趙 毅

● 本期聚焦：體育法中的熱點問題

足球改革背景下中國足協(xié)法律地位之困境及破解

趙 毅*

在本次足球改革背景下反思中國足協(xié)法律地位，可以發(fā)現(xiàn)，存在“政社分開、依法自治”的改革目的和行政主體留戀于自我定位之困境，由此也導致《中國足球協(xié)會章程》中的“法律授權”條款與排除司法審查條款在法律適用上的沖突。造成中國足協(xié)法律地位不明的原因是多方面的，既有足協(xié)自身定位上的模糊，也與法律解釋存疑、理論回應乏力有關。本質上，中國足協(xié)權力來源于成員簽訂協(xié)會章程這一社會契約，將中國足協(xié)定位為私法主體符合本次足球改革的目的。由此，中國足協(xié)可以獲得行政訴訟上的豁免，但不能排除刑事監(jiān)督、行政監(jiān)管和民事司法審查。應當積極發(fā)揮私法上社團罰的救濟機制，解決足協(xié)處罰無法得到外部救濟的困境。

足球改革；中國足協(xié)；章程；社團罰

一、引言：足球法之特殊性

在行業(yè)法或者作為行業(yè)法分支之一的體育法中，①參見孫笑俠：《論行業(yè)法》，載《中國法學》2013年第1期。足球法具有相當大的特殊性。比如，在行業(yè)自治與法治之關系問題上，足球行業(yè)具有濃重的“特別權力關系”色彩，絕對地排斥國家法介入?！秶H足聯(lián)章程》規(guī)定，除非有特別規(guī)定，任何事務不得求助于普通法庭，禁止向民事法庭尋求任何形式的處理（包括臨時措施）。顯然，這種對國家司法的排斥在其他行業(yè)是罕見的，即使在別的體育組織章程中，也很難找到類似規(guī)定。在現(xiàn)代足球的發(fā)源地英格蘭，根據(jù)在“女王訴英足總案”（R v. Football Association Ltd. ex p. Football League Ltd.）中確立的原則，足球協(xié)會不受司法審查的約束，在行政法上，足協(xié)是不可訴的。②See ［1993］2 ALL ER 833.

足球法特殊性之形成也許與足球在政治、經(jīng)濟、社會文化和體育本身中扮演的重要角色有關。足球是世界第一運動，“在所有的競技項目中，足球是最富有自然天趣的品種?！雹俾吩仆ぃ骸冬F(xiàn)代足球：人類動作鏡像的終極美學》，上海人民出版社2015年版，第166頁。足球在世界的傳播與展示過程中越來越體現(xiàn)出一種超越體育自身的價值和功能，具有強大的社會號召力。足球承載了巨大的商業(yè)價值，②參見［英］史蒂芬·多布森、約翰·戈達德：《足球經(jīng)濟》，樊小蘋、張斷業(yè)譯，機械工業(yè)出版社2004年版，第329頁。在意大利，足球產(chǎn)業(yè)位列國民經(jīng)濟十大支柱產(chǎn)業(yè)之一。足球是國際政治經(jīng)濟博弈的舞臺，在博斯曼法案出臺后，“民族國家的體育法效力邊界受到極大消解，為跨國資本主義爭取實現(xiàn)全球體育人力資源最大化（運動員、教練員、科研人員等）掃清了制度障礙，后資本主義職業(yè)體育全球市場秩序基本形成?！雹埸S璐：《博斯曼法案的國際政治經(jīng)濟本質》，載《天津體育學院學報》2010年第5期。當然，以上皆不必然成為證明足球行業(yè)需要獲得法律特別優(yōu)待之理由，但顯然，足球法具有獨立且獨特之研究價值。

二、足球改革中足協(xié)法律地位的困境

（一）政策上的沖突

自《中國足球改革發(fā)展總體方案》2015年3月16日頒布以來，足球改革已一年有余。在頂層設計的推動下，本次改革已經(jīng)成為中國足球史上力度最大的一次改革。④有學者評論道：“當下的足球改革是建國以來力度最大、思想最深刻、變動最徹底、最具創(chuàng)新意義的綜合性的體育與社會變革行為，具有超體育、超文化和超當下的積極意義?！睂O科：《中國足球改革詮釋——對〈中國足球改革發(fā)展總體方案〉的思考》，載《體育與科學》2015年第3期。改革以來標志性的事件包括：2015年8月17日《中國足球協(xié)會調整改革方案》出臺；2015年12月，第十屆中國足球協(xié)會第二次會員大會召開，會議通過了新的《中國足球協(xié)會章程》并于2016年2月23日正式印發(fā)；2016年2月，國家體育總局足球運動管理中心正式撤銷；2016年4月6日，國家發(fā)展改革委、國務院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室（中國足球協(xié)會）、體育總局、教育部聯(lián)合發(fā)布了《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016—2050年）》。可以發(fā)現(xiàn)，足協(xié)改革是本次足球改革的重要內容，中國足協(xié)既是改革的對象，也是改革的推動主體之一。根據(jù)《中國足球改革發(fā)展總體方案》，改革的目的是“按照政社分開、權責明確、依法自治的原則調整組建中國足球協(xié)會，改變中國足球協(xié)會與體育總局足球運動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構架?！憋@然，把足協(xié)推向市場，使之成為一個與政府脫鉤的、獨立的、實體化的社團法人，是頂層設計者的初衷。

但是，《中國足球協(xié)會調整改革方案》改變了上述思路，根據(jù)此一方案，“調整改革后的中國足協(xié)既是團結全國足球組織和個人共同發(fā)展足球事業(yè)、具有公益性質的社會組織，又是根據(jù)法律授權和政府委托管理全國足球事務、具有公共職能的自律機構，承擔了體育部門在足球領域的管理責任?！毙碌摹吨袊闱騾f(xié)會章程》貫徹了這一思路，其第3條第1款規(guī)定，中國足協(xié)是中華人民共和國從事足球運動的組織自愿結成的全國性、非營利性、體育類社團法人；第2款規(guī)定，中國足協(xié)是團結全國足球組織和個人共同發(fā)展足球事業(yè)、具有公益性質的社會組織，根據(jù)法律授權和政府委托管理全國足球事務。顯然，按照這樣的思路，改革后的中國足協(xié)兼具公法主體與私法主體的性質。這樣一來，作為“法律授權和政府委托管理全國足球事務”的組織，它就不能實現(xiàn)與政府的完全脫鉤，而是成為了公法上的一個當然行政主體。還可以發(fā)現(xiàn)，作為《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016—2050年）》的頒布單位之一，中國足協(xié)已經(jīng)隱然在扮演著與國家體育總局、教育部、發(fā)改委等類似的部級行政機關的角色，這違背了《中國足球改革發(fā)展總體方案》所要求的“政社分開”“依法自治”的原則。

