肖衛(wèi)兵

（1.上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701；2.［澳］塔斯馬尼亞大學(xué)法學(xué)院，塔斯馬尼亞7005）

非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)之完善：結(jié)合檔案的視角

肖衛(wèi)兵1，2

（1.上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701；2.［澳］塔斯馬尼亞大學(xué)法學(xué)院，塔斯馬尼亞7005）

我國《政府信息公開條例》實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)較常使用非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)申請(qǐng)人，而這其中又以檔案部門最為突出。這類非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)頻率高，既有申請(qǐng)人對(duì)政府內(nèi)部運(yùn)作不熟悉方面的原因，也有行政機(jī)關(guān)在答復(fù)時(shí)不夠規(guī)范方面的原因。要降低該類答復(fù)，就有必要通過修改《政府信息公開條例》第十七條，肯定現(xiàn)有“誰制作，誰公開”的實(shí)踐，明確“誰制作，誰公開”的規(guī)定，并鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)在答復(fù)非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍時(shí)注意各種便民措施的綜合運(yùn)用。

政府信息公開；檔案部門；非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍；便民措施

《政府信息公開條例》在我國已經(jīng)實(shí)施了八年。在實(shí)踐過程中，行政機(jī)關(guān)以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行答復(fù)較為常見。而這其中又以檔案部門出具這類答復(fù)最為突出。這類答復(fù)有申請(qǐng)人對(duì)政府運(yùn)作不熟悉方面的原因，也有行政機(jī)關(guān)在答復(fù)文書中不規(guī)范方面的因素。結(jié)果導(dǎo)致了一些基于非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍方面的行政糾紛。降低這類答復(fù)所引起的行政糾紛率需要我們從規(guī)范答復(fù)入手，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。本文擬從檔案部門的答復(fù)實(shí)踐角度，就完善非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍立法和答復(fù)提出一些對(duì)策建議。

一、問題的源起：非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的爭論與實(shí)踐

非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)源自《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十七條的法律規(guī)定。在實(shí)踐過程中，行政機(jī)關(guān)使用非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)申請(qǐng)人的情況較為常見，而這其中又以檔案部門使用非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)申請(qǐng)人最為典型。

（一）從“誰制作，誰公開”狹義理解《條例》第十七條的理由分析

非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的法律依據(jù)是《條例》第十七條。第十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！眴栴}是該條規(guī)定中“公民、法人或者其他組織”是否包括行政機(jī)關(guān)？行政機(jī)關(guān)之間的信息交流和共享是否屬于“獲取”？有人認(rèn)為，“目前實(shí)務(wù)中大多對(duì)‘獲取’采狹義理解，僅限于行政機(jī)關(guān)向管理相對(duì)人采集信息情形”［1］31，即在申請(qǐng)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)保存的其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)按照“誰制作，誰公開”原則，以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行答復(fù)。確立這一標(biāo)準(zhǔn)主要考慮到：

首先是劃清公開的職責(zé)界限是照顧到作為某項(xiàng)信息的原始制作者或采集者會(huì)比其他行政機(jī)關(guān)更了解政府信息的內(nèi)容、背景等，也能更好地把握是否公開［1］31。例如，高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定過程中，行政機(jī)關(guān)要求企業(yè)提交各種申報(bào)材料。這些材料是從企業(yè)那里獲取的，保存在行政機(jī)關(guān)。因此，這些材料能否公開，保存機(jī)關(guān)更有發(fā)言權(quán)［2］。

其次是劃清公開的職責(zé)界線有利于促進(jìn)信息公開，防止出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。曾有這樣的例子，某記者向臨邑縣國土局遞交了涉及金鑼臨邑公司占地補(bǔ)償問題方面的政府信息公開申請(qǐng)［3］。該局答復(fù)到其不擁有該信息，建議其去邢侗辦事處了解。但是，邢侗辦事處辦公室有關(guān)人員對(duì)記者表示，金鑼臨邑公司屬恒源辦事處管轄，因而其無法提供信息。但恒源辦事處有關(guān)人員卻對(duì)記者說，該公司不歸自己管轄，因?yàn)樵摴臼强h政府的招商引資項(xiàng)目，歸臨邑縣國土局管。結(jié)果記者轉(zhuǎn)了一圈，又回到了原點(diǎn)。這種踢皮球策略被用來挑戰(zhàn)申請(qǐng)人的耐心，而實(shí)際上是一種拒絕信息公開申請(qǐng)的手段。如果《條例》規(guī)定了“誰制作，誰公開”和“誰保存，誰公開”后，就可以避免這類踢皮球式的處理方法。

