邢尊明

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我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為研究
——基于政策擴散理論的省(級)際政策實踐調(diào)查與實證分析

邢尊明

以我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為為研究對象，從政策擴散的理論視角，聚焦于地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的相似性變化及其擴散特征，采用實地調(diào)查、人員訪談等研究方法，對我國當前地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為特征及其區(qū)域擴散機理進行研究。調(diào)查顯示，各地方政府以體育服務產(chǎn)業(yè)為主要內(nèi)容，以政府干預為主要特征，圍繞“文件規(guī)劃、資金引導、基地帶動”形成的地方體育產(chǎn)業(yè)政策體系正呈現(xiàn)區(qū)域間快速擴散趨勢。地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的非理性擴散特征及其導致的潛在政策風險，亟需國家相關部門的及時關注和警惕。研究認為，作為政策決策行為主體的地方政府體育行政部門，在區(qū)域內(nèi)、外互動背景中產(chǎn)生5種政策需求，進而形成5種政策動機，借助6種知識掃描路徑，在與5類政策行動主體信息與知識互動的基礎上，形成政策跟進、政策競爭、政策模仿、政策學習及政策創(chuàng)新等5種政策擴散類型，是影響地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散效率的關鍵機制。研究在政策環(huán)境、政策取向、主體行為等層面提出了應對地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的對策建議。

地方政府；體育產(chǎn)業(yè)；政策行為；政策擴散；對策研究

1 前言

發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，促進體育消費，是我國政府面對經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)所做出的重要戰(zhàn)略性選擇，是推進我國宏觀產(chǎn)業(yè)結構轉型升級和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要舉措。早在20世紀90年代，以私營市場機制為主的體育產(chǎn)業(yè)既已成為美國經(jīng)濟發(fā)展中增長最快的部門[19,26]。在1980—2014年，美國體育產(chǎn)業(yè)總值增長了10余倍，成為拉動國家經(jīng)濟發(fā)展的重要力量[25]。從全球范圍看，快速增長的經(jīng)濟體，諸如中國、巴西、印度以及更成熟的歐洲及北美市場，體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟增速普遍高于各自國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的增速，大多數(shù)地區(qū)的體育產(chǎn)業(yè)增速是其各自國家整體經(jīng)濟增長速度的2倍甚至3倍[22]。在國際體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢及國家宏觀產(chǎn)業(yè)導向的激勵下，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，刺激消費，擴大內(nèi)需[12]，培育新的經(jīng)濟增長點，借以促進區(qū)域經(jīng)濟增長及結構轉型，成為中國地方政府的重要經(jīng)濟共識。體育產(chǎn)業(yè)正迅速取代競技體育成為我國地方政府體育行政部門競爭的新焦點。然而，相較于美國等西方體育發(fā)達國家以私營市場機制為主的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，由于受到地方政府政績、宏觀經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗慣性及路徑依賴效應等的多重影響，帶有較強政府干預的“政策驅(qū)動”日漸成為我國地方政府發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的重要路徑選擇和普遍共識。尤其是《國務院辦公廳關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》(國辦發(fā)[2010]22號)(以下簡稱《指導意見》)及《國務院關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》(國發(fā)[2014]46號)(以下簡稱《若干意見》)等行政規(guī)范性文件的頒布，在有力刺激各地體育市場發(fā)展的同時，也掀起并加劇了地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策競爭的熱潮。體育產(chǎn)業(yè)政策正在以各種理由廣泛滲透于我國地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個層面和領域。在我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策供給日益加劇及地區(qū)間快速擴散的背景下，及時關注并準確把握各地方政府的體育產(chǎn)業(yè)政策行為特征，科學透視其內(nèi)在產(chǎn)業(yè)邏輯及區(qū)域擴散機理，并藉此尋求改善地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的有效對策路徑，對于及時科學地調(diào)整地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展軌道，保障地方體育產(chǎn)業(yè)的快速及健康可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義和實踐迫切性。

2 我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為的基本特征

2.1 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策體系基本架構初步顯現(xiàn)