（二）法律地位上的困境

按照基本的公法原理，法定授權系指法律、法規(guī)、規(guī)章根據(jù)國家和社會管理的需要將某些行政職權授給非行政機關（大多是社會組織）的活動，而行政委托系指一個行政主體在自己缺乏條件直接實施某個行政行為時，委托其他組織或個人以它的名義代為實施該行政行為。①參見胡建淼：《行政法學》，法律出版社2015年版，第73頁。在公法上，兩者地位并不相同。法定授權的結果是使被授權者獲得行政主體資格，能夠獨立承擔法律責任，而行政委托的結果卻并不能使被委托者取得行政主體資格，其實施的行為在法律后果上仍然屬于委托者。

先看后者。作為被委托組織的中國足協(xié)，其行為后果由委托方承擔，它至多只是行政委托關系中的行政代理人，以委托方的名義實施行政行為，行為效果歸屬于委托的行政機關，被委托方在行政訴訟階段不能作為被告。然而，理論上，任何組織都可以接受政府委托，作為行政法上被委托的組織發(fā)揮作用。將這種作用寫入章程，作為中國足協(xié)某種法律地位的表現(xiàn)，并無法律上的特別意義。何況，中國足協(xié)“管理全國足球事務”的權限是否真的出自中國政府委托，缺乏法律上之清晰證明，也與《國際足聯(lián)章程》的規(guī)定不符。②根據(jù)《國際足聯(lián)章程》的規(guī)定，任何國家只有一個會員協(xié)會可以成為國際足聯(lián)的會員，并成為其所在國負責組織與監(jiān)督各種形式的足球運動的組織。顯然，國際足聯(lián)并不認為一國足協(xié)管理其境內足球事務的權限來自該國政府委托。

更具爭議的是前者。作為法定授權組織的中國足協(xié)，將是公法上獨立擁有并行使行政權，能夠以自己的名義實施行政管理活動，并承擔由此而引起的法律后果的組織。依照《行政訴訟法》第26條第1款的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告?！薄缎姓V訟法》第2條第2款則規(guī)定，行政行為包括了法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為。當然，法定授權是一種個別授權而非普遍授權，在理論上，只要有法律、法規(guī)和規(guī)章明文規(guī)定，任何社會組織都可能被授權并在該授權范圍內成為行政主體，由此也就當然具有行政訴訟主體地位。問題是，中國足協(xié)有被授權的可能性，但是否有被授權的必要性？而且，一旦中國足協(xié)成為法定授權組織，就與足球行業(yè)爭端獨立于司法審查之國際慣例沖突，也與中國足協(xié)自我認知的爭端解決機制相矛盾。根據(jù)《中國足球協(xié)會章程》第51條第1項，“除本章程和國際足聯(lián)另有規(guī)定外，本會及本會管轄范圍內的足球組織和足球從業(yè)人員不將任何爭議訴諸法院。所有爭議應提交本會或國際足聯(lián)的有關機構?！憋@然，在《中國足球協(xié)會章程》第3條第2款和第51條第1項之間存在法律適用邏輯上的困境。

強化中國足協(xié)的行政主體色彩，包括迄今為止中國足協(xié)主席仍然由國家體育總局高級官員兼任的做法，給人一種足協(xié)改革換湯不換藥之感：足球運動管理中心的確被撤銷了，但獲得了實體化地位的中國足協(xié)本質上仍然發(fā)揮著足球運動管理中心的功能，特別是，改革后的中國足協(xié)已經(jīng)通過其章程明確將自身定位為一個主管全國足球事務的行政主體。

三、足協(xié)法律地位困境之多重成因

（一）自身定位不清

《中國足球協(xié)會章程》自1993年10月全國足球工作會議首次制定以來，先后在1995年、1996年、2003年、2005年、2014年、2015年的會員代表大會或特別會員代表大會上進行過修改。然而，在章程中明確將中國足協(xié)定性為“法律授權和政府委托管理全國足球事務”的組織，是足球改革以來的一項新做法。

從表1可見，足協(xié)章程對自身性質的表述歷經(jīng)多次修改，內容越來越長，定位卻越來越模糊。事實上，2015版足協(xié)章程對足協(xié)地位的“新”表述不過是對過去計劃經(jīng)濟時代認識理念的一種回籠。1995版《中國足球協(xié)會章程》第1條第3款曾經(jīng)規(guī)定：“中國足球協(xié)會是經(jīng)中華人民共和國體育運動委員會授權，指導全國足球運動的群眾性組織和最高的足球運動管理機構?！?0年后，“授權”再次出現(xiàn)于最新版章程中，區(qū)別只是從“政府授權”改變?yōu)椤胺墒跈唷?，與主流表述更為吻合而已。①事實上，我國行政法學界的主流觀點即將行政（政府）授權與法定授權等而視之，行政授權只能是法律、法規(guī)、規(guī)章的授權而非行政主體的授權，行政機關只能進行委托而非授權。參見耿寶建：《行政授權新論——走出理論與現(xiàn)實困境的一種認識嘗試》，載《法學》2006年第4期。值得深思的是，足球改革之目的是要脫離足球行業(yè)長期以來的官辦色彩，但是，《中國足球協(xié)會調整改革方案》和以該方案為指導思想修改的2015版足協(xié)章程卻又對“授權”戀戀不舍，或許，政府本身就不愿意將足球事務完全交還社會。足球運動管理中心雖然撤銷了，但中國足協(xié)通過自封的“法律”授權和政府委托，事實上仍在代表政府行使足球領域的行政管理職能。

