江維國(guó)

(賀州學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西 賀州 542899)

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新型種糧主體的培育：實(shí)踐意蘊(yùn)、理論基礎(chǔ)與政策跟進(jìn)*

江維國(guó)

(賀州學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西 賀州 542899)

調(diào)整與優(yōu)化糧食生產(chǎn)微觀組織是構(gòu)建新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的重要舉措。近年來(lái)，數(shù)量快速增加的新型種糧主體，在化解“誰(shuí)來(lái)種地”困局、保證糧食質(zhì)量安全、合理配置土地資源、提高土地綜合生產(chǎn)力、推廣農(nóng)業(yè)科技和實(shí)現(xiàn)科技興糧等方面發(fā)揮了顯著作用，有必要加快其培育步伐。公共物品理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論、分工與協(xié)作理論等經(jīng)典理論為培育新型種糧主體提供了重要的理論基礎(chǔ)。完善糧食直補(bǔ)政策、深入落實(shí)土地管理政策、健全農(nóng)村公共服務(wù)政策等是加快新型種糧主體培育步伐的有力保障。

新型種糧主體；實(shí)踐意蘊(yùn)；理論基礎(chǔ)；政策跟進(jìn)

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)大陸城鎮(zhèn)化率快速提高，從2000年的36.22%提高到2014年的54.77%，年均增加約1.35個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化率提高意味著我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)福利的改善，是利國(guó)利民的大好事。但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，城鎮(zhèn)化的回波效應(yīng)對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)的負(fù)面影響正日益加劇。農(nóng)村人口數(shù)量減少意味著農(nóng)村從事糧食生產(chǎn)和為糧食生產(chǎn)服務(wù)的人員相應(yīng)減少。轉(zhuǎn)移人口中絕大部分為青壯年勞動(dòng)力，許多地區(qū)農(nóng)村家庭形成了子女外出務(wù)工，老人在家務(wù)農(nóng)的代際分工模式，種糧隊(duì)伍老齡化和總體素質(zhì)下降明顯。我國(guó)傳統(tǒng)種糧模式既面臨因人口數(shù)量減少而引致的種糧勞力不足困境，更面臨因勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)失衡而導(dǎo)致的產(chǎn)糧效率低下問(wèn)題。“誰(shuí)來(lái)種糧”已成為國(guó)家糧食安全必須面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

新型種糧主體是指近些年來(lái)在我國(guó)出現(xiàn)的，以專業(yè)化、集約化、商品化和社會(huì)化的方式生產(chǎn)稻谷、小麥、玉米、大豆等糧食品種，擁有較大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、較好物質(zhì)技術(shù)裝備、較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力的各類糧食生產(chǎn)者。因農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變遷內(nèi)生推動(dòng)和政府利好政策誘導(dǎo)，“十一五”以來(lái)，新型種糧主體在全國(guó)各地快速涌現(xiàn)，成為了我國(guó)糧食生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)中頗具活力的新生力量。2012年全國(guó)種糧大戶和糧食生產(chǎn)合作社首次摸底結(jié)果顯示，新型種糧主體僅種了全國(guó)1/10的地，卻產(chǎn)出了全國(guó)1/5的糧食[1]。由此可見，新型種糧主體對(duì)化解我國(guó)“誰(shuí)來(lái)種地”困局具有無(wú)可爭(zhēng)辯的潛質(zhì)。但新型種糧主體在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間較短，各方利益主體的認(rèn)識(shí)還在不斷深化中，思想疑慮與行動(dòng)障礙依然存在，可供借鑒和移植的成功范式也不多。當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)該問(wèn)題的探討也主要以區(qū)域性實(shí)證研究為主，綜合性規(guī)范分析比較少?；诖耍P者以規(guī)范分析為主，對(duì)培育我國(guó)新型種糧主體的實(shí)踐意蘊(yùn)，理論基礎(chǔ)與政策跟進(jìn)展開綜合探討，以期為更快更好地培育我國(guó)新型種糧主體，保障國(guó)家糧食安全提供政策參考。

一、培育新型種糧主體的實(shí)踐意蘊(yùn)

(一)培育新型種糧主體是解決“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題、保證糧食質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

