張 祎

(揚州大學(xué)美術(shù)與設(shè)計學(xué)院，江蘇 揚州 225009)

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談風(fēng)景名勝區(qū)土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃

張 祎

(揚州大學(xué)美術(shù)與設(shè)計學(xué)院，江蘇 揚州 225009)

通過分析風(fēng)景名勝區(qū)用地協(xié)調(diào)規(guī)劃的基本內(nèi)涵，探索了當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中所存在的問題，并從制定用地分類導(dǎo)則、建構(gòu)動態(tài)規(guī)劃體系以及健全管理體制三方面，提出了風(fēng)景區(qū)用地協(xié)調(diào)規(guī)劃的完善與發(fā)展建議，以有效利用風(fēng)景區(qū)土地，切實保護風(fēng)景資源。

風(fēng)景區(qū)，土地利用，多目標(biāo)規(guī)劃，管理體制

景區(qū)土地是風(fēng)景名勝資源存在和依賴的物質(zhì)空間載體，承載著珍稀的生態(tài)、旅游以及文化歷史等資源。從區(qū)域發(fā)展角度而言，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中將國家級風(fēng)景名勝區(qū)劃定為禁止開發(fā)區(qū)域，從宏觀上對風(fēng)景名勝用地建設(shè)與開發(fā)做出了明確限定；從城市用地協(xié)調(diào)角度而言，在嚴(yán)格保護的目標(biāo)前提下，風(fēng)景區(qū)范圍的劃定與城市建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)出矛盾對立的情況；從景區(qū)自身發(fā)展角度而言，風(fēng)景區(qū)用地規(guī)劃是風(fēng)景區(qū)土地有效利用、合理開發(fā)以及風(fēng)景資源得以切實保護的重要管理手段。

1 風(fēng)景區(qū)土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)涵

風(fēng)景區(qū)內(nèi)各類資源分散，且不同用地類型往往集中于小范圍區(qū)域，用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有一定難度。同時景區(qū)規(guī)劃的主要目標(biāo)強調(diào)資源的保護與環(huán)境效益，保持其原有屬性特征，所以景區(qū)用地效益難以定位。因此，風(fēng)景區(qū)用地的分類屬性、評估內(nèi)容以及規(guī)劃目標(biāo)都具有獨特的規(guī)律和特征，故有必要對其進行分析。

1.1 風(fēng)景名勝區(qū)土地分類屬性

風(fēng)景區(qū)用地分類是對景區(qū)土地屬性的界定，同時也是景區(qū)分類管理土地的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》[1]中按土地使用的主導(dǎo)性質(zhì)進行劃分，分為10個大類50個中類。在實際操作中，考慮到規(guī)劃成果與資料的共享，這分類體系一方面要與宏觀層面的“城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)”與“全國土地分類”相協(xié)調(diào)；另一方面，也應(yīng)與其他專業(yè)分類方式如“城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)”“鎮(zhèn)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)”“村莊用地規(guī)劃分類”等，在不同層次上進行對接。由于各用地分類方式劃分依據(jù)存在差異，這也就意味著風(fēng)景區(qū)用地分類需要全面定義土地屬性及主導(dǎo)性質(zhì)，考慮不同屬性用地分類在同一區(qū)域空間上的疊加，完整和清晰地表達(dá)多重涵義的規(guī)劃意圖和控制目標(biāo)。

1.2 風(fēng)景名勝區(qū)用地評估與現(xiàn)狀分析

風(fēng)景區(qū)用地資源評估是針對某一目標(biāo)(專項評估)或可能有的用途(綜合評估)為出發(fā)點進行評價分析，為評估土地潛力、確定規(guī)劃目標(biāo)、平衡用地矛盾以及土地開發(fā)提供依據(jù)[2]。風(fēng)景區(qū)用地作為資源的現(xiàn)實承載，功能多樣，屬性復(fù)雜，景點及各區(qū)域的專項評價不僅是單純分級定等，同時也要統(tǒng)籌考量用地本身功能與分類性質(zhì)。這就要求在專項評估過程中對用地利用方式與結(jié)構(gòu)進行分析。一方面要針對資源的自然屬性，進行如生態(tài)敏感性，土地承載力與環(huán)境脆弱性評估等專項分析；另一方面，也要強調(diào)風(fēng)景資源的人工屬性，進行如建設(shè)適宜性、土地基準(zhǔn)地價以及土地績效等評估內(nèi)容，同時，還要考慮到用地管理方面的需求，對于不同利益主體的目標(biāo)有所權(quán)衡。