表1 各版《中國足球協(xié)會章程》對自身的定性

按照這樣的邏輯，自然的推論是：中國足協(xié)既然主張自身可能的法定授權組織身份，也就應當主動將自身置于司法審查之下，如果在職權行使或足球事務管理過程中出現(xiàn)糾紛，它就當然應該成為行政訴訟的被告。然而，在司法層面上，與中國足協(xié)相關的既有判例表明，這只能是一個理想的愿望。在“長春亞泰足球俱樂部訴中國足球協(xié)會處罰案”中，原告主張被告接受司法審查的主要理由即為中國足協(xié)是經(jīng)法定授權的具有行政管理職權的組織。被告中國足協(xié)對案件的管轄權提出了異議，認為依據(jù)足協(xié)章程有關排除司法管轄權條款的規(guī)定，該案不應屬于法院的司法管轄范圍。法院最終裁定認為該案“不符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的受理條件”，實質上支持了中國足協(xié)的意見。①參見北京市第二中級人民法院（2002）二中行審字第37號行政裁定書。何海波教授認為，這類糾紛如果發(fā)生在2014年《行政訴訟法》施行后，法院很有可能受理。參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第124頁。筆者也曾撰文認為，目前我國尚無一例法院受理以體育協(xié)會為被告的行政訴訟案件，新修訂的《行政訴訟法》將立案審查制改為立案登記制后，或可成為改變這種局面的契機。然而，即使在此背景下，體育自治在行政訴訟領域的堅冰是否肯定被打破，仍然只能留待時間給出答案。參見趙毅：《自治的黃昏？——從我國法院裁判考察司法介入體育的邊界》，載《體育與科學》2015年第5期。在法院裁定書作出后，中國足協(xié)發(fā)布聲明：“希望各俱樂部及協(xié)會其他成員，在處理與足球運動有關的爭議時，應嚴格遵守國家法律和中國足協(xié)章程規(guī)定的程序?！边@里的潛臺詞是，中國足協(xié)根據(jù)自身章程有排除司法介入的權力。

所以，新版足協(xié)章程增加中國足協(xié)為法定授權組織的表述，目的絕不在于否定當年其在亞泰案中的立場?；蛟S，2015版章程的修改人以及《中國足球協(xié)會調整改革方案》的起草人完全忘記了（甚至就從未考慮過）這一修改隱藏的法律風險：它鮮明地承認了亞泰案中原告方的立場，中國足協(xié)在未來成為行政訴訟被告的可能性大大增加了。這只能認為，是政治（政策）思維而非法律思維在主導著目前的足球改革。中國足協(xié)在章程中自我標榜作為法定授權和政府委托組織的做法，更重要的原因可能是爭取足球改革中的政府支持。畢竟，在當前的現(xiàn)實環(huán)境下，如果離開政府的主導和支持，足球改革根本不可能順利推進。

（二）法律解釋存疑

立基于我國現(xiàn)行實定法體系，有關中國足協(xié)之法律地位，法解釋論上最值得探究之處在于兩點：第一，將中國足協(xié)視為法定授權之組織，是否具有現(xiàn)行法條文上的依據(jù)？第二，即使承認中國足協(xié)的行政主體地位，是否就意味著足協(xié)處罰可以被視為行政處罰，具有行政法上的可訴性？

先看第一個問題?！扼w育法》第31條第3款規(guī)定：“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責管理?！蹦敲纯煞裾J為，基于該款“授權”，中國足協(xié)獲得了行政法上法定授權組織的地位？在亞泰案中，原告律師在上訴代理詞中即認為：“根據(jù)《體育法》第31條規(guī)定有‘全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責管理’的規(guī)定，中國足協(xié)是法律授權的管理全國足球競賽的組織，具有對全國足球競賽進行管理的行政職權。”②《長春亞泰足球俱樂部律師向北京高級法院提交訴訟代理詞》，載南方網(wǎng)體育頻道：http://www.southcn.com/sports/tyzq/zqzgxw/ 200202070247.htm，最后訪問時間：2016年9月8日。然而，早有批評者談到，法定授權之“權”既有可能是行政權，也有可能是對基于社會契約形成的社會權力之確認，而后者不過只是權力社會化進程中的“還權”與“確權”。③參見陳承堂：《社團罰的合法性審思——武漢光谷足球俱樂部退賽事件的法理解讀》，載《武漢體育學院學報》2009年第7期。行政法學者也開始承認，隨著第三部門的逐漸形成與日趨成熟，由政府直接授權、委托的情形漸趨減少，更多的是基于團體成員的權利讓渡而獲得公共治理權，“而法律、法規(guī)授權組織的理論在這方面就顯得力不從心、鞭長莫及了。”④余凌云：《行政法講義》，清華大學出版社2010年版，第140頁?？梢?，認為中國足協(xié)依據(jù)《體育法》第31條第3款獲得授權，推理過于簡單。而且，根據(jù)足協(xié)章程，中國足協(xié)的職權相當廣泛，而這些職權是否一定就具有公權力屬性，并不容易確定。⑤比如，中國足協(xié)制定章程、吸納會員、收取會費、簽訂合同、接收捐贈等職權皆不具備公權力屬性。所以，中國足協(xié)的管理權力并不能籠統(tǒng)地說都是國家法律授權的，而更多地是基于社團章程，通過契約的形式產(chǎn)生的?！扼w育法》頒布于1995年，遠遠晚于中國足協(xié)成立的時間，“中國足協(xié)事實上的存在并不意味著其法律上的存在，而且其事實上的存在不僅先于法律上的存在，而且可以說是法律規(guī)范設立的事實來源?！雹倮钰S樂：《中國足球協(xié)會法律主體地位研究》，載王小平、馬宏俊主編：《體育法學專題研究》，中國政法大學出版社2012年版，第62頁?；诖耍袊銋f(xié)之權力來源，很可能并非出自法定授權，它甚至不依賴法定授權，而是直接來源于自身章程及其他規(guī)范性文件。在比較法上，包括足協(xié)在內的單項體育協(xié)會是否一定需要類似《體育法》第31條第3款的授權，才能“管理”相關競賽，也少有先例?！兑獯罄闱騾f(xié)會章程》第1條規(guī)定：“意大利足球協(xié)會（FIGC）是一個私主體和俱樂部的結合，目標在于管理并鼓勵意大利的足球及相關活動。它是意大利境內唯一被意大利奧委會（CONI）、歐洲足球聯(lián)合會（UEFA）和國際足球聯(lián)合會（FIFA）承認的處理與足球有關的國內和國際事務的組織。”②See Michele Colucci，Italy，in R. Blanpain ed.，International Encyclopaedia of Laws，Vol.1，Alphen aan den Rijn：Kluwer Law International，p. 51.由此可見，意大利足協(xié)的活動并不依賴法定授權或政府委托而存在。