再次是劃清公開的職責(zé)界線有利于提高效率，防止出現(xiàn)重復(fù)公開的現(xiàn)象。這種重復(fù)公開很大程度上浪費(fèi)了公共資源。不僅如此，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)不同部門就同一政府信息答復(fù)不一樣的情況，最終會(huì)損害政府形象。這是因?yàn)樯暾?qǐng)人有可能向不同的行政機(jī)關(guān)索要同一政府信息，但是卻得到不同答復(fù)。這個(gè)時(shí)候如果發(fā)生糾紛，對(duì)政府形象是有影響的。

最后是有利于明確政府信息公開和保密的審查主體和審查責(zé)任［4］。實(shí)踐過程中，行政機(jī)關(guān)會(huì)獲取到其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息。如發(fā)改委會(huì)保存國土部門的用地審批信息。申請(qǐng)人有可能向發(fā)改委申請(qǐng)公開國土部門的用地審批信息。但是考慮到公開和保密審查主體和責(zé)任的統(tǒng)一，由國土部門負(fù)責(zé)公開較為妥當(dāng)。政府信息的原始制作者、采集者比其他行政機(jī)關(guān)更能權(quán)衡所涉及的政府信息的審查，防止在公開政府信息過程中泄露國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

（二）從廣義理解《條例》第十七條的理由分析

需要指出的是，在實(shí)踐過程中，對(duì)這條規(guī)定的理解是有分歧的。分歧主要源于《條例》第十七條規(guī)定的理解上的差異。“誰制作，誰公開”原則只是一種實(shí)踐上的通常理解。僅從該條語義分析無法絕對(duì)推斷出這一原則。在吳玉強(qiáng)訴天津市濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局一案中，①參見吳玉強(qiáng)訴天津市濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局信息公開糾紛一審行政判決書，（2014）濱行初字第0055號(hào)。法院認(rèn)為，關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其保存的其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息有的無義務(wù)公開的問題。《政府信息公開條例》第十七條規(guī)定中的“法人”并未將行政機(jī)關(guān)排除在外。因此，行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中獲取的其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，屬于該行政機(jī)關(guān)保存的政府信息，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法負(fù)責(zé)該政府信息的公開。被告主張“誰制作，誰公開”，實(shí)際上是認(rèn)為政府信息公開中應(yīng)當(dāng)遵從“制作機(jī)關(guān)公開優(yōu)先”的原則，但相關(guān)法律、行政法規(guī)從未明確政府信息公開中存在上述原則。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)其保存的其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息亦有義務(wù)公開。法院的這一判決與行政機(jī)關(guān)實(shí)踐過程中通常理解的“誰制作，誰公開”原則相悖。