近些年來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的縱深推進(jìn)以及第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量有效轉(zhuǎn)移，也直接導(dǎo)致了我國(guó)種糧勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺和“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題的日益嚴(yán)峻。一方面，留守農(nóng)村的老人和婦女種田能力有限，許多土地被迫撂荒；另一方面，在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)收益預(yù)期差異的驅(qū)使下，部分留在農(nóng)村的青壯年也都理性地選擇了運(yùn)輸、商業(yè)服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，將種糧副業(yè)化，主動(dòng)撂荒土地。陜西省榆林市2014年4月公布的農(nóng)村土地撂荒調(diào)查情況顯示，該市土地撂荒面積占土地總面積的13.92%[2]；四川省、重慶市一些農(nóng)村大春土地撂荒面積達(dá)2%～20%，小春土地撂荒面積高達(dá)20%～80%[3]。與此同時(shí)，種糧副業(yè)化模式下，農(nóng)戶經(jīng)常以大量農(nóng)藥和化肥替代人工操作和生態(tài)肥料，并將糧食以麻袋、編織袋簡(jiǎn)易包裝隨意堆放，這大大降低了我國(guó)糧食質(zhì)量安全系數(shù)。土地撂荒、田間管理粗放及糧食保管不當(dāng)?shù)葘?duì)我國(guó)糧食的數(shù)量和質(zhì)量安全構(gòu)成了雙重威脅。

新型種糧主體因?qū)嵤┻m度規(guī)模生產(chǎn)，需要流轉(zhuǎn)較多土地。而土地流轉(zhuǎn)不僅能使無(wú)力和不愿耕種土地的農(nóng)戶獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益，更能減少土地撂荒的可能性進(jìn)而穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積并激發(fā)土地這一基本生產(chǎn)要素的潛能。換而言之，新型種糧主體對(duì)緩解甚至逆轉(zhuǎn)我國(guó)土地撂荒趨勢(shì)具有明顯的積極作用。天津市寧河縣種糧大戶董文森10年間使266.7hm2撂荒地變成糧倉(cāng)便是典型案例[4]。在退荒還糧增加種糧面積的同時(shí)，新型種糧主體因規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和技術(shù)效應(yīng)等而擁有較高產(chǎn)出水平和較高經(jīng)濟(jì)收益，這勢(shì)必會(huì)對(duì)周邊農(nóng)戶產(chǎn)生標(biāo)本與示范兼具的作用，進(jìn)而對(duì)土地撂荒問(wèn)題形成一定遏制。因以商品化產(chǎn)糧為目標(biāo)導(dǎo)向，新型種糧主體的施肥、灑藥等田間操作以及糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)确巧a(chǎn)性環(huán)節(jié)的操作規(guī)范化程度較高，糧食質(zhì)量更有保證。因此，培育新型種糧主體是解決“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題、保障糧食質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)培育新型種糧主體是合理配置土地資源、提高土地綜合生產(chǎn)力的重要抓手

我國(guó)農(nóng)村耕地除了撂荒嚴(yán)重外，還存在利用效率低的問(wèn)題。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制模式下，土地按人口平均分配，由農(nóng)戶單獨(dú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)田分散、零碎現(xiàn)象非常嚴(yán)重?？v橫交錯(cuò)的地界、溝渠直接浪費(fèi)了有效耕地，也降低了田間操作效率。均分模式下，無(wú)論家庭種糧意愿和種糧能力如何，特定區(qū)域內(nèi)人均所分到的土地面積都是同等的。種糧意愿較弱和種糧能力較差的家庭很難耕種好承包地，使土地實(shí)際利用效率低下；而部分種糧意愿和種糧能力強(qiáng)的家庭卻又因土地較少，無(wú)地可種而存在勞動(dòng)生力資源浪費(fèi)。土地資源和勞動(dòng)力資源浪費(fèi)兩者并存說(shuō)明我國(guó)土地資源的初始配置與現(xiàn)今農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系存在一定程度偏離，造成了社會(huì)福利損失。因此，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為前提，創(chuàng)新和完善適合當(dāng)今農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，是促進(jìn)我國(guó)土地資源有效利用，提高土地綜合生產(chǎn)力的關(guān)鍵所在。