再看第二個問題。一些公法學者認為，“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，可以在其授權范圍內實施行政處罰。例如，中國足協(xié)根據(jù)《體育法》的授權，可以對有違規(guī)行為的俱樂部或者球員實施處罰?！雹蹍⒁娏著櫝保骸缎姓ㄅc行政訴訟法》，北京大學出版社2015年版，第44頁。此處所說之《體育法》授權，即《體育法》第49條的規(guī)定：“在競技體育中從事弄虛作假等違反紀律和體育規(guī)則的行為，由體育社會團體按照章程規(guī)定給予處罰?！比欢?，簡單地將這類處罰等同于行政處罰，并進一步將其作為足協(xié)處罰具有行政訴訟上可訴性之理由，在法解釋論上不具有說服力。根據(jù)《行政處罰法》，行政處罰遵循處罰法定原則，包括處罰種類上的法定和處罰設定上的法定。能夠設定行政處罰的，只有法律、法規(guī)和規(guī)章，并未規(guī)定法律可以再授權社團章程設定行政處罰。而且，很難證明1995年由全國人大常委會頒布的《體育法》是1996年由全國人大頒布的《行政處罰法》之特別法，從而在適用位階上具有優(yōu)先性。④參見袁曙宏、蘇西剛：《論社團罰》，載《法學研究》2003年第5期。從《中國足球協(xié)會紀律準則》第12至14條規(guī)定的各類處罰看，⑤第12條規(guī)定：“以下處罰對自然人和組織都適用：（一）通報批評。（二）警告。（三）罰款。（四）退回獎項。（五）禁止轉會。（六）取消注冊資格。（七）禁止從事任何與足球有關的活動。（八）中國足球協(xié)會規(guī)定的其他處罰?！钡?3條規(guī)定：“以下處罰僅適用于自然人：（一）警告（黃牌）。（二）罰令出場（紅牌）。（三）停賽。（四）禁止進入運動員休息室和/或替補席。（五）禁止進入體育場（館）。（六）中國足球協(xié)會規(guī)定的其他處罰?！钡?4條規(guī)定：“以下處罰僅適用于組織：（一）進行無觀眾的比賽。（二）在中立場地進行比賽。（三）禁止在某體育場（館）比賽。（四）減少轉會名額。（五）限制引進外籍運動員。（六）取消比賽結果。（七）比分作廢。（八）扣分。（九）取消比賽資格。（十）降級。（十一）中國足球協(xié)會規(guī)定的其他處罰。”大量處罰種類與《行政處罰法》第8條規(guī)定的種類相差甚遠，一些處罰如“退回獎項”、“罰令出場”、“禁止進入運動員休息室和/或替補席”、“禁止進入體育場（館）”、“進行無觀眾的比賽”、“減少轉會名額”、“扣分”、“限制引進外籍運動員”等處罰具有鮮明的行業(yè)色彩，其民事性、自治性大于行政性。如果將這些爭議納入國家司法審查范疇，顯然與現(xiàn)行法上行政訴訟制度之設立目的不符。

整體上看，就上述兩個問題，對《體育法》相關條款之解釋，不能只停留在文義解釋層面進行簡單的三段論推理，也需綜合考慮體系解釋和目的解釋技術。這樣一來，中國足協(xié)之可能的“公法人說”將存疑，足協(xié)處罰的“行政處罰說”也缺乏正當性理由。

（三）理論回應乏力

中國足協(xié)法律地位在法解釋論上不彰，一個關鍵原因在于理論儲備不足。極少數(shù)學者試圖通過西方公法理論或者法哲學路徑對此進行回應，但在復雜的、瞬息萬變的中國現(xiàn)實問題面前，這些理論的解釋力十分薄弱。下面看兩種代表性觀點：

公法理論界的一種代表性觀點為“公共職能說”。該觀點承認，從權力來源——比如《體育法》第31條第3款——角度并不能充分證明中國足協(xié)具有行政訴訟被告資格。由此，論者引入了英國行政法中的公共職能理論，其基本論述邏輯為：（1）英國法院意識到通過判斷主體權力來源而決定其是否需要接受司法審查的方式過于嚴格，轉向從主體行為功能的角度來區(qū)分主體行為是否需要接受司法審查。（2）某一主體是否具備公共職能，判斷標準包括主體是一個壟斷性組織、主體被政府默許或者鼓勵從事活動、相對方在接受同意受主體決定約束時并無其他選擇余地等。（3）中國足協(xié)的行為符合以上公共職能的判斷標準，在本質上與國家行政機關是類似的，因此具有接受司法審查的理由。①參見戚建剛：《長春亞泰足球俱樂部訴國足協(xié)案再評析——以公共職能為視角》，載《行政法學研究》2004年第3期。表面上看，“公共職能說”是一種有效的定位足協(xié)公法地位的理論。然而，在它的發(fā)源地英格蘭，這一理論之存在并非是為了解決足球問題。根據(jù)在Datafin案中形成的原則，英格蘭高等法院認為，作為被告的“企業(yè)收購與兼并小組”雖然并不是一個法定的政府機關，但履行著非常重要的公共職能，政府依賴它對這一特定行業(yè)進行管理，如果這一組織不再存在，政府顯然會重新設立一個法定機構來替代它行使權力，由此，類似的組織具備行政可訴性。②See R. v Panel on Take-overs and Mergers ex p. Datafin Plc ［1987］ QB 815.但是，特別需要注意的是，法院還進一步補充道，如果權力的唯一來源出自受其管轄各方的一致同意，那么該組織就將不受行政可訴性之約束。在“女王訴英足總案”中，Rose法官顯然遵循了Datafin案確定的原則：一方面，他認為英足總權力的唯一來源即所有會員的一致同意；另一方面，他也承認，沒有任何證據(jù)可以證明，在英足總不存在的情況下，國家會另立一個公共機構行使其職權，因為如果真的這樣，更有可能舉辦足球賽的是娛樂公司或是電視臺，而不可能是政府。③See ［1993］ 2 ALL ER 833.所以，在英格蘭普通法的實踐中，類似英足總這樣的體育組織雖然具有一定的壟斷性，但其行為仍然只受私法而非公法調整。④See De Smith，Woolf & Jowell’s Principles of Juricial Review，Edinburgh：Sweet & Maxwell，1999，pp.602-603.在R. v. Jockey Club，ex parte Aga Khan案中，賽馬主Aga Khan對賽馬俱樂部紀律委員會的一個決定申請司法審查，上訴法院指出，賽馬主與賽馬俱樂部之間的關系是純粹契約性的，這意味著必須從契約法而非公法中尋求救濟。⑤See ［1993］ 1 W. L. R. 909.學者們承認，壟斷性權力并不必然等同于公共職能的執(zhí)行，他人雖然行使廣泛的權力，但這在私人領域中是經(jīng)常的現(xiàn)象時，對其并不能進行司法審查。⑥參見李洪雷：《其他承擔行政任務的主體》，載應松年主編：《當代中國行政法》（上卷），中國方正出版社2005年版，第383頁。