調(diào)查顯示，在我國地方政府現(xiàn)行的體育產(chǎn)業(yè)政策領域，已基本形成了以“文件規(guī)劃、引導資金與產(chǎn)業(yè)基地”為基本架構，三者相互依托、互為聯(lián)系，以各類行業(yè)性、技術性產(chǎn)業(yè)政策為補充的地方體育產(chǎn)業(yè)政策框架體系。1)受國務院《指導意見》、《若干意見》的帶動和激勵，各省、自治區(qū)、直轄市地方政府頒布的關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實施意見等地方行政規(guī)范性文件，是決定地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及基本思路的重要依據(jù)；2)受文化產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)等具有部分相似產(chǎn)業(yè)特征的扶持引導資金制度啟發(fā)，地方政府施行的“體育產(chǎn)業(yè)專項引導資金”制度是地方政府促進區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)資源定向配置的主要手段；3)受國家體育產(chǎn)業(yè)基地制度影響，地方政府實施的“省級體育產(chǎn)業(yè)基地”建設是地方政府推動區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)布局的重要方式。圍繞產(chǎn)業(yè)意見規(guī)劃、專項引導資金、體育產(chǎn)業(yè)基地3個地方體育產(chǎn)業(yè)政策主線，地方政府積極采用產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導、頒布投資目錄、實施財政扶持、組建產(chǎn)業(yè)集團等多種協(xié)動性手段推動區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成了我國地方政府發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的基本政策體系(圖1)。目前，已有19個省、自治區(qū)、直轄市制定了加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見；30個省、自治區(qū)、直轄市頒布了各地方關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見；26個省、自治區(qū)、直轄市制定了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或?qū)Ⅲw育產(chǎn)業(yè)納入地方社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃；11個省、自治區(qū)、直轄市設立了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金；6個省、自治區(qū)、直轄市設立了省級體育產(chǎn)業(yè)基地；11個省、自治區(qū)、直轄市成立了省級體育產(chǎn)業(yè)協(xié)會和產(chǎn)業(yè)集團；3個省份實施了體育旅游示范基地；2個省、直轄市頒布實施了體育產(chǎn)業(yè)投資目錄、2個跨區(qū)域性地方體育產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展組織 。

圖1 我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策體系的基本框架

從各地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的目的及發(fā)展思路看，依靠制度變遷吸納區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素的定向有序配置，是地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的實質(zhì)所在。因此，基于地方體育市場實際，能否科學判斷和準確選擇地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容及資源投向至關重要，是實現(xiàn)體育市場資源合理配置及保障制度績效的基本前提。地方政府對體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)容選擇不慎，政策資源投向不當，不但不能有效促進區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素的定向有序配置，反而會扭曲地方體育市場資源的自然配置過程[11]。

2.2 體育服務產(chǎn)業(yè)是地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容

從各地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)選擇和政策資源的投向結構看，發(fā)展體育服務產(chǎn)業(yè)是各地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的普遍選擇。體育(服務)產(chǎn)業(yè)被各地方政府廣泛視為促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和推動地方經(jīng)濟轉型發(fā)展的重要引擎產(chǎn)業(yè)之一[13]。從各地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的選擇看，受地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構轉型發(fā)展、優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結構[7]及發(fā)展高附加值體育產(chǎn)業(yè)等地方需求及產(chǎn)業(yè)認知的影響，各地方政府普遍將發(fā)展體育服務產(chǎn)業(yè)作為政策選擇的主要內(nèi)容(表1)。在19個省、自治區(qū)、直轄市業(yè)已制定的地方性體育產(chǎn)業(yè)方實施意見中，體育競賽表演、運動健身休閑、體育場館服務、體育中介培訓、體育文化旅游等體育服務業(yè)成為各地方政府體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)容選擇與任務確定的重點。其中，17個省、自治區(qū)、直轄市明確提及將發(fā)展體育競賽表演業(yè)、運動健身休閑業(yè)列為重點任務予以大力發(fā)展。在近期各省、自治區(qū)、直轄市地方政府頒布的實施意見中，江蘇、北京、上海、云南、青海等絕大多數(shù)地區(qū)都明確強調(diào)將“改善產(chǎn)業(yè)結構，提高體育服務產(chǎn)業(yè)比重”作為地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要任務。例如，江蘇省明確將大力發(fā)展體育服務業(yè)作為未來江蘇體育產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的戰(zhàn)略重點，提出充分利用市場和資源優(yōu)勢，把著力提升體育服務業(yè)比重作為江蘇“十三五”期間體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點任務[4]。

