馬 驍 侯晨晨 劉紅君 陳蘭馨 任 紅

四川省社會科學院 四川成都 610072

城市基層政府公信力影響因素及應對策略研究——以成都市X區(qū)為例

馬 驍 侯晨晨 劉紅君 陳蘭馨 任 紅

四川省社會科學院 四川成都 610072

城市基層政府公信力是指作為城市基層政府的市轄區(qū)在市委、市政府的領導下，在城市行政管理，提供社會化服務，發(fā)展政區(qū)經(jīng)濟的過程中取得公眾信任的能力，反映了公眾對區(qū)政府的信任程度。根據(jù)“權為民所用”、“利為民所謀”、“情為民所系”的理念，分別選取簡政放權和公眾參與、財政投入和基礎實施、信息公開和政府回應作為城市基層政府公信力影響因素的理論假設。通過實證調研發(fā)現(xiàn)，城市基層政府在財政投入、信息公開等方面有較大作為，并在提升其公信力上初見成效；在簡政放權、基建設施、回應力等方面雖有較大改善，但是由于改進力度不到位，存在的問題仍影響公信力提升；在公眾參與方面陷入停滯狀態(tài)，成為影響其公信力提升的重要因素。此外，部分基層政府工作人員及領導干部的責任心和服務于民的理念、居民個人思想文化素質的高低對基層政府公信力的影響較大。因此，城市基層政府需要加快推進地方授權，提升基層政府回應力；積極開展民主化決策，建立公眾參與決策機制；樹立服務型政府理念，加強規(guī)范性制度建設等應對策略。此外，公眾需要提升公民意識，利用政府提供的各種參與渠道，積極參與公共事務。同時，需要提升個人思想文化素質，遵守公共領域的規(guī)章制度，合理提出訴求。

公信力；城市基層政府；簡政放權；公眾參與

一、城市基層政府公信力內涵

關于政府公信力的內涵，一方面，從政府行為的角度，政府公信力源自于政府行為的規(guī)范、職能的發(fā)揮和效能的提高，源自于政府貫徹執(zhí)行方針、路線、政策的能力，還源自于促進政治穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、社會進步和實現(xiàn)最廣大人民根本利益的能力。另一方面，政府積極有效履行職責的目的即滿足公眾需求、取得公眾信任，引出了關于政府公信力的第二重含義，即公眾的信任程度，它指社會組織和公眾對政府行為的一種主觀價值判斷，它是政府行政行為的形象和產(chǎn)生的社會信譽在社會組織和公眾中所形成的心理反應。它是政府行使公共權力效果的社會反饋，是政府責任行為的外射。在政府與公眾互動中才能全面理解政府公信力。我們認為，政府公信力是指政府通過積極履行政府職責而滿足公眾需求、贏得公眾信任的一種能力體現(xiàn)，是公眾對政府行為的一種心理反應。城市基層政府公信力是指作為城市基層政府的市轄區(qū)在市委、市政府的領導下，在城市行政管理，提供社會化服務，發(fā)展政區(qū)經(jīng)濟的過程中取得公眾信任的能力，反映了公眾對區(qū)政府的信任程度。

二、城市基層政府公信力影響因素

習近平同志曾經(jīng)提到，“馬克思主義權力觀概括起來就是兩句話：權為民所賦，權為民所用?！焙\濤同志也提到，要時刻“堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀。”政府權力來自“民賦”，“民”是政府“用權”、“謀利”、“系情”的對象客體。政府行為與公眾評價共同構成影響城市基層政府公信力的要素。

本文在大量文獻研究和深入分析的基礎上，根據(jù)城市基層政府公信力內涵，理論構建出城市基層政府公信力的影響因素，即“用權”、“謀利”、“系情”。

（一）“用權”方面

根據(jù)“權為民所用”的理念，在“用權”方面，選取兩個影響因素，即簡政放權和公眾參與。

1、簡政放權

城市基層政府滿足公眾訴求、解決群眾問題的關鍵在于是否具備與之相匹配的權力，權力的授予是城市基層政府積極履行職責，贏得公眾信任的政治基礎。在2016年的政府工作報告中，李克強總理將“推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革向縱深發(fā)展”，作為今年要重點做好的工作之一。在簡政放權的過程中，基層政府權限擴大的同時，對地方事務的影響度以及滿足公眾需求的能力也不斷提升，積極性和創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮。