另一種對立的且頗具法哲學蘊涵的代表性觀點為“反思性自治說”。該說借鑒了德國法學家托依布納反思法（reflexive law，另一譯法為“反身法”）理論，力求在足球領域建立一個自治的、自我指引的次級系統(tǒng)。基于足協(xié)為私法人之定位，該說之基本論述邏輯為：（1）實質法在現(xiàn)代社會已經(jīng)陷入了干涉主義國家的危機，由此應盡量避免法律對其他系統(tǒng)的直接介入，而應通過社會自身的自律性和自我運作性來解決社會問題，實現(xiàn)自我規(guī)制。（2）像足協(xié)這樣的社會次級系統(tǒng)，應重在專業(yè)領域內進行自我管制，實現(xiàn)自治，最終達到分擔社會管制負擔的目的。（3）在反思法理論的關照下，不應對社團的懲戒權力妄加指責，而應更多地關注其內部程序和救濟機制的完善。⑦參見岑劍梅：《反思法在現(xiàn)代社團治理中的意義——兼評長春亞泰足球俱樂部訴中國足協(xié)案》，載《浙江社會科學》2004年第1期。有關托依布納之反思法理論，參見［德］貢塔·托依布納：《法律：一個自創(chuàng)生系統(tǒng)》，張騏譯，北京大學2004年版。然而，正如批評者談到的那樣，反思法之適用并不意味著去規(guī)制（deregulation），相反，它意味著對以前不曾規(guī)制的社會諸領域之規(guī)制，在這個意義上，它帶來的也許并非是法律的自我限制，而是更多的法律規(guī)避與不守法。⑧See Erhard Blankenburg，“The Poverty of Evolutionism：A Critique of Teubner's Case for‘Reflexive Law’”，Law & Society Review，Vol.18，No.2，1984，p.273.何況，反思法理論之提出，是建立在托依布納洞見到了西方社會先后經(jīng)歷的形式法治與實質法治缺陷之基礎上的，而中國社會從來沒有建構過嚴格意義上的形式法治與實質法治。在足球法中加入反思元素來制造所謂的行業(yè)自治，可能只是一種簡單的理論移植。在實踐中，基于反思法理論的足球行業(yè)絕對自治不可能實現(xiàn)，無論在“龔建平受賄案”還是“廣西足球俱樂部有限公司訴廣東宏遠足球俱樂部等經(jīng)營合同案”中，①參見廣西壯族自治區(qū)南寧市江南區(qū)人民法院（2001）江經(jīng)初字第3號民事判決書。法院都進行了積極介入。相關論者也不得不承認，“在反思性合作中可以通過法律（司法權）某種程度的外部干預來收到社團權力內部自我改進的效果”。②參見韋志明：《論體育行業(yè)自治與法治的反思性合作——以中國足球協(xié)會為中心》，載《體育科學》2016年第4期。只是這樣一來，“反思性自治說”就迷失了本身，而必然走向其對立面。

不難發(fā)現(xiàn)，“公共職能說”是為了證明中國足協(xié)之公法地位，“反思性自治說”則是為了證明中國足協(xié)之私法地位。但是，理論上的英風德雨對中國現(xiàn)實問題均回應乏力。

四、破解足協(xié)法律地位困境之可能路徑

（一）準確定位本次足球改革的目的

以上論述已經(jīng)清楚地揭示出中國足協(xié)法律地位的困境，那就是無論對于中國足協(xié)自身而言，還是法律上、理論上，皆無法對中國足協(xié)性質進行邏輯清晰的準確定位。一方面，目前的足球改革頂層設計以足協(xié)同政府脫鉤為核心目標；另一方面，中國足協(xié)對于自身是否為法定授權組織模棱兩可，章程規(guī)定與司法主張各異，由此又導致了法律解釋和理論研究的混亂。

我們可以對比與足球改革幾乎同期進行的行業(yè)協(xié)會商會改革。實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關的真正脫鉤，是2013年11月十八屆三中全會提出的目標。2015年8月，也即《中國足球協(xié)會調整改革方案》出臺前一個月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求“按照去行政化的要求，切斷行政機關和行業(yè)協(xié)會商會之間的利益鏈條，建立新型管理體制和運行機制，促進和引導行業(yè)協(xié)會商會自主運行、有序競爭、優(yōu)化發(fā)展。”中國足協(xié)作為足球領域的行業(yè)協(xié)會，理應遵循此一方案之基本精神。置身行業(yè)協(xié)會商會脫鉤的大背景，顯然能夠更加深入地認識到本次足球改革的目的：厘清行政機關與行業(yè)協(xié)會的職能邊界，讓行業(yè)協(xié)會與政府部門徹底脫鉤，斬斷背后的利益鏈條，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。相比之下，《中國足球改革發(fā)展總體方案》和《中國足球協(xié)會調整改革方案》都沒有“去行政化”的明確表述，這不能不說是一種遺憾。

兩相對比，行業(yè)協(xié)會商會脫鉤的步子邁得顯然比足協(xié)改革大。2015年9月7日，民政部印發(fā)了《全國性行業(yè)協(xié)會商會負責人任職管理辦法（試行）》。根據(jù)該辦法，全國性行業(yè)協(xié)會商會負責人不設行政級別，不得由現(xiàn)職和不擔任現(xiàn)職但未辦理離退休手續(xù)的公務員兼任。然而，《中國足球協(xié)會調整改革方案》對改革后中國足協(xié)負責人法律地位的表述則被人詬?。骸白闱蛑行念I導班子成員作為國務院體育行政部門代表進入中國足協(xié)工作，免去事業(yè)單位職務，按國家有關規(guī)定進行管理?！边@一表述存在法律上自相沖突之處：既然免去相關人員“事業(yè)單位職務”，他們就應該不屬于國家工作人員身份，但又如何作為“國務院體育行政部門代表”承擔工作？

