加強油氣領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管，建立健全油氣法治體系。油氣行業(yè)具有國際化競爭的特殊屬性要求油氣市場需要一定的市場集中度，以形成與國際石油巨頭競爭的優(yōu)勢。雖然與國際同行相比，我國石油企業(yè)在資產(chǎn)、收入等規(guī)模指標(biāo)上取得很大進步，但在效益、效率、前沿新技術(shù)、管理創(chuàng)新等方面仍有較大差距。石油天然氣行業(yè)全面深化改革應(yīng)立足于提升行業(yè)競爭力，打造世界一流水平的全球化公司，這既是參與國際競爭與全球分工的需要，更是實現(xiàn)“中國夢”的物質(zhì)基礎(chǔ)。

站在國家全局戰(zhàn)略高度，科學(xué)把握改革思路方向，全面系統(tǒng)、積極穩(wěn)妥地推進石油天然氣行業(yè)體制改革。按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、兼顧配套原則，進一步厘清政府和市場邊界、政府和企業(yè)關(guān)系，根據(jù)行業(yè)規(guī)律和特點設(shè)計構(gòu)建“放開兩頭、管住中間”的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，積極轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，并協(xié)調(diào)推進與石油天然氣行業(yè)體制改革，統(tǒng)籌推動與石油天然氣能源相關(guān)的行政管理、節(jié)能環(huán)保、投融資等體制改革。

在堅持漸進式改革路徑上，應(yīng)通過立法和遠期戰(zhàn)略方式推動；在改革策略上堅持“先部分試點、再廣泛推開”；在改革節(jié)奏上，堅持每次改革措施一般只解決一到兩個突出問題，有效減少改革阻力和可能引發(fā)的波動，使改革各項目標(biāo)逐步落實到位，保證改革平穩(wěn)推進。

形成主要由市場決定的油氣定價機制，是此輪油氣改革重要標(biāo)志。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行干預(yù)。推進石油、天然氣定價機制改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。價格改革進一步完善市場在資源配置中起決定性作用的政策環(huán)境。圍繞使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的目標(biāo)，建立靈活反映市場供需狀況，兼顧能源產(chǎn)品資源稀缺程度、清潔環(huán)保和便捷性等特性，體現(xiàn)能源產(chǎn)品合理比價關(guān)系的價格體系，利用價格的市場信號作用推動能源品種向更清潔、更環(huán)保、更便捷的方向替代。通過價格機制的改革調(diào)動供應(yīng)商的積極性，激勵國外石油天然氣資源的引進和資源的節(jié)約高效使用，并促進國有石油企業(yè)作為真正的市場主體進行運營，尊重市場規(guī)律、注重效益發(fā)展。

堅持立法先行是推動市場化改革必須遵循的基本原則。目前我國缺少高層級的石油天然氣領(lǐng)域法律，在健全能源法治體系方面還有很長的路要走。應(yīng)加快出臺完善能源行業(yè)法律法規(guī)，在市場準(zhǔn)入條件、市場競爭秩序和政府監(jiān)管方式等方面作出明確的法律規(guī)定，形成具有中國特色的能源法治體系，為推動能源革命營造良好法治環(huán)境。促進政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、石油石化公司等各司其職，形成規(guī)范有序的行業(yè)監(jiān)管體系。

（中國石油天然氣股份有限公司規(guī)劃總院）