從廣義上理解《條例》第十七條意味著行政機(jī)關(guān)之間的信息交流也屬于“獲取”，制作者和獲取者均負(fù)有公開義務(wù)，并由先收到政府信息公開申請(qǐng)的單位負(fù)責(zé)答復(fù)。支持廣義理解的理由主要有四種：“首先是符合建設(shè)服務(wù)政府和便民的要求。要求公民、法人和其他組織弄清楚誰是制作主體近似苛求，而承認(rèn)采集屬于‘獲取’，保存主體也是公開義務(wù)主體，就可以從源頭上解決該問題。其次是效率高。借鑒一般政務(wù)處理中的‘首問負(fù)責(zé)制’和行政審批制度改革中的‘并聯(lián)審批’做法，明確采集方和制作方均有義務(wù)公開，由首先收到政府信息公開申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)辦理，如果采集方為辦理機(jī)關(guān)的，內(nèi)部征求制作方意見后公開。如果制作主體不同意公開的，應(yīng)當(dāng)由其制作書面答復(fù)，并承擔(dān)相應(yīng)的復(fù)議、訴訟等法律后果。再次，有助于解決執(zhí)行部門的信息公開悖論。從我國的立法體制和行政管理體制來看，縣級(jí)以上地方行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件多為上級(jí)行政機(jī)關(guān)制作?！稐l例》第十條要求重點(diǎn)公開行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，這就與《條例》第十七條制作者負(fù)責(zé)公開的規(guī)定相矛盾。實(shí)踐中還有一類特殊情形，如政府信息原由某行政機(jī)關(guān)制作，后被其他行政機(jī)關(guān)調(diào)取，原制作機(jī)關(guān)不再保存，無法公開。明確執(zhí)行部門或保管部門作為獲取機(jī)關(guān)也有義務(wù)公開，即會(huì)解決上述問題。最后，符合國際慣例。從保障信息自由的角度出發(fā)，區(qū)分制作者和獲取者，并限定原始制作者才負(fù)有公開義務(wù)不僅沒有意義，反而會(huì)被濫用，成為公民行使信息自由權(quán)的障礙?！保?］32

（三）非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)和糾錯(cuò)情況分析

全國方面的數(shù)據(jù)較難統(tǒng)計(jì)，僅以上海為例，上海在2008—2015年，共有18 628件政府信息公開申請(qǐng)是以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的，占所有答復(fù)總數(shù)的13.03%。這個(gè)比例頗高（見表1）。

表1　2008—2015年非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)情況

在這些非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)當(dāng)中，檔案部門答復(fù)非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍的現(xiàn)象較為突出。從上海市某區(qū)2009年7月1日到2012年6月30日的統(tǒng)計(jì)情況來看，該區(qū)檔案局共作出62件政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)，其中54件是以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的，占比達(dá)到87.1%［5］。這說明該區(qū)檔案局大部分答復(fù)是非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍。背后原因值得分析。

至于非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的糾錯(cuò)情況，我們依托中國裁判文書網(wǎng)中的相關(guān)案例研讀，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)被法院糾錯(cuò)的情形無外乎七種：一是對(duì)于機(jī)構(gòu)撤并情形，法院認(rèn)為以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)不妥。依據(jù)是國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行政府信息公開條例若干問題的意見》中提到“因政府機(jī)構(gòu)改革不再保留的部門（單位）的政府信息公開工作，由繼續(xù)履行其職能的部門（單位）負(fù)責(zé)”。二是對(duì)于聯(lián)合制作部門，作為制作部門之一的行政機(jī)關(guān)，不應(yīng)以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)申請(qǐng)人，而應(yīng)作為公開義務(wù)機(jī)關(guān)決定向申請(qǐng)人公開與否。三是行政機(jī)關(guān)未能提供證據(jù)證明適用非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的正當(dāng)性被法院撤銷。四是明明屬于本機(jī)關(guān)，但卻以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍理由答復(fù)。五是作為政府信息的獲取單位，是否有義務(wù)公開其所獲取的其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息。這是最有爭議的情形。六是行政機(jī)關(guān)在能夠確定公開義務(wù)機(jī)關(guān)卻不提供具體指引，會(huì)被法院認(rèn)為不作為。這里涉及“對(duì)能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的”規(guī)定的理解問題。七是當(dāng)法律主體和操作主體不一致時(shí)，誰為制作主體的判斷問題。案例當(dāng)中既有認(rèn)可法律主體的，也有認(rèn)可操作主體的。

二、問題的分析：行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人雙重原因

行政機(jī)關(guān)使用非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)頻率偏高的背后原因無外乎兩個(gè)方面：一是由行政機(jī)關(guān)自身作為答復(fù)機(jī)關(guān)在答復(fù)時(shí)不太規(guī)范造成的，二是申請(qǐng)人對(duì)政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部運(yùn)作不熟悉導(dǎo)致的。