所以，對于中國足協(xié)之法律地位，必須在改革的背景下反思：我們?yōu)楹涡枰母?？早有學者評論過：“它是一個法律建立起來的主體，但更像一個游離于法律之外的‘變色龍’，在行政監(jiān)督方面，缺乏有效的監(jiān)督，在司法監(jiān)督方面，沒有有效的權利救濟。它一面是一個社團，另一面可以是一個事業(yè)單位，但同時又是一個不受法律制約的卻擁有法律權力的執(zhí)法者。它究竟是什么呢？既讓人清楚，又讓人糊涂，這就是使人躊躇的中國足協(xié)的法律主體地位?！雹倮钰S樂：《中國足球協(xié)會法律主體地位研究》，載王小平、馬宏俊主編：《體育法學專題研究》，中國政法大學出版社2012年版，第98頁。所以，本次足球改革的目的，就是不能再使中國足協(xié)的法律地位繼續(xù)保持面目不清的模糊狀態(tài)，而是要像其他行業(yè)協(xié)會商會的改革一樣，將中國足協(xié)徹底去行政化，其中也包含了領導班子的去行政化。由此，中國足協(xié)不宜被視為公法主體，不能讓其承擔其本不應承擔的、與政府機關相同或類似的職能。否則，改革只能是一場換湯不換藥的游戲，改革后的中國足協(xié)將不過是以另一種形式出現(xiàn)的足球運動管理中心而已。

（二）現(xiàn)實地看待足球改革中的政府作用

中國足球管理體制從其誕生開始，就與西方足球管理體制存在本質區(qū)別。西方足球管理體制受分權制衡和民主政治的影響，是一種分權型的管理體制，而中國足球管理體制屬于集權型管理體制，受國家政治體制、體育體制改革等政策影響及改革過程階段性、漸進性及不完整性特征所制約。②參見龔波：《文明視野：中國足球的困境與出路》，北京體育大學出版社2014年版，第130頁?，F(xiàn)實的一種擔心是，如果足協(xié)與政府徹底脫鉤，在當前的現(xiàn)實環(huán)境下，沒有政府力量介入的足球事務是否能夠順利運作？

事實上，在行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革中，也遇到過類似疑問。有學者談到，行業(yè)協(xié)會商會不是斷線的風箏，政府與行業(yè)協(xié)會商會之間既徹底脫鉤，也存在密切聯(lián)系：在脫鉤之后，各行業(yè)主管部門與行業(yè)協(xié)會商會之間不存在上下級之間的行政隸屬關系，但行業(yè)主管部門有權依法按照主體法定、職權法定、程序法定的法治政府原則，對行業(yè)協(xié)會商會進行政策和業(yè)務指導，并依法履行相關監(jiān)管職責。③參見陳磊：《行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革亟需立法保障》，載《法制日報》2015年12月1日第4版。同樣，我們需要意識到，讓足協(xié)與政府脫鉤、成為一個徹底的私法法人，與政府在足球改革中發(fā)揮其應有作用是兩回事。前者來自法律規(guī)范維度，為足球自治提供了一個更廣闊、更民主的法律基礎，使得中國足協(xié)作為一個獨立的社團法人，可以依據(jù)其章程，在自治范圍內行事。后者則來自于實踐維度，展示的是政府指導、幫助的力量。政府可以在不妨礙中國足協(xié)獨立活動的基礎上，處理各種足協(xié)自身無法處理、協(xié)調和應對的事務。比如，《中國足球改革發(fā)展總體方案》所要求的“改革推進校園足球發(fā)展”、“普及發(fā)展社會足球”、“加強足球場地建設管理”、“加強足球產(chǎn)業(yè)開發(fā)”等，皆非中國足協(xié)在其自身行業(yè)自治范圍內所能應對的工作。顯然，在相當長一段時間內，足球改革要想順利進行，特別是中國足球國家隊要想出成績，都離不開政府的支持，中國足球必須依靠國家力量才能完成改革目標。但是，這并不以中國足協(xié)具有公法主體地位為前提。

（三）合理建構法律上的足球監(jiān)督與救濟機制

足球行業(yè)自治并不意味著其脫離法治，尤其是脫離法律上的監(jiān)督機制。那么，對于定位為私法主體的中國足協(xié)，如何在不破壞足球行業(yè)自治，且在盡量遵循足球行業(yè)爭端獨立于司法審查之國際慣例的基礎上，從法律上建構相關的足球監(jiān)督與救濟機制呢？

首先，堅守足球行業(yè)刑事監(jiān)督的底線。刑事管轄權是一國主權的體現(xiàn)，不因行業(yè)不同而有所不同。在這個意義上，無論是《國際足聯(lián)章程》還是《中國足協(xié)章程》，都不能排除主權國家在足球領域的刑事管轄權。在世界范圍內，作為“獨立王國”的國際足聯(lián)正在受到主權國家日益增多的法律挑戰(zhàn)。根據(jù)瑞士法律，國際足聯(lián)被認定為非營利組織，因此，對于任何賄賂指控或指控，國際足聯(lián)享有豁免權。但是，為了貫徹《國際商事交易中對外國公職人員反賄賂公約》（Convention on Combating Bribery of Foreign Public Offi cials in International Business Transactions）的要求，瑞士政府已經(jīng)開始廢除其對國際足聯(lián)的聯(lián)邦反腐敗法規(guī)的豁免。④See Ryan J. Becker，“World Cup 2026 Now Accepting Bribes：A Fundamental Transformation of FIFA’s World Cup Bid Process”，International Sports Law Journal，Vol.13，No.1，2013，pp.143-144.美國聯(lián)邦刑法典專門規(guī)定了體育競賽賄賂罪，⑤18U.S.C.§224.由此成為美國司法部門在2015年夏天起訴國際足聯(lián)高官受賄罪名的重要依據(jù)。①參見呂偉：《從國際足聯(lián)受賄案看司法長臂管轄權》，載《檢察日報》2015年6月9日第3版。在“南勇受賄案”中，辯護人提出，中國足球協(xié)會系社會團體法人組織，不具有國家公共事務管理職能，南勇以足協(xié)副主席身份從事各項事務過程中收受財物，不應認定為利用國家工作人員身份實施受賄犯罪。②參見遼寧省鐵嶺市中級人民法院（2012）鐵刑一初字第00020號刑事判決書。在足協(xié)改革以后，特別是在足協(xié)負責人脫離公職人員身份后，這一意見將具有合理因素，相關行為將只構成“非國家工作人員受賄罪”。所以，無論從國際經(jīng)驗還是國內實踐來看，公權力都不會放棄對足球事務刑事案件的司法管轄，在刑事案件中，足球自治應當受到限制。