表1 地方政府體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)容選擇及主要領域一覽表

但從理論分析及產(chǎn)業(yè)特征看，相較于市場機制，地方政府在體育服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中并無效率依據(jù)和優(yōu)勢。由于體育服務產(chǎn)品的個性化和差異性,體育服務產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)之間往往是壟斷競爭格局,不同的體育服務企業(yè)可以在同一個市場上共生,而不易導致其他工業(yè)產(chǎn)業(yè)部門容易出現(xiàn)的過度投資、惡性競爭等問題，并不需要地方政府體育部門進行主動的政策干預。體育健身服務業(yè)還因其具有的參與性及不可貿(mào)易等特點,而特別依賴于本地市場,不需要政府出面來保護本地企業(yè)抑或破除工業(yè)產(chǎn)品市場上所具有的貿(mào)易壁壘。另外，相對于傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)而言,大量體育服務類企業(yè)對于初始投資的規(guī)模要求并不高 。由于投資規(guī)模小,對于市場風險的抵御能力也就相對較大,政府在推動以體育服務產(chǎn)業(yè)為主的體育產(chǎn)業(yè)類型發(fā)展中的作用就更無優(yōu)勢。脫離地方體育市場現(xiàn)實，背離體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，各地方政府主觀選擇和片面強調(diào)發(fā)展體育服務產(chǎn)業(yè)，并將其作為地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的重點，不但會使地方體育產(chǎn)業(yè)政策面臨無效性風險，甚至會對地方體育市場的自然形成過程產(chǎn)生破壞作用。

2.3 政府干預是地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的基本取向

然而，受制于其他經(jīng)濟領域的發(fā)展經(jīng)驗慣性和競技體育發(fā)展的路徑依賴，我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的基本取向以市場失靈 理論為前提，實施積極的政府干預政策，對區(qū)域體育市場進行全面建構及微觀體育市場的主動干預。地方政府對區(qū)域體育市場的干預主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，地方政府對區(qū)域體育市場及產(chǎn)業(yè)體系的主觀建構。在已頒布地方性發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實施意見的19個省、自治區(qū)、直轄市中，幾乎所有地區(qū)都在其發(fā)展目標中提出“建立或初步建立完善的體育產(chǎn)業(yè)體系”。地方政府傾向于以對體育產(chǎn)業(yè)的主動選擇和主觀建構來代替體育市場機制的自發(fā)形成過程。實際上，由于經(jīng)濟與社會基礎、體育產(chǎn)業(yè)資源稟賦等的限制，各地方難以也無需建立完善的地方體育產(chǎn)業(yè)體系，各自為政的地方體育市場建構還可能造成區(qū)域市場分割，導致全國體育產(chǎn)業(yè)市場效率下降，影響整體體育產(chǎn)業(yè)競爭力的提升。各地方政府更應該基于自身條件及優(yōu)勢，通過增進與拓展市場，積極融入全國體育產(chǎn)業(yè)市場和全球體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，打造自身的體育產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。其二，地方政府對體育產(chǎn)業(yè)的微觀市場主體進行選擇性扶持與干預。在地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策體系中，體育產(chǎn)業(yè)引導資金及體育產(chǎn)業(yè)基地等體育產(chǎn)業(yè)政策的主要實施方式皆以政府行為主導，通過項目對象的標準化、參數(shù)化過程對資助或批設對象進行主動辨識和選擇確定，進而以選定的產(chǎn)業(yè)項目為對象進行政策資源的定向投射。實踐中，項目選擇的標準化及參數(shù)化導致地方政府體育部門在體育企業(yè)及產(chǎn)業(yè)項目辨識過程中的真實市場信息不斷減失，難以保障將優(yōu)質(zhì)市場資源配置到最具市場效率的區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)之中。同時，由于相關制度標準及程序規(guī)范的缺失，引導資金、產(chǎn)業(yè)基地等類型的地方體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中基層官員的自由裁量行為，進一步加劇和復雜化了地方政府干預體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策風險。