1.3 風(fēng)景區(qū)土地利用規(guī)劃

風(fēng)景區(qū)土地利用規(guī)劃是在用地評估以及用地屬性分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)，擬定用地指標(biāo)，明確景區(qū)用地分區(qū)[2]，是基于土地功能性質(zhì)的分區(qū)管控方式[2]。同時土地利用規(guī)劃也是風(fēng)景區(qū)內(nèi)其他專項規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃的依托，如功能分區(qū)、景區(qū)劃分以及保護區(qū)劃分等，各分區(qū)目標(biāo)須與土地利用性質(zhì)相協(xié)調(diào),才能保證規(guī)劃目標(biāo)的實施[3]。通過土地利用規(guī)劃，可以使得各用地分類區(qū)域內(nèi)具有明確可操作的管理要求，并且反映出土地功能、范圍邊界、空間結(jié)構(gòu)以及土地保護與利用的方式、程度等方面的內(nèi)容。

2 景區(qū)用地協(xié)調(diào)規(guī)劃中的現(xiàn)實問題

目前，景區(qū)用地協(xié)調(diào)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)景區(qū)人地關(guān)系和地物關(guān)系的主要方式這一觀念被廣泛認(rèn)同，但在用地分類、規(guī)劃方法以及規(guī)劃落實等方面仍與景區(qū)的保護利用及管理模式之間存在著脫節(jié)，仍然需要不斷進行探索。

2.1 單一的用地分類體系與多元規(guī)劃導(dǎo)向

在景區(qū)規(guī)劃實踐中，用地分類體系作為分類管理土地的基礎(chǔ)，在開發(fā)建設(shè)與保護控制各個環(huán)節(jié)中都得到了廣泛的應(yīng)用，這要求用地分類體系的劃分方式、框架構(gòu)架以及定義內(nèi)容等必須考慮到對建設(shè)行為的控制。從劃分方式而言，目前主要采用以功能屬性進行劃分，且只有“大—中”兩級體系，不同等級的分類遵循單一邏輯的劃分標(biāo)準(zhǔn)，差異僅在于劃分的細(xì)致程度。這一方式難以完整準(zhǔn)確的界定景區(qū)用地的屬性。從用地分類的框架而言，風(fēng)景區(qū)用地分類采取了“樹形”體系，根據(jù)細(xì)致程度由大至小采取統(tǒng)一邏輯劃分。而規(guī)劃中往往某一區(qū)域的屬性是多樣的，因此，多元規(guī)劃導(dǎo)向并存的情況下，當(dāng)前的分類框架缺少對各類規(guī)劃整合的優(yōu)先原則，加之定義內(nèi)容較為粗放，用地的兼容性不足，容易造成規(guī)劃中邏輯混亂。

2.2 靜態(tài)規(guī)劃方法與動態(tài)規(guī)劃結(jié)果

現(xiàn)今實施的國標(biāo)《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)范》編制時間較為早，局限于當(dāng)年的現(xiàn)實狀況，《規(guī)范》對景區(qū)總體規(guī)劃內(nèi)容規(guī)定較為全面，而對于詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)定則語焉不詳[4]。這就造成了風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中僅是對景區(qū)用地進行宏觀定位與分區(qū)，具體區(qū)域的用地缺少詳細(xì)的用途與容量控制指標(biāo)，無法為規(guī)劃的落實提供相應(yīng)的管理依據(jù)。近年來部分地區(qū)借鑒城鄉(xiāng)規(guī)劃中的“控制性詳細(xì)規(guī)劃”的方法來深化景區(qū)規(guī)劃，但單純套用城鄉(xiāng)規(guī)劃的方法與指標(biāo)，缺少對特殊風(fēng)景資源的保護、對復(fù)雜用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及游憩需求等多目標(biāo)的綜合統(tǒng)籌，難以解決風(fēng)景名勝區(qū)保護與建設(shè)中的問題，影響景區(qū)發(fā)展。特別是關(guān)于風(fēng)景區(qū)土地主體功能與相關(guān)產(chǎn)業(yè)功能和社會功能的協(xié)調(diào)規(guī)劃方法、控制要素和因子體系的研究更是由于缺少方法論和技術(shù)手段的支持而顯得格外薄弱。