根據(jù)調研發(fā)現(xiàn)，影響居民對當?shù)卣u價的因素之一是居民需求是否能得到有效解決，居民對此的反應大多是“訴求無門”，街道辦或區(qū)政府部門由于受到權力的限制，更多地只能進行解釋性工作。以街道辦為例，街道辦作為區(qū)政府的派出機構，與區(qū)政府職能部門相比，更加直接地接觸群眾，對基層情況更為熟悉，它的優(yōu)勢在于能夠在較短的時間內掌握第一手信息，及時解決群眾關心的問題。但是，受現(xiàn)行體制的限制，街道辦缺乏自主權，針對群眾關心的問題，街道辦只能向上級部門匯報、請示，獲得批準后才能予以解決，而信息在傳遞過程中面臨失真的危險，同時解決問題時間周期較長，它們都會成為影響居民問題有效解決的因素。比如，原來由派出所負責的身份證明，現(xiàn)轉移至街道辦，而街道辦缺乏戶籍管理的權限又無法開出相應的證明，只能向上級部門匯報得到批復后才開具證明。盡管近年來上級部門將一些諸如食品、藥品、工商等部門進行合并并下放到街道，但它們又獨立于街道辦存在，街道辦缺乏統(tǒng)籌協(xié)調的權力?？傊诮鉀Q公眾問題，滿足公眾訴求的過程中，城市基層政府僅作為信息傳遞的“中轉站”，缺乏與解決問題相匹配的權力，損失了與居民近距離接觸的優(yōu)勢，影響居民對政府的評價。

2、公眾參與

政府政策過程中公眾參與是提升城市基層政府公信力的保障。“任何一項政策都有政策利益相關者，他們與政策有著緊密的利益關系，因此他們參與政策制定的愿望最為強烈”。公共政策制定的根本目的是為了滿足社會公眾的利益需求，公眾只有積極參與到?jīng)Q策過程，才能在有效表達自身利益需求基礎上，促使政策得到采納并實施。

社區(qū)居民參與大致分為三類，即積極參與、無知參與、消極參與。以某社區(qū)為例，首先，社區(qū)居民特別是黨員具有較高的參與熱情，他們對政府及社區(qū)建設進行熱烈討論，并提出意見。其次，部分不了解社區(qū)選舉狀況及參選者信息的居民，在選舉時或是找人替代投票，或是“跟風投票”。再次，“參與無用論”盛行，一些居民將希望寄托于精英群體，認為即便參與政府或社區(qū)活動，“也改變不了什么”、“沒什么意思”。公眾的無知參與行為、消極參與行為的實質是居民在長期與政府互動中，利益訴求得不到有效滿足，造成對政府不信任，導致冷漠型參與。政府為重拾公眾信任，消除冷漠型參與，在參與方面需要分享決策權，積極引導公眾參與政府決策過程。但是，我們發(fā)現(xiàn)，凡社區(qū)事務，居民參與度較高，涉及政府決策活動卻缺乏居民有效參與。社區(qū)及其居委會實質是居民自治區(qū)域和機構，解決居民訴求所需權力與社區(qū)居委會自身擁有的權力不能有效對接，加之街道辦屬于區(qū)政府派出機構，自主權有限，這就需要居民參與政府政策過程。公眾缺乏有效途徑參與到制定涉及自身利益的政策過程，又怎么會對政府作出積極的評價呢？