種糧合作社可以充分發(fā)揮組織化程度較高的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)并根據(jù)農(nóng)田肥沃狀況、位置分布、水利和道路等基礎(chǔ)設(shè)施情況對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，做到集中連片，開展規(guī)?；a(chǎn)，化解了因農(nóng)田分散、零碎而產(chǎn)生效率損失的困境，提高了土地資源利用效率。研究成果顯示，補(bǔ)丁田變大條田中，僅鏟除作為“地界”的田埂就可增加約7%的土地面積[5]。其他新型種糧主體在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，通過(guò)轉(zhuǎn)包、租賃等流轉(zhuǎn)方

式將種糧意愿較弱和種糧能力較差農(nóng)戶的土地集中到了種田能手手中，使得糧食生產(chǎn)走上了規(guī)?；?、集約化道路，提高了土地使用率和糧食產(chǎn)出率?？傊?，新型種糧主體通過(guò)土地合理流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)重新配置，突破了土地資源均等化下的生產(chǎn)規(guī)模約束，使我國(guó)農(nóng)村土地資源與當(dāng)今農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系更為匹配，提高了土地綜合生產(chǎn)力。

(三)培育新型種糧主體是推廣農(nóng)業(yè)科技、實(shí)現(xiàn)科技興糧戰(zhàn)略的有效途徑

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本推動(dòng)因素是農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，而農(nóng)業(yè)科技要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力必須依靠有效的農(nóng)業(yè)科技推廣。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的是行政驅(qū)動(dòng)和市場(chǎng)推動(dòng)相結(jié)合的農(nóng)技推廣模式，這種具有互補(bǔ)功能的混合型推廣機(jī)制卻在實(shí)際操作中遇到了較大的現(xiàn)實(shí)困境。一家一戶生產(chǎn)模式下，我國(guó)農(nóng)技推廣受力點(diǎn)非常分散，作用路徑極為扁平(見圖1)，推廣效果并不理想。公共農(nóng)技推廣體系在許多地區(qū)實(shí)際上已經(jīng)陷入了“網(wǎng)破、線斷、人散”的尷尬局面；市場(chǎng)推廣者同樣因受力點(diǎn)分散而面臨著較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，其經(jīng)營(yíng)也難以為繼。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率為25%左右，不足發(fā)達(dá)國(guó)家的1/3，說(shuō)明我國(guó)在農(nóng)技推廣方面確實(shí)存在諸多不足。我國(guó)科技興農(nóng)、科技興糧戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)還任重道遠(yuǎn)。

新型種糧主體實(shí)際上是對(duì)若干傳統(tǒng)農(nóng)戶的組織性替代或者主體性替代，這種點(diǎn)面替代減少了大量農(nóng)業(yè)科技推廣路徑和作用點(diǎn)，利于集中快速推廣和提高推廣效率。種糧合作社作為一個(gè)整體，聚合社員需求從公共農(nóng)業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)農(nóng)業(yè)科技推廣者處獲得農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，然后通過(guò)組織內(nèi)部的示范和傳授，在廣大社員間進(jìn)行推廣普及，這種推廣模式顯然具有更高的效率。其他新型種糧主體則直接替代了若干農(nóng)戶，大幅減少推廣路徑和受力點(diǎn)(見圖2)。新型種糧主體大多是職業(yè)種糧者，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技有強(qiáng)烈的需求，生產(chǎn)中為降低成本追求利潤(rùn)偏好用現(xiàn)代要素減少和替代雇工勞動(dòng)以及傳統(tǒng)耕作方法。這種偏好通過(guò)示范效應(yīng)和技術(shù)外溢效應(yīng)對(duì)其他農(nóng)戶產(chǎn)生了標(biāo)本兼具的影響，也使新型種糧主體自身無(wú)形中成為了農(nóng)業(yè)科技傳播者。如甘肅省僅種糧大戶就承擔(dān)了全省70%以上的新技術(shù)、新品種試驗(yàn)示范及推廣任務(wù)和30%的全膜玉米技術(shù)首推示范面積[6]。因此，培育新型種糧主體是推廣農(nóng)業(yè)科技、實(shí)現(xiàn)科技興糧戰(zhàn)略的有力保障。

圖1 面向傳統(tǒng)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)科技推廣路徑示意圖

圖2 面向新型種糧主體的農(nóng)業(yè)科技推廣路徑示意圖

二、培育新型種糧主體的理論基礎(chǔ)