（一）答復(fù)機(jī)關(guān)的原因

在實(shí)踐過程中，如果遇到申請(qǐng)人所申請(qǐng)的政府信息已經(jīng)移交到檔案館，行政機(jī)關(guān)一般都會(huì)答復(fù)：“經(jīng)查，您（單位）要求獲取的信息已移交國家檔案館。建議您（單位）向某某檔案局查詢?！边@種答復(fù)很容易造成申請(qǐng)人的誤解，以為需要向檔案局提交政府信息公開申請(qǐng)。上海就發(fā)生過這樣一起典型案件。在上訴人景某某訴上海市黃浦區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)一案中，景某某于2012年7月4日向黃浦發(fā)改委申請(qǐng)公開：（1）上海市福民街集貿(mào)市場(chǎng)入室改造工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)；（2）上海市福民街集貿(mào)市場(chǎng)入室改造工程立項(xiàng)批文。黃浦發(fā)改委于同日受理，于2012年7月9日發(fā)出編號(hào)為黃發(fā)改（2012）第14號(hào)公告的政府信息公開告知書，告知內(nèi)容為：經(jīng)查，您申請(qǐng)的信息已經(jīng)移交黃浦區(qū)檔案局，您可以前往黃浦區(qū)檔案局查詢。①參見上訴人景某某訴被上訴人上海市黃浦區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，（2012）滬二中行終字第443號(hào)。這類向檔案局查詢的答復(fù)非常普遍。但是這類答復(fù)的結(jié)果會(huì)給申請(qǐng)人造成誤解：認(rèn)為應(yīng)該向檔案局遞交政府信息公開申請(qǐng)。向檔案局申請(qǐng)政府信息公開，檔案局又不得不以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍做出答復(fù)。

有的答復(fù)機(jī)關(guān)告知申請(qǐng)人向檔案館查詢。這種向檔案館查詢的答復(fù)比向檔案局查詢的答復(fù)似乎更為妥當(dāng)一些，但是也沒有徹底解決申請(qǐng)人的誤解問題。這是因?yàn)樯暾?qǐng)人會(huì)認(rèn)為檔案館和檔案局同屬一家而不對(duì)兩者作出具體區(qū)分。結(jié)果到了檔案館后，申請(qǐng)人需要持單位介紹信等證明才能查閱政府信息，獲取政府信息的門檻提高了，最后還會(huì)轉(zhuǎn)向不需要提交證明的檔案局提出申請(qǐng)，而檔案局又不得不以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行答復(fù)。所以，如果答復(fù)機(jī)關(guān)在答復(fù)上不能做到更為規(guī)范和細(xì)致一些，這些誤解都難以避免。

（二）申請(qǐng)人的原因

非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)之所以常見，也有申請(qǐng)人對(duì)政府內(nèi)部運(yùn)作不熟悉方面的因素。正是因?yàn)樯暾?qǐng)人不熟悉，結(jié)果造成該向這個(gè)部門提出的申請(qǐng)，卻向另一個(gè)部門提出了。即使是政府內(nèi)部人士，有時(shí)候也不知道該向哪個(gè)部門提出申請(qǐng)。在個(gè)別情況下，還會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)定為一個(gè)行政機(jī)關(guān)的職能，實(shí)踐中由另一個(gè)行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施的現(xiàn)象。這在政府的海域使用權(quán)登記、土地登記、林權(quán)登記等一些審批職能當(dāng)中較為常見。政府一般是掛個(gè)名義，實(shí)際都由相關(guān)部門操作。結(jié)果出現(xiàn)了法律主體與操作主體不一致的現(xiàn)象。因此，誰為制作主體就難以判斷。