（二）“謀利”方面

根據(jù)“利為民所謀”的理念，“謀利”主要表現(xiàn)在財政投入、基礎設施等兩個方面。

1、財政投入

政府的財政投入與居民的生活密切相關，政府在某個領域內財政投入的是與否、多與寡是影響公眾評價及政府能力提升的經(jīng)濟因素。同時，公共財政資源使用情況一直是公眾普遍關心的問題，政府財政投入的使用情況是影響公眾對政府評價的因素。盡管我國公共財政支出占到國民生產(chǎn)總值的20%，如果財政投入使用明細存在較大爭議，一方面不利于政府責任的明確，另一方面也關系到公眾對于政府工作的評價，影響民眾對政府的信任程度。

以成都市X區(qū)為例，該區(qū)2013——2015年公共財政支出分別為46.47億、46.74億、53.91億，2016年一般公共預算支出56.34億。就居民普遍關心的公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的財政支出在2015年分別是3.99億、8.3億、8.5億、1.62億，而用于城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、舊城改造、公共基礎設施維護和建設、清掃保潔等方面的預算支出在2016年達18.94 億，比2014年增長11.6個百分點。同時，政府每年會通過年度財政報告對上一年度公共財政預算執(zhí)行情況進行梳理并及時公開?？梢?，政府在公共服務方面的財政投入力度較大，信息透明度較高，但公眾仍然反映物價過高、漲幅過快，對政府的評價仍較低，其中緣由，我們認為，除與宏觀經(jīng)濟變化相關以外，公眾個人的思想文化素質在其中也起著較大作用。

2、基礎設施

基礎設施建設直接關系到公眾生活環(huán)境是否改善，直接關系到政府能否為公眾提供良好的生活環(huán)境。同時在前期建設中，政府與公眾的溝通是否充分、涉及拆遷時對公眾的安置是否恰當、補貼是否到位。在后期，公眾由于生活環(huán)境的改變而引起的生活方式的改變，造成的各種困難是否得到妥善解決?？傊?，在基礎設施建設和維護的整個過程中，政府與公眾互動頻繁，這個過程也是公眾對城市基層政府評價的關鍵。

結合調研社區(qū)的情況發(fā)現(xiàn)，各社區(qū)的基礎設施建設情況普遍良好，政府每年會投入一定數(shù)額的資金用于設施的建設和維護，比如成都市X區(qū)2016年投入1114萬元用于道路維護。但是仍舊存在很多問題，特別是在基礎設施后期維護方面。目前社區(qū)普遍建造的是電梯公寓，電梯是居民日常出行必備設施，但電梯發(fā)生故障后，維修問題難以解決。某小區(qū)多達10余部電梯無人維修，對居民特別是老年人的生活帶來影響。業(yè)主繳納的維修基金由物業(yè)負責管理，但資金的使用情況不明，導致“錢花出去，電梯無人維護”的現(xiàn)象，業(yè)主與物管之間的矛盾，社區(qū)居委會和街道辦只能進行協(xié)調，并不能有效解決問題?；ㄔO施的建設和維護及其附加問題產(chǎn)生的“沒人管，管不了”的觀念是目前公眾對城市基層政府工作的普遍評價。

（三）“系情”方面

根據(jù)“情為民所系”的理念，在“系情”方面，主要選取信息公開和政府回應力作為影響城市基層政府公信力的因素。

1、信息公開

“行政的公開化是20世紀中期以來西方各國行政發(fā)展的一個重要趨勢，是行政民主的突出表現(xiàn)。一個講誠信、有責任感的政府，在社會事務的管理中應當是公開的、透明的。公共部門要盡量以公開的方式運作，政策和規(guī)則要透明，并且讓人容易理解。即使是公共部門政策需要變更，也要向社會公眾作耐心說明，以穩(wěn)定人們的預期。”公開政務信息，提高政府工作透明度，是解決因信息不對稱而造成的政府公信力流失問題的有效途徑。