(一)公共物品理論

根據(jù)薩繆爾森(Samuelson,P.A.)的定義，公共物品(Public Goods)是指這樣一種物品,“每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少?！盵7]公共物品理論認(rèn)為，純公共物品是不能由市場(chǎng)完全自由調(diào)節(jié)的具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品；消費(fèi)公共物品時(shí)容易出現(xiàn)消費(fèi)者“搭便車”的情況而造成公共物品供給不足；解決公共物品供給不足的路徑包括通過(guò)合理的制度安排使外部效應(yīng)“內(nèi)部化”和通過(guò)政府公共投資提供公共物品[8]。糧食安全的核心要義是“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所必需的足夠食物”[9]。糧食安則天下安；糧食穩(wěn)則人心定。把糧食安全作為一個(gè)“物品”看待時(shí)，糧食安全無(wú)疑具備公共物品的本質(zhì)特征。如果一個(gè)國(guó)家的糧食安全了，增加一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)并不會(huì)減少其他消費(fèi)者的消費(fèi)和降低其他消費(fèi)者福利，消費(fèi)者之間并無(wú)利益沖突，糧食安全具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，在國(guó)家糧食安全的背景下，無(wú)論消費(fèi)者是否愿意“購(gòu)買”，不愿意購(gòu)買的消費(fèi)者并不會(huì)也不可能被排斥在糧食安全之外，糧食安全同樣具有受益的非排他性[10]。因非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的存在，消費(fèi)者便產(chǎn)生了“搭便車”動(dòng)機(jī)，隱瞞消費(fèi)偏好和需求數(shù)量，使得糧食安全達(dá)不到最優(yōu)水平。以價(jià)格調(diào)節(jié)為核心的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法使供需達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)時(shí)，就出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈。在政府無(wú)法直接提供糧食安全這一公共物品時(shí)，就需要通過(guò)制度安排來(lái)矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，以保障市場(chǎng)供給主體的外部效應(yīng)能得到適當(dāng)補(bǔ)償，維持其持續(xù)供給的動(dòng)機(jī)和能力。

(二)規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論

規(guī)模經(jīng)濟(jì)(Economies of Scale)是指在一定的產(chǎn)量范圍內(nèi)，生產(chǎn)主體增加生產(chǎn)要素投入擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模增加絕對(duì)產(chǎn)量時(shí)，其單位生產(chǎn)成本下降，經(jīng)濟(jì)效益增加的情況。規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論的起源可以追溯到早期工業(yè)革命時(shí)期經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)于生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率提高、成本下降和報(bào)酬遞增等方面的探索。而第一個(gè)發(fā)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)并對(duì)其進(jìn)行分析論述的是英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿弗里德·馬歇爾(Alfred Marshall)[11]。1964年，馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中提出：大規(guī)模生產(chǎn)的利益在工業(yè)上表現(xiàn)得最為清楚……勞動(dòng)和資本的增加，一般導(dǎo)致組織的改進(jìn)，而組織的改進(jìn)增大勞動(dòng)和資本的使用效率[12]。這就是其規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論的核心思想。馬歇爾還從要素投入與規(guī)模報(bào)酬之間的變動(dòng)關(guān)系區(qū)分了規(guī)模報(bào)酬遞增、規(guī)模報(bào)酬不變和規(guī)模報(bào)酬遞減的規(guī)律，并指出，“大規(guī)?！睅?lái)的壟斷會(huì)破壞市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。該觀點(diǎn)本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是“大規(guī)?！币泊嬖谔囟ǖ囊?guī)模邊界約束。此后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森(Paul A.Samuelson)的“導(dǎo)致在企業(yè)里組織生產(chǎn)的最強(qiáng)有力的因素來(lái)自于大規(guī)模生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性”的觀點(diǎn)，哈維·萊賓斯坦(Harvey Leibenstein)著名的“X非效率”以及羅納德·哈里·科斯(Ronald H.Coase)的交易成本理論等都從不同角度對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行了補(bǔ)充和拓展。土地資源稟賦和制度供給曾是我國(guó)糧食規(guī)?；a(chǎn)的雙重約束。在農(nóng)村人口大量有效轉(zhuǎn)移的背景下，資源約束在部分地區(qū)逐漸逆轉(zhuǎn)，制度供給也在基本國(guó)策不變的前提下不斷創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食適度規(guī)模生產(chǎn)的時(shí)機(jī)日趨成熟。

