郝光茂
黨的十八大、十八屆三中全會提出深化行政執(zhí)法體制改革,通過整合執(zhí)法主體,相對集中執(zhí)法權(quán),推進綜合執(zhí)法,著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。淄博市淄川區(qū)作為全市綜合執(zhí)法體制改革試點區(qū),按照中央省市對綜合執(zhí)法體制改革的政策規(guī)定要求,穩(wěn)妥有序地推進綜合執(zhí)法體制改革工作。
一、淄川區(qū)行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀
淄川區(qū)總面積960平方千米,總?cè)丝?4萬,轄3個街道、9個鎮(zhèn)和1個開發(fā)區(qū)。全區(qū)行政執(zhí)法的機構(gòu)有35家,人員編制872人(其中公安、司法兩個部門,涉及人員編制424人)。一是從執(zhí)法機構(gòu)分,部門單設(shè)執(zhí)法機構(gòu)18家,由部門直接承擔(dān)執(zhí)法的17家。在部門單設(shè)執(zhí)法機構(gòu)中,內(nèi)設(shè)機構(gòu)3家,承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位5家,公益類事業(yè)單位10家。二是從人員編制分,行政編制人員442人,承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位人員101人,公益一類事業(yè)單位人員318人,公益二類事業(yè)單位人員30人,公益三類事業(yè)單位人員82人。
從數(shù)據(jù)分析,發(fā)現(xiàn)有以下幾個問題:一是多頭交叉執(zhí)法。部門內(nèi)存在多支執(zhí)法隊伍。如,區(qū)交通運輸系統(tǒng)、區(qū)安全監(jiān)察系統(tǒng)、區(qū)環(huán)保系統(tǒng)有多支隊伍同時執(zhí)法。二是基層執(zhí)法力量薄弱。目前隨著行政審批制度改革的推進,大量的行政職能工作轉(zhuǎn)移到基層承擔(dān),但相應(yīng)沒有下劃編制和人員,造成基層人員緊張。如,區(qū)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))食品藥品所編制為65名,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5名,基層食品藥品監(jiān)管面廣量大,執(zhí)法力量明顯不足,影響了執(zhí)法的力度。
二、綜合執(zhí)法體制改革試點工作推進情況
淄川區(qū)作為淄博市綜合執(zhí)法體制改革試點區(qū),本著穩(wěn)妥、有序、漸進的原則,扎實推進綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作。主要做法是:
(一)推進執(zhí)法隊伍整合工作。在同一個部門領(lǐng)域內(nèi)設(shè)有多支執(zhí)法隊伍,或存在多個執(zhí)法機構(gòu)的,整合為一支執(zhí)法隊伍。重點在食品藥品安全、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域內(nèi)推進綜合執(zhí)法。如,區(qū)交通運輸領(lǐng)域,整合了區(qū)交通運輸監(jiān)察大隊、區(qū)地方道路管理處、區(qū)客貨運輸管理中心和區(qū)汽車維修行業(yè)管理所等行政執(zhí)法職責(zé),組建區(qū)交通運輸監(jiān)察大隊,不僅解決了內(nèi)部多支隊伍執(zhí)法問題,而且將所屬的執(zhí)法隊伍進行整合,按照人員隨職責(zé)走的原則,同步調(diào)整職能、編制和人員,解決了執(zhí)法力量不足問題。
(二)合理確定綜合執(zhí)法范圍。在探索跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法時,主要考慮目前在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的部分領(lǐng)域,按照先易后難、逐步擴大的原則,合理確定具體范圍。將全區(qū)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城市園林綠化、城市規(guī)劃(法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的除外)、市政、環(huán)境保護、工商、交通、水務(wù)、食藥監(jiān)等領(lǐng)域內(nèi)的全部或部分行政處罰權(quán)及相關(guān)行政強制權(quán)納入綜合執(zhí)法范圍,由整合組建的區(qū)綜合行政執(zhí)法局集中行使。
(三)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作。一是對這次暫未納入跨部門整合范圍的系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法隊伍,在系統(tǒng)內(nèi)整合的基礎(chǔ)上下沉執(zhí)法力量。二是區(qū)綜合行政執(zhí)法局派駐機構(gòu)發(fā)揮派駐地綜合行政執(zhí)法平臺的主體作用,實行條塊結(jié)合的管理模式,業(yè)務(wù)工作由區(qū)綜合行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo),日常管理和考核以鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))為主,其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)整,應(yīng)征得派駐地黨工委同意。建立鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))綜合執(zhí)法平臺,與執(zhí)法中隊聯(lián)合辦公,完善執(zhí)法聯(lián)動機制,由鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機構(gòu)和基層執(zhí)法力量,開展聯(lián)合執(zhí)法。
三、改革取得的主要成效及面臨的突出問題
(一)主要成效
一是責(zé)任主體更加明確,解決隊伍分散問題。區(qū)級部門原有監(jiān)管主體比較多,導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重復(fù)執(zhí)法的矛盾比較突出。推行綜合執(zhí)法后,同一領(lǐng)域、同一區(qū)域的執(zhí)法職能得以整合歸并。以前由多個科室和多個部門監(jiān)管執(zhí)法的事項,現(xiàn)由一支隊伍集中綜合行使,解決了內(nèi)部多支隊伍執(zhí)法和多部門聯(lián)合執(zhí)法的問題。
二是執(zhí)法力量得到強化,解決了隊伍力量問題。推行綜合執(zhí)法后,將部門所屬的執(zhí)法隊伍進行整合,按照人員隨職責(zé)走的原則,同步調(diào)整職能、編制和人員,實現(xiàn)了“一個領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法”。如區(qū)交通運輸領(lǐng)域,整合了區(qū)交通運輸監(jiān)察大隊、區(qū)地方道路管理處、區(qū)客貨運輸管理中心和區(qū)汽車維修行業(yè)管理所等行政執(zhí)法職責(zé),組建了區(qū)交通運輸監(jiān)察大隊,核定編制29名。