圖2 地方政府干預區(qū)域體育市場示意圖

事實上，大量的經(jīng)濟學研究文獻表明，以直接干預市場為特征的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，無論其理論依據(jù)，還是實施效果都受到廣泛的質(zhì)疑[3]。從體育產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展實踐看，與我國地方政府強烈的市場干預沖動及政策取向不同，世界體育經(jīng)濟發(fā)達國家的體育產(chǎn)業(yè)皆以私營市場機制形成，全球尚無以政府主動干預為主，通過頒布大規(guī)模獨立、特定的體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的成功范例。堅持體育市場自由主義是全球體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍思潮。Hall(2006)[20]、Horne(2006)[21]、Newman,Beissel(2009)[23]、Wilson,Hayhurst(2009)[29]、Newman,Giardina(2010)[24]、Coakley(2011)[18]、Silk,Andrews(2012)[28]認為，私人體育服務需求及產(chǎn)品供給活動的市場化、商品化是全球經(jīng)濟新自由主義興起所導致的產(chǎn)物。在政治經(jīng)濟理論中，新自由主義主張只有通過市場和以市場為基礎的前提下，個人和社會才能在全球經(jīng)濟中獲得真正意義上的自由及最大福利[27]。Bowers,Green,Seifried(2014)[17]認為，當今全球體育商業(yè)化進程的加速是市場進一步開放及自由經(jīng)濟市場縱深發(fā)展的產(chǎn)物。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自由市場機制，是全球體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的共同路徑和普遍共識。

2.4 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策呈區(qū)域間快速擴散

當前，圍繞“意見規(guī)劃、引導資金及產(chǎn)業(yè)基地”為基本架構，以政府干預為主要特征，以發(fā)展體育服務產(chǎn)業(yè)為主要內(nèi)容的地方體育產(chǎn)業(yè)政策體系，正在我國各區(qū)域間快速擴散,并表現(xiàn)為日益顯著的趨同化趨勢。借助政策擴散，局部地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)政策風險本身及其與地方體育市場現(xiàn)實之間的偏離，正在呈現(xiàn)區(qū)域間快速蔓延態(tài)勢。調(diào)查顯示，在國務院《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》頒布后短短一年內(nèi)，既已有甘肅、陜西、河北、青海、云南、江蘇、重慶、浙江、北京、安徽等30個省、自治區(qū)、直轄市地方政府正式頒布了本地區(qū)的“關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費”的地方性實施意見。北京、福建、江蘇、浙江、青海、云南、山東、廣西、天津、廣東、西藏等11個省、自治區(qū)、直轄市地方政府設立了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項引導資金，且正在以巨大的政策沖動在區(qū)域間快速蔓延。眾多省、自治區(qū)、直轄市下轄各地區(qū)政府行政層級內(nèi)部也集聚了極大的政策沖動設立本地區(qū)的專項體育產(chǎn)業(yè)引導資金，如浙江省溫州市自2012年設立市級體育產(chǎn)業(yè)專項引導資金以來，全市已有10個縣(市、區(qū))設立了體育產(chǎn)業(yè)專項引導資金，總金額達1 500萬元/年[15]。浙江、四川、江蘇、山東、河北、安徽、陜西、廣東等省、自治區(qū)、直轄市出臺并實施了地方體育產(chǎn)業(yè)基地的認定及管理工作 。僅江蘇省2011年以來，已陸續(xù)認定設立了59個省級體育產(chǎn)業(yè)基地。云南省、福建省、上海市、重慶市等近10余個省、自治區(qū)、直轄市正在積極研制各地區(qū)的體育產(chǎn)業(yè)基地認定及管理辦法，如云南省提出，計劃用10年時間培育形成200個省級體育戶外運動休閑康體基地[14]。