(三)分工與協(xié)作理論

分工與協(xié)作(Assignment and Co-ordination)是指社會(huì)某一部門或主體按特定目標(biāo)在實(shí)行專業(yè)分工的同時(shí)又通過(guò)協(xié)作實(shí)現(xiàn)各分工之間的內(nèi)在聯(lián)系的行為集合，即分工是把某一部門或主體分解為若干獨(dú)立單元，而協(xié)作又把各獨(dú)立單元聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)的整體。最早研究社會(huì)分工的學(xué)者是古希臘哲學(xué)家柏拉圖，其代表作《理想國(guó)》對(duì)分工的根源，分工的本質(zhì)和分工的作用等都進(jìn)行了不同程度的探索，他的探索奠定了分工協(xié)作理論的基礎(chǔ)。1776年，亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)在《國(guó)富論》中對(duì)勞動(dòng)分工的系統(tǒng)全面闡述將柏拉圖的分工思想推到了更高的層次。斯密認(rèn)為，分工是一種特殊的、有專業(yè)劃分的、進(jìn)一步發(fā)展的協(xié)作形式；勞動(dòng)生產(chǎn)力史上最大的增進(jìn)，以及運(yùn)用勞動(dòng)時(shí)所表現(xiàn)的更大的熟練、技巧和判斷力，似乎都是分工的結(jié)果[13]。斯密對(duì)分工的精辟描述至今還從沒(méi)出現(xiàn)能夠證偽的經(jīng)驗(yàn)材料和有力的批駁意見。馬克思(Karl Marx)在《資本論》中關(guān)于分工與協(xié)作創(chuàng)造新生產(chǎn)力的論斷同樣得到了理論界的推崇和經(jīng)受了實(shí)踐檢驗(yàn)。馬克思把社會(huì)分工分為一般社會(huì)分工、特殊分工、個(gè)別分工，把協(xié)作區(qū)分簡(jiǎn)單協(xié)作、以分工為基礎(chǔ)的協(xié)作和復(fù)雜協(xié)作三種形式，并認(rèn)為，生產(chǎn)力的發(fā)展“歸根到底總是……來(lái)源于社會(huì)內(nèi)部的分工與協(xié)作”[14]。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱的內(nèi)生分工理論同樣認(rèn)為，長(zhǎng)期專業(yè)化分工通過(guò)不斷積累經(jīng)驗(yàn)可以最終形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[15]。由此可見，分工與協(xié)作是生產(chǎn)力發(fā)展的重要推手。不同農(nóng)業(yè)組織在生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)的分工與協(xié)作是其經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體利益和推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效途徑。新型種糧主體作為農(nóng)業(yè)微觀組織的重要一員，其培育與發(fā)展同樣離不開其他農(nóng)業(yè)組織的分工與協(xié)作。

三、培育新型種糧主體的政策跟進(jìn)

(一)完善糧食直補(bǔ)政策，健全項(xiàng)目扶持機(jī)制，加大支持力度

糧食補(bǔ)貼本質(zhì)上是一種公共財(cái)政行為，是政府以非市場(chǎng)手段保證“糧食安全”這一公共產(chǎn)品的供給。從2004年開始，我國(guó)陸續(xù)形成了包括種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、良種推廣補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等為主要內(nèi)容的糧食直補(bǔ)政策體系。糧食直補(bǔ)政策的實(shí)施無(wú)疑對(duì)我國(guó)國(guó)家糧食安全起到了積極作用，但隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的日益演變，我國(guó)糧食直補(bǔ)政策與現(xiàn)時(shí)農(nóng)村實(shí)情出現(xiàn)了一定程度的偏離。政策是在我國(guó)糧食連年減產(chǎn)以及城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大的背景下出臺(tái)的，政策直接目標(biāo)是農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)，新型種糧主體的培育與發(fā)展支持并沒(méi)有具體體現(xiàn)；政策執(zhí)行中的普惠性傾向也造成了承包者受益而種糧者無(wú)緣政策優(yōu)惠的悖論等。這些情況的存在既降低了糧食補(bǔ)貼資金的使用效率，也不利于國(guó)家糧食生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