目前區(qū)政府及街道辦事處都能夠嚴格依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》公開政府信息。第一，政府信息公開渠道日益多樣化。一方面，政府在有效發(fā)揮出口頭宣傳、公示欄公示、直接查詢等傳統(tǒng)信息公開渠道作用的同時，又合理利用信息公開網(wǎng)站、政務微博、微信公眾號等網(wǎng)絡平臺和新媒體平臺發(fā)布最新消息，基本實現(xiàn)了傳統(tǒng)渠道和新興渠道的有機結合。其中，對微信公眾號等新興政務信息公開渠道，政府格外重視。比如，X區(qū)社保局的微信公眾號自推出以來，關注人數(shù)已超5萬，平均閱讀量在3000左右。另一方面，政府根據(jù)不同層次的群體，采取不同的宣傳方式。比如，針對老年人、文化層次較低的群體，多采取口頭宣傳和公示欄公示的辦法，而對于較年輕的群體，強調對網(wǎng)絡及新媒體信息發(fā)布平臺的宣傳和使用。第二，政府信息公開內容較為全面。除內控性信息外，目前城市基層政府信息公開內容主要包括政府重要工作、辦事程序、組織活動等，對居民普遍關心的最新政策信息，政府也做到及時公布，并作出解釋。第三，政府信息公開形式呈多樣化態(tài)勢。以X區(qū)微信公眾號的信息公開形式為例，該區(qū)社保局在建設公眾號時，以卡通人物、動漫等方式發(fā)布信息，解釋政策。綜上所訴，城市基層政府在信息公開方面成效顯然，公眾對此的滿意度普遍較高。

2、政府回應

政府的回應力越來越被看做是未來政府建設的重要標準之一。目前國內外學者認為善治的基本前提之一是建立回應型政府。城市基層政府是否回應公眾訴求以及回應力度的大小，直接影響城市基層政府在公眾中的形象，它是公眾對政府行為作出評價的重要依據(jù)。

我們在調研時發(fā)現(xiàn)，公眾對政府回應力評價普遍偏低。一方面，回應效度不足。公眾從他們反映問題到政府開始真正處理問題時間較長，問題堆積較為嚴重。以街道辦為例，作為城市基層政府派出機構，由于缺乏解決民眾問題的實質性權力，往往只能為群眾提供解決意見或者向相關部門傳達信息。但是第三方部門在了解民眾實情方面不如街道辦，處理問題往往不得力。另一方面，傳統(tǒng)回應邏輯固化。傳統(tǒng)回應是指基層政府接受上級政府指令，按照上級指示做出工作安排的回應方式。由于街道辦等機構不具備有效回應民眾的權力和資源配備，負責回應的同級機構受此邏輯的影響，消極推諉或者不作為。各機構在街道辦的派駐點直屬區(qū)委相關部門垂直管轄，對街道辦反應的群眾問題怠慢。此外，城市基層政府在與群眾打交道的過程中，流行一句話，“辦好事百件不如沒辦好事一件”。群眾在評價政府時，并不完全出于理性成分，完全可能由于某次與政府互動時，利益訴求未被滿足而影響對政府的評價。

三、提升城市基層政府公信力應對策略

根據(jù)在成都市X區(qū)的調研，我們發(fā)現(xiàn)，城市基層政府在提升公信力方面成效顯然，但仍然存在問題，影響公信力重塑。第一，在財政投入、信息公開等方面有較大作為，并在提升公信力方面初見成效。第二，在簡政放權、基礎設施、政府回應等方面雖有較大改善，但是由于改進力度不到位，存在的問題仍影響其公信力提升。第三，在公眾參與方面陷入停滯狀態(tài)，成為影響公信力提升的重要因素。此外，部分基層政府工作人員及領導干部的責任心和服務于民的理念、居民個人思想文化素質的高低對基層政府公信力的影響較大。