其次，行政機關根據(jù)《社會團體登記管理條例》依法對中國足協(xié)進行監(jiān)管?！吨袊闱騾f(xié)會章程》明確規(guī)定，《社會團體登記管理條例》同《憲法》、《民法通則》、《體育法》一道，是協(xié)會章程制定的重要依據(jù)。因此，與其他社會團體一樣，中國足協(xié)需要依法接受行業(yè)管理部門和登記管理機關的業(yè)務指導與監(jiān)督管理。中國足協(xié)與行政機關脫鉤不等于脫管，脫鉤后應同樣受到行政機關的依法監(jiān)管。民政部門作為登記管理機關，應對脫鉤后的中國足協(xié)進行事中和事后監(jiān)管。由此，在中國足協(xié)的行業(yè)治理中，形成既包括黨和國家自上而下推行的頂層制度設計，也包括中國足協(xié)在內部自下而上推行的草根制度設計。足球行業(yè)的外部法律制度體系將以《憲法》、《民法通則》、《體育法》和《社會團體登記管理條例》為核心，既包括法律，也包括行政法規(guī)和部門規(guī)章；內生法律制度則以中國足協(xié)章程和自律規(guī)章制度為核心。

再次，充分發(fā)揮私法上社團罰的救濟機制，走出足協(xié)處罰無法得到外部救濟的困境。對我國法院涉體司法裁判的考察顯示，法院一般不受理以中國足協(xié)為被告的行政訴訟案件，但在民事訴訟上，法院保持開放的態(tài)度。③參見趙毅：《自治的黃昏？——從我國法院裁判考察司法介入體育的邊界》，載《體育與科學》2015年第5期。早在1999年，因對中國足協(xié)作出的《關于奧運會足球預選賽上海賽區(qū)假新聞事件的處理決定》〔體足字（1999）302號〕不服，無錫市崇安區(qū)人民法院就審理過“無錫日報社訴中國足球協(xié)會名譽侵權案”。④參見高鳴：《狀告中國足協(xié)——代理無錫日報社與中國足球協(xié)會名譽侵權案一審訴訟前后》，載《法學天地》2000年第4期。在“李根訴沈陽東進足球俱樂部有限公司勞動爭議糾紛案”中，被告提出，根據(jù)《體育法》第33條第1款⑤即“在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁”。該條的問題是，我國目前并無相關體育仲裁機構。相關破解方案，參見董金鑫：《論我國單獨的體育仲裁法的制定》，載《北京體育大學學報》2016年第3期。、《中國足球協(xié)會章程》和《國際足聯(lián)章程》，雙方的爭議只能由中國足協(xié)仲裁委員會處理，而不屬法院受理范圍，但法院仍然行使了積極的管轄權。⑥參見沈陽市鐵西區(qū)人民法院（2013）沈鐵西民四初字第1005號民事判決書。這些都說明，相比于行政訴訟介入上的保守，我國法院并不認同足球行業(yè)自治在民事領域有排除司法管轄的可能性。

由此可見，將中國足協(xié)定位為一個私法法人而非公法法人，能有效在行業(yè)自治與司法介入之間找到一個微妙的平衡：通過非公法法人之定位，可以有效排除中國足協(xié)受到國家行政司法審查的可能性；而作為私法法人，參與民事領域的司法訴訟構成中國足協(xié)平等參與市場活動之正當內容。國際足聯(lián)反對國家干預足球事務的禁令更有可能是公法意義上的，這些年來的實踐也表明，國際足聯(lián)從未就我國法院對足球民事糾紛的干預發(fā)表評論。

然而，既有法院民事介入之實踐，缺乏在足協(xié)處罰救濟上之成功經(jīng)驗。足協(xié)處罰更有可能屬于社團罰而非行政處罰，其法理基礎在于行業(yè)自治的生發(fā)機制：行業(yè)協(xié)會的自治權因其成員簽訂協(xié)會章程這一社會契約而產(chǎn)生，建立在成員之間同意的基礎上。在“廣州吉利俱樂部訴中國足球協(xié)會案”中，原告以中國足協(xié)下發(fā)的《關于對廣州吉利隊違規(guī)違紀的處罰決定》內容嚴重失實為由，提起名譽權侵權訴訟。中國足協(xié)在答辯書中認為，廣州吉利俱樂部無權起訴中國足球協(xié)會，因為無論是《國際足聯(lián)章程》、《亞洲足聯(lián)章程》還是《中國足球協(xié)會章程》，都排除了對爭議的司法管轄權，中國足球的所有會員和各足球俱樂部均應承認和遵守上述三項章程的規(guī)定，不得將它們與協(xié)會之間以及它們彼此之間的爭議提交法院解決。廣州天河區(qū)法院最終駁回了原告的起訴，但并非基于被告答辯的理由，而是援用了《最高人民法院關于審理名譽權案件若干問題的解釋》。根據(jù)這一解釋，國家機關、社會團體、企事業(yè)單位對其內部人員作出的處理決定，當事人以侵害名譽權為由提起訴訟的，法院不予受理。①參見郭樹理：《體育糾紛的多元化救濟機制探討——比較法與國際法的視野》，法律出版社2004年版，第432-441頁。

法院在此案中的態(tài)度頗為微妙。明顯的是，法院并不認同中國足協(xié)在答辯書中所列舉的理由。如前所述，在民事糾紛中介入足球事務，我國法院已經(jīng)早有先例。然而，在真正面對被告作出的作為訴訟案由的足協(xié)處罰時，我國法院卻采取了回避做法。設想，如果原告不是基于名譽權受到侵害提起訴訟，或者當時恰好沒有此項司法解釋，法院又該如何應對？究其原因，在于我國缺乏私法上合理的社團罰救濟機制。