新型種糧主體不僅是國(guó)家“糧食安全”這一公共物品的重要供給者，其生產(chǎn)中的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施修建、自然景觀形成等也具有外部效用，政府理應(yīng)對(duì)此通過(guò)非市場(chǎng)手段給予相應(yīng)補(bǔ)償，降低其生產(chǎn)成本。首先，中央應(yīng)盡快出臺(tái)促進(jìn)新型種糧主體發(fā)展的實(shí)施意見，將新型種糧主體培育問(wèn)題納入糧食直補(bǔ)政策的目標(biāo)體系，引導(dǎo)社會(huì)各界力量來(lái)關(guān)注和支持新型種糧主體的培育。其次，地方政府要積極探索糧食直補(bǔ)與種糧者的種糧面積、銷售數(shù)量以及糧食質(zhì)量掛鉤的補(bǔ)貼機(jī)制。如四川省從2013年開始試點(diǎn)的“有種有補(bǔ)，無(wú)種無(wú)補(bǔ)，誰(shuí)種糧誰(shuí)受益”政策就值得推廣。最后，各縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門要實(shí)地調(diào)查，逐戶登記，切實(shí)掌握新型種糧主體的發(fā)展情況，建立本地新型種糧主體項(xiàng)目檔案庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)本地資源稟賦和財(cái)政狀況，設(shè)計(jì)一套項(xiàng)目扶持機(jī)制，對(duì)一些生產(chǎn)狀況良好，經(jīng)營(yíng)管理較規(guī)范，輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的新型種糧主體，以項(xiàng)目立項(xiàng)形式予以專項(xiàng)扶持。

鑒于“糧食安全”的公共產(chǎn)品屬性，確保糧食安全的根本出路在于完善糧食補(bǔ)貼政策，保障種糧主體獲得必要的收益。糧食補(bǔ)貼政策的完善和項(xiàng)目扶持機(jī)制的健全是矯正市場(chǎng)失靈，補(bǔ)償新型種糧主體外部效應(yīng)，促進(jìn)其進(jìn)入良性發(fā)展軌道的重要保障。

(二)深入落實(shí)土地管理政策，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，創(chuàng)造適度規(guī)模生產(chǎn)條件

因《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地管理法》等政策法規(guī)對(duì)土地管理與保護(hù)的規(guī)定比較宏觀和原則，加上地方政府精力有限疏于管理以及農(nóng)村人口和農(nóng)民職業(yè)的雙結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變等原因，我國(guó)農(nóng)村耕地?cái)?shù)量減少和耕作粗放等情況較為嚴(yán)重。2014年6月環(huán)保部發(fā)布的《2013中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2013年全國(guó)凈減少土地面積8.02萬(wàn)km2。1997年以來(lái)的十多年里，我國(guó)人均耕地面積由當(dāng)時(shí)的0.105km2減少到目前的0.092km2。而我國(guó)各地農(nóng)村耕作粗放、種植不力的土地面積更是難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。2010年的調(diào)查結(jié)果顯示，蘇北某村40多km2耕地，有近6.67 km2嚴(yán)重拋荒，33.3多km2的在田作物大多是“粗放種植”[16]。近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模不斷加快加大，對(duì)我國(guó)糧食連年增產(chǎn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了顯著的積極影響，但因地方政府對(duì)農(nóng)村土地監(jiān)管缺位、流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善等因素，新型種糧主體適度規(guī)模生產(chǎn)的土地需求仍然難以得到滿足。

土地是農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的命脈，也是“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)。擴(kuò)大種植面積，降低平均成本，創(chuàng)造規(guī)模效益，是新型種糧主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的主要區(qū)別之一?；緡?guó)策不變的前提下，搞好土地管理和搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造適度規(guī)模生產(chǎn)條件，是培育好新型種糧主體的關(guān)鍵。地方政府應(yīng)根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》、《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》等文件精神，加快推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)發(fā)證工作，并利用此次機(jī)會(huì)，對(duì)土地?cái)?shù)量、位置、質(zhì)量、界址、權(quán)屬等信息建立起完整詳細(xì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)以進(jìn)行信息化管理。以此為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委兩級(jí)要建立土地聯(lián)合監(jiān)控機(jī)制，對(duì)本區(qū)域土地進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)土地的撂荒、耕種不力、用途任意更改等問(wèn)題要由村委督促承包者立即改正或幫助其流轉(zhuǎn)。省級(jí)政府要盡快出臺(tái)土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)支持政策，引導(dǎo)并鼓勵(lì)農(nóng)民較長(zhǎng)時(shí)期流轉(zhuǎn)土地?？h(區(qū))和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))要盡快成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為土地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂指導(dǎo)、糾紛調(diào)處等服務(wù)。村委要積極探索和實(shí)踐將承包地統(tǒng)一向村委集中再規(guī)?；鬓D(zhuǎn)給新型種糧主體的模式。