在王某等訴某市政府一案當(dāng)中，原告王某等人于2011年8月1日向被告某市政府申請(qǐng)公開《某市政府關(guān)于某地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收的批復(fù)》。市政府于8月12日作出非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)，并建議王某等人向市國土資源局提出申請(qǐng)。法院經(jīng)審理查明，上述批復(fù)屬于市政府授權(quán)市國土資源管理局制作的，并加蓋市政府土地審批專用章。法院認(rèn)為，上述批復(fù)是市政府做出的行為，但文書的制作可以由政府授權(quán)職能部門負(fù)責(zé)。市政府提交的關(guān)于啟用“市人民政府土地審批專用章”的通知，可以證明此類土地批復(fù)文書已由市政府授權(quán)市國土部門制作并由市國土部門保存。被告市政府作出非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)并無不當(dāng)。法院依法駁回了原告王某等人的訴訟請(qǐng)求。①參見王某等訴某市政府一案，閩行終字第125號(hào)。二審法院維持原判。按理說，征地批復(fù)上加蓋的是市政府的印章，據(jù)此可以認(rèn)定市政府是征地批復(fù)信息的制作主體，也是這一信息的公開主體。但是在市政府將作出征地批復(fù)的部分權(quán)力交給國土部門行使的情況下，認(rèn)定誰是這一信息的制作主體就成為難題。在上海發(fā)生的另一起案子方某訴某區(qū)建交委也說明了這一問題。方某申請(qǐng)公開某區(qū)人民政府批準(zhǔn)同意對(duì)原告戶位于某鎮(zhèn)3472號(hào)房屋執(zhí)行強(qiáng)拆決定后，某區(qū)建交委在執(zhí)行強(qiáng)拆時(shí)提前十五日通知當(dāng)事人的通知書的信息。某區(qū)建交委該通知書是區(qū)政府批準(zhǔn)的，所以認(rèn)為所申請(qǐng)信息不屬于其公開職權(quán)范圍，免予公開。但是法院認(rèn)為提前十五天通知被拆遷人的職責(zé)屬于被申請(qǐng)主體。依據(jù)是建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第21條規(guī)定及《上海市城市房屋拆遷行政裁決若干規(guī)定》第20條。②參見方某訴某區(qū)建交委一案，（2012）浦行初字第67號(hào)。同樣的，建交部門有做出該通知書的法定職責(zé)，但實(shí)際上是區(qū)政府做出的。誰是這一政府信息的公開主體也成為實(shí)踐中的難題，如果嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》的要求，應(yīng)該由區(qū)政府公開。

檔案部門答復(fù)非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍的現(xiàn)象較為突出，說明申請(qǐng)人誤將檔案館作為政府信息公開申請(qǐng)受理點(diǎn)而不是作為政府信息主動(dòng)公開的查閱點(diǎn)來對(duì)待的。結(jié)果跑到檔案館，檔案館又以檔案的法律法規(guī)對(duì)其查詢限定了條件，例如需要查詢?nèi)顺謫挝唤榻B信和其他證明等。在上海，區(qū)縣一些檔案館也確實(shí)是作為市政府政府信息公開申請(qǐng)現(xiàn)場(chǎng)受理點(diǎn)來做的。這說明檔案部門的非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍的答復(fù)利弊不完全是因申請(qǐng)人對(duì)政府職能不理解而造成的。

三、問題的解決：加強(qiáng)各級(jí)答復(fù)機(jī)關(guān)的互動(dòng)并修改條例

非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)很難獲得申請(qǐng)人的理解。這不僅需要我們綜合運(yùn)用各種便民措施，減少申請(qǐng)人對(duì)非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的誤解，而且有必要通過修改《政府信息公開條例》，確定“誰制作，誰公開”原則，統(tǒng)一實(shí)踐中的分歧。

（一）完善除檔案部門外其他行政機(jī)關(guān)的非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)

一般答復(fù)機(jī)關(guān)在以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行答復(fù)時(shí)，需要提供一些說明，避免給申請(qǐng)人造成誤解。這種提供一些附加說明的更為規(guī)范的答復(fù)應(yīng)是：“經(jīng)查，您（單位）要求獲取的信息已移交國家檔案館，建議您（單位）向某某檔案館咨詢，該信息是否公開，由檔案館根據(jù)檔案法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理?！绷硗猓饛?fù)文書當(dāng)中還需提供相應(yīng)的聯(lián)系方式和聯(lián)系電話。必要的時(shí)候，則需要附上溫馨提醒，即提醒申請(qǐng)人在依照檔案法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理時(shí)，需要申請(qǐng)人攜帶有關(guān)證明，包括單位介紹信、身份證明等。這有助于申請(qǐng)人理解向檔案館查詢和向行政機(jī)關(guān)遞交政府信息公開申請(qǐng)的門檻是有區(qū)別的。