3 完善風(fēng)景名勝區(qū)用地協(xié)調(diào)規(guī)劃策略分析

我國風(fēng)景名勝區(qū)土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃是作為專項規(guī)劃進行編制的，在總體規(guī)劃層面，其針對風(fēng)景區(qū)分區(qū)、結(jié)構(gòu)以及布局等內(nèi)容進行強化與解釋，是對景區(qū)用地屬性、功能以及用地管理機制的協(xié)調(diào)，在詳細(xì)規(guī)劃層面，其切實指導(dǎo)各類用地規(guī)模、地塊控制標(biāo)準(zhǔn)以及具體管理實施等內(nèi)容。

3.1 制定多層級的用地分類導(dǎo)則

政策引導(dǎo)措施：將政策目標(biāo)作為劃分用地的依據(jù)，形成政策性分類。即對于保護區(qū)(生態(tài)保護區(qū)、自然景觀保護區(qū)、史跡保護區(qū))的界定，進一步明確。政策分類中，對功能控制相對寬松與靈活，更多強調(diào)保護的措施、策略以及設(shè)施完善等空間政策，其對景區(qū)用地的保護與建設(shè)活動起到引導(dǎo)作用，主要偏向于結(jié)構(gòu)引導(dǎo)。而原有用地分區(qū)(功能屬性分區(qū))則成為了政策分類的演繹，用來進一步落實用地政策。

層級優(yōu)先原則：針對不同屬性的用地分類在同一規(guī)劃范圍中出現(xiàn)，考慮到劃分依據(jù)的差異，可以借助GIS分析等輔助手段，對不同屬性用地分區(qū)之間進行空間疊加，從三維空間上對用地類型的邊界進行界定。在這一過程中考慮到各類分區(qū)在用地上的交叉，因此應(yīng)設(shè)定不同專項規(guī)劃在空間疊加中的優(yōu)先原則，從而實現(xiàn)用地規(guī)劃的多重目標(biāo)控制。

兼容性用地細(xì)分：將兼容性條件引入分類依據(jù)，對用地分類賦予兼容管理的作用。這一做法將有利于協(xié)調(diào)不同分類方式對于風(fēng)景區(qū)用地控制要求。并且應(yīng)考慮強化土地分類限定條件，將屬性限定劃分至小類或再進一步細(xì)分，以防多屬性定義之間的邏輯混亂與定義重復(fù)。

3.2 建構(gòu)動態(tài)多目標(biāo)的用地規(guī)劃體系

動態(tài)多目標(biāo)用地規(guī)劃體系本質(zhì)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)工作技術(shù)與方法，是基于風(fēng)景區(qū)用地空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，平衡利益分配，有效保護風(fēng)景資源的手段。風(fēng)景名勝區(qū)包含著不同類型的風(fēng)景資源、人為活動以及管理目標(biāo)，是一個內(nèi)在因素相互關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)。系統(tǒng)內(nèi)任意因素的變動，則可能對系統(tǒng)產(chǎn)生連鎖性或全面性的影響。同時，風(fēng)景資源的保護、利用以及管理，通常具有多重目標(biāo)，這些目標(biāo)之間本身就具有一定的矛盾性，并非單一目標(biāo)規(guī)劃所能解決，其所需要解決的問題是如何在此系統(tǒng)優(yōu)先的資源下，同時滿足價值相互沖突的多項目標(biāo)。