通說認為，社團罰即社團對社員之制裁，其處罰的條件、種類及程序，一般由基于社員合意而形成的社團章程作出具體規(guī)定。②參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學出版社2009年版，第156頁。社團處罰的目的一般是為了強行貫徹其行為規(guī)范，如一個體育俱樂部需遵守比賽規(guī)則，或者是為了除去那些長期不履行社團義務或損害社團的名譽或者行為違背社團宗旨的社員。德國聯(lián)邦最高法院認為，“社團有自己獨立的處罰權，國家認可這個權力，社員要依章程的規(guī)定服從這個權力”。③［德］卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上冊），王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第228頁。社團罰的內在生成邏輯在于行業(yè)自治權，而司法審查則是國家權力分立與制衡的產(chǎn)物，兩者格格不入。所以有論者認為，試圖將社團罰納入司法審查的思維模式顯然與中國社團改革的方向背道而馳。④參見陳承堂：《社團罰的合法性審思——武漢光谷足球俱樂部退賽事件的法理解讀》，載《武漢體育學院學報》2009年第7期。但是，社團罰拒絕帶有公權力因素的司法審查，并不意味著其不受國家司法權的管轄。德國聯(lián)邦最高法院的大量民事裁判表明，法院不僅審查處罰是否有事實依據(jù)，處罰是否符合章程規(guī)定的程序，被處罰者是否依照法律規(guī)定被征求過意見，而且還審查有關的決議是否“顯然不合理”，或者是否違法或者違反了《德國民法典》第826條規(guī)定的善良風俗條款。⑤參見［德］卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上冊），王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第228頁。簡而言之，社團罰如果突破了比例及衡平原則，民事法庭就有權對其予以審查。⑥參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學出版社2009年版，第156頁。

在“南京安盛財務顧問有限公司訴祝鵑股東會決議罰款糾紛案”中，法院認為，“公司章程在賦予股東會對股東處以罰款職權時，應明確規(guī)定罰款的標準、幅度，股東會在沒有明確標準、幅度的情況下處罰股東，屬法定依據(jù)不足，相應決議無效?！雹邊⒁姟澳暇┌彩⒇攧疹檰栍邢薰驹V祝鵑股東會決議罰款糾紛案”載《最高人民法院公報》2012年第10期。本案之判決對于足協(xié)處罰救濟機制之引入，極具參考價值。無論就該案之股東會處罰，還是足協(xié)處罰，都并非公法意義上的處罰權，不能適用《行政處罰法》來評價其合法性，而只能解釋為一種私法意義上的團體自治性制裁權。⑧參見蔣大興：《社團罰抑或合同罰：論股東會對股東之處罰權——以“安盛案”為分析樣本》，載《法學評論》2015年第5期。本案判決顯示，我國法院支持社團成員在用盡社團內部救濟途徑后，向國家法院尋求法律保護。理想的路徑包括：在《憲法》中規(guī)定包括了足球處罰在內的社團罰之處罰權力來源——社團自治或私法自治；在《民法典》中規(guī)定社團罰的范圍、種類；在《民事訴訟法》中規(guī)定對社團罰的審查及仲裁方式。一個立體、全面的社團罰法律體系之建立，將從根本上妥適協(xié)調、處理足球行業(yè)自治與國家司法介入的關系。

五、結論

史家考證，最早從事足球運動的是中國人。⑨See Bram Cohen，Ancient Chinese Football，in A. Wild ed.，CAS and Football：Landmark Cases，The Hague：T.M.C. Asser Press，2012，pp.1-2.在今天，包括法律改革在內的足球改革，將為足球在神州大地的復興奠定基礎。在本次足球改革背景下反思中國足協(xié)之法律地位，可以發(fā)現(xiàn)，存在“政社分開、依法自治”的改革目的和行政主體留戀于自我定位之困境，由此也導致《中國足球協(xié)會章程》中的“法律授權”條款與排除司法審查條款在法律適用上的沖突。本質上，中國足協(xié)權力來源于成員一致同意通過的章程，其以社會契約為基礎，應當定位為私法主體，作為社團法人發(fā)揮作用。將中國足協(xié)視為法定授權的組織無論在法解釋上還是理論上皆缺乏有效證明。中國足協(xié)的私法主體定位符合本次足球改革的目的，但并不意味著否定政府在足球改革中的作用。足球不是法外之地，《國際足聯(lián)章程》和《中國足球協(xié)會章程》中的排除司法審查條款只能在中國足協(xié)定位為私法主體的背景下限縮解釋為行政訴訟之排除，但刑事監(jiān)督、行政監(jiān)管和民事司法管轄皆客觀存在，且已為我國法院裁判實踐所確認。為了明晰中國足協(xié)的私法主體地位，建立基于私法上社團罰制度的救濟機制，特此建議：（1）刪除《中國足球協(xié)會章程》第3條第2款中有關“根據(jù)法律授權和政府委托管理全國足球事務”的表述；（2）要求包括主要負責人在內的中國足協(xié)全體工作人員脫離公務員編制和原有行政級別，并真正按照《中國足球協(xié)會調整改革方案》規(guī)定的那樣，在中國足協(xié)與其全體工作人員之間建立勞動合同關系；（3）通過立法或者法院判決，推動社團罰法律體系的建立，以解決足協(xié)處罰缺乏有效外部監(jiān)督的困境。

（責任編輯：施立棟）

Dilemma and Solution: Refl ection on the Legal Status of Chinese Football Association in the Background of Football Reform

Zhao Yi

When reflecting the legal status of Chinese Football Association in the background of current football reform，it is found that there is dilemma between the reform goal of dividing government and society so as to achieve autonomy by law and the self-definition as an administrative subject. This，as a result，leads to the conflict between clause of law-authorizing organization and the clause of excluding the judicial review. Multiple reasons contribute to the unclarification of current legal status of Chinese Football Association，including its vagueness in self-recognition，the failure in legal interpretation and the weakness of theoretical response. Essentially，the power of Chinese Football Association was obtained from the consensus agreement of its members as a social contract. Regarding Chinese Football Association as a private body satisfies the goal of current football reform. Therefore，it is possible for Chinese Football Association to gain the exemption from administrative litigation，but still under the criminal supervision，administrative regulation and judicial review. The remedy system of club penalty in private law should be positively exerted so as to solve the dilemma of not being able to get external remedy for the penalty from Chinese Football Association.

Football Reform；Chinese Football Association；Statutes of China Football Association；Club Penalty

D912.1

A

2095-7076(2016)04-0001-12

*蘇州大學王健法學院副教授，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。

本文系作者主持的2015年度司法部國家法治與法學理論研究課題“足球改革背景下的足球行業(yè)自治研究”（項目編號：15SFB3004）的階段性研究成果。