因此，提高城市基層政府公信力應該包括以下幾個方面：

（一）加快推進地方授權，提升基層政府回應力

首先，中央政府或上級政府需要繼續(xù)加快實施簡政放權，授予基層政府更多權限，使他們能夠充分發(fā)揮近距離接觸群眾、及時掌握信息的優(yōu)勢，從而有效地處理本地區(qū)的事務，實現(xiàn)“擴權強區(qū)”。同時，基層政府需要注重人才引進，以便更加有效地接收上級政府下放的權力，避免造成權力下放與接收錯位。其次，城市基層政府需要建立科學系統(tǒng)的回應機制，增強自身回應力。城市基層政府在上級政府授權的基礎上，一方面需要讓政府公務員走進基層，了解并收集公眾對政府管理和公共服務的意見和建議，促進政府官員和公眾面對面交流和接觸，讓公眾能夠切身感受到政府“情為民所系”。另一方面，積極借助媒體平臺增強回應力。政府及時通過傳統(tǒng)和新興媒體發(fā)布政策信息，并對政策變化做詳細解釋說明，使公眾能夠充分了解政策，消除對政策的擔憂。同時，通過新媒體搭建公眾與政府的互動平臺，通過互動平臺（比如市長信箱、社區(qū)意見庫，大學生就業(yè)在線等）使政府能夠即時了解公眾的問題和難處，并將解決方案和意見反饋給公眾。

（二）積極開展民主化決策，建立公眾參與決策機制

任何重大決策政府必須遵守五大法定程序，即公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查以及集體討論決定。首先，正確處理黨委、人大、政府三者間的關系。在黨委發(fā)揮協(xié)調各方、統(tǒng)籌全局作用的同時，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督、罷免等權力，對政府機關工作人員特別是黨政“一把手”形成有效制約，充分發(fā)揮集體領導的作用；其次，建立公民參與機制。完善聽證會制度，使聽證會參與者更具利益相關性和組織性，避免聽證會流于形式；明確公眾參與的范圍和內容，凡涉及公眾核心利益的決策，應積極引導公眾參與，認真聽取公眾意見并以書面形式將意見采納情況反饋給公眾；拓寬公眾參與的渠道，在完善黨委信訪結構、政府群工機構、人大、政協(xié)等機構以及工青婦等群團組織作為公眾參與的重要渠道外，利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡，建立網(wǎng)絡問政系統(tǒng)；最后，構建協(xié)商基礎上的治理機制。促進公共政策民主化，必然要求政策制定主體實現(xiàn)多元化，即需要政府、專家智庫、公眾、社會組織等共同參與。任何政策，都需要在互動、協(xié)商的基礎上制定并實施。

（三）樹立服務型政府理念，加強規(guī)范性制度建設

一方面，繼續(xù)加強政府服務意識。目前，一些政府尚未擺脫“官本位”思想的束縛，部分政府工作人員及領導干部缺乏責任心，未樹立服務型政府的執(zhí)政理念。因此，政府需要轉變理念、切換思路，將為公眾提供動態(tài)化的服務放在工作首位，發(fā)揮好公共服務組織者、協(xié)調者、監(jiān)管者和公共產(chǎn)品主要提供者的作用。另一方面，進一步加強規(guī)范政府行為的法律制度建設。在官文化和特殊的人情文化氛圍長期影響下，滋生各種“潛規(guī)則”。在有關法律規(guī)定和制度不完善的情況下，政府公務人員傾向于遵循“潛規(guī)則”，導致公眾對政府的不信任。因此，需要加強相關法律制度建設，把權力行使控制在法律制度下，把政府行為控制在法制軌道上，確保政府行為公開透明。

此外，公眾需要提升公民意識，利用政府提供的各種參與渠道，積極參與公共事務。同時，公眾需要提升個人思想文化素質，遵守公共領域的規(guī)矩，合理提出訴求。

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[5]劉淑妍,朱德米.當前中國公共決策中公民參與的制度建設與評價研究[J].中國行政管理,2015(06).

馬驍（1991—），男，四川省社會科學院研究生，研究方向：公共政策。

侯晨晨（1992—），女，四川省社會科學院研究生，研究方向：基層民主。

劉紅君（1992—），女，四川省社會科學院研究生，研究方向：公共服務。

陳蘭馨（1992—），女，四川省社會科學院研究生，研究方向：兩岸關系。

任紅（1992—），女，四川省社會科學院研究生，研究方向：憲法行政法。