不僅僅限于涉及檔案查詢，行政機(jī)關(guān)在作出涉及其他部門制作的非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)時(shí)，需要明確具體部門，而不能籠統(tǒng)答復(fù)。在王玉珍與石門縣人民政府不履行政府信息公開法定職責(zé)及行政賠償一案中，法院認(rèn)為，石門縣政府在收到申請(qǐng)人申請(qǐng)后，作出了書面答復(fù)，答復(fù)稱：你申請(qǐng)獲取的政府信息應(yīng)向電力主管部門提出。依據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條規(guī)定的“依法不屬于本行政機(jī)關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式”。石門縣政府的這種僅告知向電力主管部門提出的答復(fù)是不規(guī)范的。實(shí)際情況是，2008年以前電力主管部門為石門電力局，2008年以后電力主管部門為石門縣工業(yè)局。石門縣政府是知道具體部門的。法院最終撤銷了石門縣政府這一答復(fù)。①參見王玉珍與石門縣人民政府不履行政府信息公開法定職責(zé)及行政賠償一案行政判決書，（2014）常行終字第8號(hào)。

（二）完善檔案部門的非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)

非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)很難獲得申請(qǐng)人的理解。這就需要我們合理適用便民原則，減少申請(qǐng)人對(duì)非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)的誤解［6］121。在申請(qǐng)人得到了行政機(jī)關(guān)告知向檔案館查詢的答復(fù)后，申請(qǐng)人可能因?yàn)椴磺宄n案館與檔案局的區(qū)別而向檔案局遞交了政府信息公開申請(qǐng)。如果遇到這種情況，檔案局則不能只以一紙非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行答復(fù)而不作任何解釋說明。最好的做法是通過便民方式告知申請(qǐng)人應(yīng)該向檔案館查詢，而不是向檔案局遞交申請(qǐng)。另外，對(duì)于一些檔案館也代理市縣政府受理政府信息公開申請(qǐng)的，如果由于申請(qǐng)人誤解為是向檔案局申請(qǐng)政府信息公開，檔案局則更是需要在回復(fù)非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍時(shí)，附加一些說明，說明檔案部門只是代為受理申請(qǐng)的部門，不是法定的答復(fù)機(jī)關(guān)。或者檔案部門也可以通過允許內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式將相關(guān)申請(qǐng)轉(zhuǎn)交有關(guān)部門，減少申請(qǐng)人知情權(quán)行使負(fù)擔(dān)。

（三）靈活適用“誰制作，誰公開”規(guī)定

在《條例》第十七條規(guī)定的“誰制作，誰公開”存有爭議的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該突破現(xiàn)有約束，在一些情況下，有必要基于自己的判斷，打破“誰制作，誰公開”的約束。這就包括：

一是答復(fù)機(jī)關(guān)可以將其他行政機(jī)關(guān)已經(jīng)主動(dòng)公開了的政府信息提供給申請(qǐng)人。這種做法雖然沒有法律依據(jù)，但是政府作為一整體，沒有必要將申請(qǐng)人推來推去。推來推去的做法不僅不能減少申請(qǐng)人來回奔波的負(fù)擔(dān)，而且還無形中浪費(fèi)了公共資源。實(shí)踐中也有這方面的例子。在計(jì)甲與上海市虹口區(qū)人民政府政府信息公開決定一案中，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開審批核實(shí)辦事流程，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人所申請(qǐng)的政府信息指向房屋拆遷裁決工作中的相關(guān)法律依據(jù)。該法律依據(jù)屬于主動(dòng)公開的政府信息。②參見計(jì)甲與上海市虹口區(qū)人民政府政府信息公開決定一案，（2010）滬二中行初字第51號(hào)。雖然答復(fù)機(jī)關(guān)不是該政府信息的制作機(jī)關(guān)，但是它選擇告知了申請(qǐng)人能夠獲取該信息的途徑［6］122。