基本國(guó)策決定我國(guó)糧食生產(chǎn)不可能走發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化大農(nóng)場(chǎng)的路子，但通過(guò)土地流轉(zhuǎn)尋求適度規(guī)模生產(chǎn)是在政策邊界之內(nèi)并被政策所鼓勵(lì)的。深入落實(shí)土地管理政策，加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，營(yíng)造適度規(guī)模生產(chǎn)條件，是培育新型種糧主體的重要前提。

(三)完善農(nóng)村公共服務(wù)政策，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部分工協(xié)作，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境

長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)分離治理模式和城鄉(xiāng)差異化公共品供給政策，固化了我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)也造成了城鄉(xiāng)間公共服務(wù)水平的“差序格局”。受產(chǎn)權(quán)界定模糊、投資預(yù)期不明確等因素的影響，其他社會(huì)組織與公眾也缺乏參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需求存在較為明顯的缺口。同時(shí)，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平制約和小農(nóng)生產(chǎn)模式的長(zhǎng)期影響，分散、獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)依然是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要格局，農(nóng)業(yè)微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織之間的分工與協(xié)作程度還非常低下。培育新型種糧主體的內(nèi)外部服務(wù)環(huán)境尚須深入優(yōu)化。

新公共管理理論認(rèn)為，政府是公共管理的核心主體，但不是唯一主體，社會(huì)組織與公眾參與構(gòu)成不可或缺的公共管理的多元主體[17]。因此，在村集體基本上被抽空、功能基本喪失的“后稅費(fèi)時(shí)代”，由政府主導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)多元化的服務(wù)體系是優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)環(huán)境的首要工作。對(duì)培育新型種糧主體而言，政府既要加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給力度，轉(zhuǎn)變各級(jí)部門職能，提高服務(wù)水平，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式引導(dǎo)金融、教育、科研等機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)組織與公眾來(lái)參與糧食生產(chǎn)服務(wù)，還要通過(guò)政策支持，扶持一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的分工與協(xié)作，以此構(gòu)建一個(gè)培育新型種糧主體的多元化社會(huì)服務(wù)體系，見圖3。

圖3 培育新型種糧主體的多元化服務(wù)體系示意圖

完善農(nóng)村公共服務(wù)政策，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的分工與協(xié)作，是培育新型種糧主體，突破我國(guó)糧食生產(chǎn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束的必要條件。

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(責(zé)任編輯：楊燕萍)

On the Practical Meaning, Theoretical Basis and Policy Support of Constructing New-type Grain Producers

Jiang Weiguo

(Economics and Management School Hezhou University， Hezhou Guangxi 542899，China)

The adjustment and optimization of the microstructure of grain production is an important measure of constructing national food security strategy under the new situation. In recent years, the new grain producers with a rapidly increasing number play a positive role in promoting the following issues, as solving the dilemma of “who to farm”, improving food quality level, rational allocation of land resources, improving the comprehensive productivity of cultivated land, sic-tech extension in agriculture and technology revitalization of food production. For the reasons above, it is necessary to accelerate the cultivation of new-type grain producers. We can find that many classic theories, as public goods theory scale economy theory, labor division and cooperation theory, provide an important theoretical basis for the cultivation of new-type grain producers. There are many measures, as improving the grain subsidy policy, the project of support mechanism, strengthening the dynamic management of cultivated land, regulating the circulation of farmland, improving the agricultural socialized service system and optimizing agricultural internal collaboration, perfect public service policy in rural areas and etc, which serve as the policy guarantee of further cultivation of new-type grain producers.

new-type grain producers; practical meaning; theoretical basis; follow-up policy

10.3969/j. issn.1672-7991.2016.01.007

廣西科協(xié)資助高校青年教師及研究生專項(xiàng)課題“新常態(tài)下廣西農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的政策支持研究”(科協(xié)[2015]Z-xx)。

2015-10-20

江維國(guó)( 1973-)，男，湖南省長(zhǎng)沙市人，經(jīng)濟(jì)師，講師，在讀博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織問(wèn)題研究。

F326.11

A

1672-7991(2016)01-0031-06