然而，從實踐發(fā)展看，當前我國地方政府間體育產(chǎn)業(yè)政策的快速擴散，更多的是因為區(qū)域外部政策因素及實踐對地方政府政策決策行為主體的影響與感染，而非地方政府基于區(qū)域自身產(chǎn)業(yè)問題分析及產(chǎn)業(yè)需求而進行公共理性選擇的結果。在各地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散活動中，始終彌漫著“體育產(chǎn)業(yè)政策一定能夠促進本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其他地方政府實施的體育產(chǎn)業(yè)政策對本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也必然是有效的”這一前提預設。以經(jīng)濟增長理論和發(fā)展經(jīng)濟學為指導思想所建構的地方體育產(chǎn)業(yè)政策體系，忽視了政府對經(jīng)濟發(fā)展的雙重作用，過偏取向政府對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正向激勵。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的確離不開地方政府的支持，但政府也會犯錯，決策可能失誤，官員可能尋租，執(zhí)行可能畸變，政策也可能會異化為阻礙體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的元兇。在某些地區(qū)，地方體育產(chǎn)業(yè)政策更淪為地方政府體育行政部門追求政績的虛華符號，而難以產(chǎn)生切實的地方體育經(jīng)濟治理績效。地方體育產(chǎn)業(yè)政策的非理性擴散特征及其產(chǎn)生的潛在政策風險，亟需國家相關部門及時關注和警惕。

3 我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的擴散機制

政策擴散(Policy Diffusion)是近年來國內(nèi)外比較政治學和比較公共政策研究領域的熱點問題[16]。其中，擴散機制和動因是政策擴散理論研究中各學派所共同關注的焦點，也是政策問題研究中最具現(xiàn)實意義和問題解釋力的研究視角[10]。政策擴散描述的是某一政府的政策選擇行為受到其他政府政策選擇行為影響的現(xiàn)象，其既包括政府科層體制內(nèi)部的層級擴散，也包括相同層級區(qū)域間的擴散[1]。政策擴散是政策在空間上轉移并被其他地方政府主體采納的過程。政府間的組織學習行為是政策擴散的微觀機制，是政策知識與信息轉移、吸收與內(nèi)化的政策再生產(chǎn)過程[5]。因此，基于地方政府行為視角的政策信息演進路徑，成為研究地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散機制問題的重要效率范式。

不同于以往競技體育政策“自上而下”的政府強制性協(xié)調(diào)機制，擴散性機制尤其區(qū)域間的橫向擴散性機制在現(xiàn)行地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的建構及協(xié)調(diào)中發(fā)揮著顯著作用。地方體育產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域間的快速擴散，是地方政府區(qū)域內(nèi)部需求因素和外部環(huán)境條件共同影響的結果，政策區(qū)域擴散和地方內(nèi)在因素共同構成了地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散過程中的真實圖景。地方政府體育行政部門是地方體育產(chǎn)業(yè)政策的決策及行為主體，是決定地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散、內(nèi)容確定及執(zhí)行效率的關鍵要素，不同地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為主體之間也存在相互影響的互動關聯(lián)機制。研究顯示，在區(qū)域內(nèi)部需求和外部政策環(huán)境社會互動的背景下，作為政策決策主體的地方政府體育行政部門及內(nèi)部人員，相應地產(chǎn)生了競爭需求、展示需求、發(fā)展需求、逐利需求等內(nèi)部需求(D1-5)，并在地方體育產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實與問題認知的基礎上，形成了政治動機、政績動機、尋租動機、產(chǎn)業(yè)動機等(M1-5)地方體育產(chǎn)業(yè)政策動機類型，通過全國及區(qū)域體育局長會議、專家政策解讀及咨詢、區(qū)域企業(yè)意見領袖等(P1-6)區(qū)域知識掃描路徑與信息互動方式，在與體育產(chǎn)業(yè)專家學者、區(qū)域企業(yè)意見領袖等(T1-5)政策行動主體進行信息互動的基礎上，逐步形成政策跟進、政策競爭、政策模仿、政策學習及政策創(chuàng)新等地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散機制類型(圖3)。