二是答復(fù)機(jī)關(guān)對(duì)涉及非本機(jī)關(guān)制作，但獲取的政府信息也可在出于保障申請(qǐng)人權(quán)益情況下通過便民方式提供給申請(qǐng)人。從上海的實(shí)踐來看，有些下級(jí)機(jī)關(guān)在涉及上級(jí)機(jī)關(guān)制作但自身獲取了政府信息時(shí)，下級(jí)機(jī)關(guān)出于便民考慮，代上級(jí)機(jī)關(guān)予以公開。在陳某某與上海市黃浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局政府信息公開答復(fù)一案中，申請(qǐng)人申請(qǐng)獲取“關(guān)于2001年環(huán)城綠化二期（古城公園）建設(shè)用地規(guī)劃許可證及附圖（黃浦區(qū)福佑路某號(hào)）”的政府信息。該政府信息系被申請(qǐng)人上級(jí)部門即原上海市城市規(guī)劃管理局做出的。黃浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局意識(shí)到申請(qǐng)人不具備確定涉案建設(shè)用地規(guī)劃許可證制作核發(fā)機(jī)關(guān)的能力，而其在受委托從事該許可的審批工作中又實(shí)際獲取了相關(guān)信息，于是從便民原則出發(fā)向申請(qǐng)人公開了所申請(qǐng)的信息。③參見陳某某與上海市黃浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局政府信息公開答復(fù)一案，（2011）黃行初字第269號(hào)。便民答復(fù)不僅僅限于下級(jí)對(duì)上級(jí)，也在上級(jí)對(duì)下級(jí)當(dāng)中適用。在吳某某不服上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)政府信息公開決定案中，申請(qǐng)人所申請(qǐng)的建筑工程施工許可證信息屬于上海市建交委下屬機(jī)構(gòu)上海市建筑業(yè)管理辦公室制作，從依法角度，上海市建交委沒有義務(wù)公開，它也完全可以答復(fù)非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍，但是上海市建交委基于便民考慮，向申請(qǐng)人公開了所申請(qǐng)的政府信息［6］122。另外，在王學(xué)才與梁平縣人民政府信息公開二審行政判決書一案中，申請(qǐng)人王學(xué)才向重慶市梁平縣人民政府申請(qǐng)公開梁平縣雙桂街道太和村3組（原太和村7、8、9、11、12組）屬于基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量和地塊以及與梁平縣雙桂街道簽訂的基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書等相關(guān)信息?？h政府認(rèn)為公開基本農(nóng)田相關(guān)信息行政職責(zé)是縣國土局，其以電話形式告知申請(qǐng)人已指令縣國土局公開。①參見王學(xué)才與梁平縣人民政府信息公開二審行政判決書，（2014）渝高法行終字第00101號(hào)。雖然縣政府的答復(fù)存在不規(guī)范之處，但這也是一種突破現(xiàn)有條例限制，指令下級(jí)機(jī)關(guān)履行信息公開職責(zé)的具體例子。

三是對(duì)法律主體和操作主體不一致的情況，更是需要獲取單位代制作單位公開所應(yīng)公開的政府信息。不必將誰是制作主體這種自己也糾結(jié)的問題推給申請(qǐng)人。當(dāng)然，答復(fù)機(jī)關(guān)在答復(fù)時(shí)，還是需要依法以非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍進(jìn)行答復(fù)，提供政府信息或告知獲取途徑的信息則以便民方式提供。這樣做可以避免不必要的法律糾紛。