三是完善基層執(zhí)法體系,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體執(zhí)法體制。結(jié)合淄川區(qū)實際情況,統(tǒng)籌區(qū)和鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))執(zhí)法管理工作,實行條塊結(jié)合的管理模式,業(yè)務(wù)工作由區(qū)綜合行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo),日常管理和考核以鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))為主。建立鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))綜合執(zhí)法平臺,鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))設(shè)立綜合執(zhí)法辦公室,與執(zhí)法中隊聯(lián)合辦公,完善執(zhí)法聯(lián)動機制,由鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機構(gòu)和基層執(zhí)法力量,開展聯(lián)合執(zhí)法。通過此舉,有效地解決了“鎮(zhèn)街看得見的管不著,部門管得著的看不見”等突出問題,提高了執(zhí)法效率,降低了協(xié)調(diào)成本。
(二)面臨的突出問題
一是管與罰的界限仍難明確。比如,對一些審批類行政事項,其行政許可由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé),行政處罰由綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé),對中間環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查工作,盡管理論上可按“業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)源頭監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管”的原則來明確各自職能,但實際工作中兩者的邊界很難清晰劃分。
二是執(zhí)法隊伍人員身份不統(tǒng)一,影響了整合。如在編制劃轉(zhuǎn)工作中有公益一類、公益二類和公益三類事業(yè)單位人員,同時還涉及承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位人員,待遇不同,會導(dǎo)致思想不穩(wěn)定。不僅會在執(zhí)法人員中形成不利的攀比心理,在日后的提拔重用方面也會存在諸多問題。如區(qū)交通運輸部門的行政執(zhí)法職責(zé)整合后,由于執(zhí)法人員的編制性質(zhì)不統(tǒng)一,導(dǎo)致部分執(zhí)法職能難以實現(xiàn)有機整合,造成新的不平衡。
三是現(xiàn)有部分執(zhí)法事業(yè)機構(gòu)不是承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,不符合執(zhí)法資格要求。主要表現(xiàn)在人員執(zhí)法身份不符合中央提出的行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員或參照公務(wù)員法管理人員要求,下一步可能會存在無執(zhí)法資格條件再去一線開展執(zhí)法就是違法現(xiàn)象。如區(qū)食品藥品稽查大隊和城管執(zhí)法大隊等執(zhí)法機構(gòu),都未列為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。
四是相對集中行政處罰權(quán)及行政強制權(quán)需要按程序報省審批,影響了工作進度。納入到綜合行政執(zhí)法的職權(quán)需要按程序報經(jīng)省政府批準(zhǔn)后,再以區(qū)政府名義向社會公告。職責(zé)劃轉(zhuǎn)和機構(gòu)編制人員調(diào)整等工作完成后,權(quán)力清單、責(zé)任清單的調(diào)整公布工作也是一項浩大的工程。
四、深化綜合行政執(zhí)法體制改革的建議
一是加強頂層設(shè)計,理順各層級政府執(zhí)法職責(zé),推進大部制綜合執(zhí)法。加快對跨部門、跨領(lǐng)域的相對集中處罰權(quán)及行政強制權(quán)審批的工作,合理劃分職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單,明確責(zé)任邊界。加強工作會商,及時研究解決管理與執(zhí)法工作中的問題,形成事前預(yù)防、事中檢查、事后查處有機結(jié)合的長效監(jiān)管機制。建立職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間信息共享平臺,實現(xiàn)行政許可、行政處罰等各類行政管理、執(zhí)法信息資源共享,推進工作落到實處。
二是根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)要求,在資源配置上按照重心下移,力量下沉的要求,下劃一部分行政編制到區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,充實執(zhí)法力量,解決基層執(zhí)法力量不足的問題。
三是加強執(zhí)法與司法銜接。建立行政執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度,實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序,細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。
四是加強綜合執(zhí)法機構(gòu)和人員的規(guī)范化管理。加快綜合執(zhí)法專業(yè)人才隊伍建設(shè),綜合執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)的行政執(zhí)法人員應(yīng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行錄用和管理,加強綜合執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立持證上崗制度,并配備與執(zhí)法任務(wù)相匹配的裝備和設(shè)施,提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。此外,綜合執(zhí)法應(yīng)有專項經(jīng)費,嚴(yán)格執(zhí)行處罰與收繳分離的法定原則,樹立規(guī)范執(zhí)法的良好形象?!踝髡呦抵泄沧痛▍^(qū)委組織部副部長、區(qū)編辦主任 ?E:CWK
關(guān)鍵詞:綜合執(zhí)法 人才隊伍 行政處罰