多目標(biāo)規(guī)劃于風(fēng)景名勝區(qū)用地控制中具有兩方面內(nèi)涵：1)在規(guī)劃編制過程中，面對風(fēng)景名勝區(qū)的復(fù)雜環(huán)境背景，整合資源保護、景區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟效益以及游憩需求等規(guī)劃要求，實現(xiàn)多目標(biāo)條件下的最適解(optimal solution)。2)在規(guī)劃決策過程中，針對利益多元、價值多元的決策參與者(decision makers)，建構(gòu)多種規(guī)劃實施策略比選模型，提供給決策者多方案的優(yōu)先等級與排序(見圖1)。

而動態(tài)規(guī)劃(Dynamic Programming)是解決多階段決策過程最優(yōu)化的一種方法。其將復(fù)雜的多階段決策問題分解為一系列簡單的、離散的單階段決策問題,采用順序求解方法,通過解一系列小問題達(dá)到求解整個問題的目的。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃通常人為地分為規(guī)劃編制與規(guī)劃實施的階段，而規(guī)劃編制又可以根據(jù)深度與時效等要求，劃分為總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃等。實施階段也同樣存在土地管理與分期建設(shè)等多個階段。其本身即具有動態(tài)規(guī)劃的基本要素條件，即多階段決策問題。具體而言，是指從現(xiàn)在的風(fēng)景資源狀況以及實施的可能性出發(fā)，以解決現(xiàn)實問題為核心，逐步向前推進。通過整理多利益群體的多目標(biāo)要求，建構(gòu)規(guī)劃模型，強調(diào)規(guī)劃的最終實施成果是根據(jù)先前投入以及先前決策所形成的。

3.3 健全風(fēng)景名勝區(qū)管理體制

理順利益主體目標(biāo)：風(fēng)景名勝區(qū)土地權(quán)屬明確，但資源權(quán)屬不確定，各個專業(yè)部門、游客以及景區(qū)內(nèi)居民均屬于利益主體。用地規(guī)劃應(yīng)整理分析各利益主體的影響力以及對景區(qū)的關(guān)聯(lián)度，并建立利益分配原則，從而進一步明確不同階段的規(guī)劃目標(biāo)。

統(tǒng)一景區(qū)管理事權(quán)：用地規(guī)劃的本質(zhì)是資源的協(xié)調(diào)，規(guī)劃結(jié)果的整合實際上是事權(quán)的整合。因此可采用將管理部門和旅游發(fā)展有限總公司都統(tǒng)一在風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會下，管理部門只負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理工作，不涉及經(jīng)營活動；風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)由旅游發(fā)展有限公司專門行使。經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)分開既有利于管理機構(gòu)提高管理水平，又有利于企業(yè)提高經(jīng)營水平，加強市場運作，促進風(fēng)景名勝資源的有效保護與利用。

4 結(jié)語

在我國“多規(guī)合一”要求的背景下，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃有必要通過一系列理論與方法的創(chuàng)新，去尋求平衡多元利益訴求與多規(guī)劃目標(biāo)的內(nèi)在機制，促進風(fēng)景區(qū)用地規(guī)劃在城市規(guī)劃范疇內(nèi)的實施與落實。

[1] GB 50298—1999，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范[S]．

[2] 金云峰.風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制——以西樵山為例基于土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃專項研究[J].廣東園林,2015(6):4-8.

[3] 束晨陽.對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中有關(guān)分區(qū)問題的討論[J].中國園林,2007,136(4):13-15.

[4] 唐 軍.基于游憩行為與空間管制的風(fēng)景名勝區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃探索[J].中國園林,2012(8):19-24.

On coordinative planning for land use of scenic attractions

Zhang Yi

(SchoolofArtsandDesign,YangzhouUniversity,Yangzhou225009,China)

According to the analysis of the basic connotation of the coordinative land use of the scenic attractions, the paper explores some problems in the planning of the attraction, and puts forward the improvement and development of the coordinative planning for the attractions from the formulation of classification guidance, establishment of dynamic planning system, and construction of sound management system, so as to have the effective use of scenic attractions and protect the landscape resources.

scenic attraction, land use, multi-aim planning, management system

1009-6825(2016)32-0022-02

2016-09-06

張 祎(1980- )，女，講師

TU984.181

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