（四）通過修改《條例》第十七條，明確“誰制作，誰公開”規(guī)定

現(xiàn)有條例第十七條存在一定瑕疵，并沒有明確“誰制作，誰公開”這一原則。而實(shí)踐過程中，卻大多都以這一原則理解并執(zhí)行。國際上有“一口對(duì)外，內(nèi)部流轉(zhuǎn)”方面的最佳實(shí)踐［7］，但是考慮到我國實(shí)際，這一做法并不符合我國國情，雖然我們也鼓勵(lì)或提倡行政機(jī)關(guān)采取各種便民措施降低非本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍答復(fù)。基于第十七條規(guī)定的模糊，未來有必要通過修改《政府信息公開條例》第十七條，明確“誰制作，誰公開”這一原則，避免實(shí)踐中理解上的不統(tǒng)一。一是將行政機(jī)關(guān)排除在該條規(guī)定當(dāng)中的“公民、法人或者其他組織”之外。二是細(xì)化《條例》第十七條，將國辦文件有關(guān)機(jī)構(gòu)撤并情形的公開規(guī)定并入該條。三是對(duì)聯(lián)合制作情形予以明確，避免聯(lián)合制作主體采用非本機(jī)關(guān)進(jìn)行答復(fù)。四是對(duì)法律主體與操作主體不一致時(shí)判斷誰為制作主體進(jìn)行明確，建議統(tǒng)一為由熟悉情況的操作主體公開較為合適。當(dāng)然，考慮到非本機(jī)關(guān)答復(fù)偏高的情形，我們有必要將非本機(jī)關(guān)作為一種任意式例外予以規(guī)定，同時(shí)鼓勵(lì)一級(jí)政府采取線上線下統(tǒng)一入口接受申請(qǐng)，后臺(tái)流轉(zhuǎn)這種便民做法。

［1］劉平.《政府信息公開條例》立法后評(píng)估調(diào)研報(bào)告［J］.政府法制研究，2013，（4）.

［2］羅源縣工商局.羅源縣工商局政府信息公開主動(dòng)公開制度［EB／OL］.（2015-03-25）［2016-03-18］.http：／／www.fz.fjaic.gov.cn／fastcms／jsp／portal／qx／content.jsp？categoryId=147＆objectId=2756＆orgCode=1014.

［3］個(gè)別地方政府信息陷入“不公開”困境［EB／OL］.（2008-07-30）［2016-03-10］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2008-07／30／content_8851290.htm.

［4］政府信息“誰制作誰公開”［N］.人民代表報(bào)，2013-08 -22（A5）.

［5］肖衛(wèi)兵.信息流通視野下的政府信息公開制度實(shí)施：以上海市A區(qū)為例［J］.中國行政管理，2014，（7）：37.

［6］肖衛(wèi)兵.論便民原則在政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)中的適用［J］.河北法學(xué)，2014，（4）.

［7］肖衛(wèi)兵.全球信息公開法評(píng)級(jí)體系評(píng)析：兼論針對(duì)中國的評(píng)估［J］.圖書情報(bào)工作，2012，（10）：76.

Improvement in Using the Reply of Inappropriate Agency to Answer the Request from A Perspective of Archives

XIAO Wei-bing1，2
（1.School of Economic Law，Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China；2.Law School，Tasmania University，Tasmania 7005，Australia）

Government agencies，archives agencies in particular，have applied frequently the reason of inappropriate agency to answer the request into replying to requesters since the implementation of Freedom of Information Regulations in China.The reasons behind this frequent application are requesters＇being unfamiliar with government operation，and government agencies＇inconsiderate replies.It is necessary for government agencies to adopt various convenient measures in the process of using the ground of inappropriate agency to answer the request.Furthermore，it is needed to amend Article 17 of China's Freedom of Information Regulations in order to establish the principle that the agency generating the information bears the duty of responding to an information request.

government information disclosure；archives department；inappropriate agency to answer the request；customer-needed measures

D922.1

A

1009-1971（2016）06-0023-06

2016-06-20

中央財(cái)政支持地方高校發(fā)展專項(xiàng)資金建設(shè)項(xiàng)目（YC-2013-03-11）

肖衛(wèi)兵（1975—），男，江西玉山人，副教授，法學(xué)博士，從事信息公開法研究。

［責(zé)任編輯：張蓮英］