圖3 我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散機制示意圖

3.1 外部環(huán)境激勵下地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體的需求生成

地方體育產(chǎn)業(yè)政策需求是地方體育產(chǎn)業(yè)決策主體——地方政府、體育行政部門及其內(nèi)部人員與區(qū)域外部體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境信息與知識互動的結果。

3.1.1 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的外部環(huán)境

地方體育產(chǎn)業(yè)政策的外部環(huán)境是指引起和影響地方政府及其體育行政部門體育產(chǎn)業(yè)政策需求、政策行為及政策結果的外部條件及諸因素的總和。從影響當前地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為的區(qū)域外部環(huán)境因素看，主要包括國家宏觀政策導向、體育行政管理部門鼓勵、區(qū)域政策領先示范、社會傳媒信息互動及產(chǎn)業(yè)專家意見推動等因素。國家宏觀政策導向主要包括《指導意見》、《若干意見》等行政規(guī)范性文件，其對地方政府的體育產(chǎn)業(yè)政策行為具有重大的激勵及導向作用；基于特定的行政管理體制及業(yè)務指導關系，國家體育總局的部門性產(chǎn)業(yè)政策文件及行為，對地方政府體育行政部門的產(chǎn)業(yè)政策需求具有更為直接的影響作用；在區(qū)域競爭和組織學習效應影響下，江蘇、浙江、北京、山東等地體育產(chǎn)業(yè)政策的領先示范效應，對其他地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的需求及具體政策行為具有更為具體和現(xiàn)實的影響，是現(xiàn)行地方體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容擴散的重要動力及主要來源；社會傳媒系統(tǒng)對體育產(chǎn)業(yè)的廣泛關注和持續(xù)報道，對地方政府體育行政人員個體的產(chǎn)業(yè)政策意識也具有重要影響；而國內(nèi)活躍于各高等院校并深層嵌入各地體育行政部門政策決策過程的體育產(chǎn)業(yè)專家學者群體，是影響我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策生產(chǎn)和內(nèi)容選擇的重要現(xiàn)實力量。

3.1.2 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體的內(nèi)部需求生成

理性經(jīng)濟人的假設是西方經(jīng)濟學建基的重要前提[8]。地方政府作為市場經(jīng)濟的參與主體，也具有理性經(jīng)濟人的人格化特征。地方政府也有自身的需要和欲望，其需要通過實現(xiàn)管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展和民生發(fā)展來實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和獲得區(qū)域可持續(xù)利益[6]。作為地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策及行為主體，地方政府體育行政部門在外部體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的刺激下，也顯示出鮮明的人格化特點，滋生相應的內(nèi)部政策需求。調(diào)查顯示，在我國當前地方體育產(chǎn)業(yè)政策的擴散路徑中，地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體受外部環(huán)境條件的影響，激發(fā)產(chǎn)生并主要表現(xiàn)為競爭需求(D1)、展示需求(D2)、發(fā)展需求(D3)、逐利需求(D4)、聲譽需求(D5)等5種推動地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的內(nèi)部需求。

D1:地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策主體的競爭需求是指在地方政府組織內(nèi)部，基于上級政府目標偏好、同級部門的資源競奪壓力，在外部體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的影響下，對發(fā)展地方體育產(chǎn)業(yè)所做出的政策性反應。競爭需求是地方政府體育行政部門推動體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的基礎動因之一。地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為主體的競爭需求主要表現(xiàn)為“發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)積極融入地方經(jīng)濟發(fā)展序列，爭取政策優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)地位”、“對其他地方體育產(chǎn)業(yè)政策出臺的競爭性壓力反應”等主觀概念認知及心理需求。

D2:展示需求是指基于地方政府體育行政部門的政績考核和晉升體制，地方政府體育行政部門本身和領導個人面對外部體育產(chǎn)業(yè)環(huán)境變化，對發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)所做出的選擇和成績顯示需要。展示需求是目前推動地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的重要因素之一。調(diào)查顯示，“競技體育金牌競爭效益的下降”、“體育產(chǎn)業(yè)地位及重要性在快速上升”、“體育產(chǎn)業(yè)具有很大的發(fā)展空間及舞臺”等認識幾乎成為各地方政府體育行政部門的普遍共識。

D3:產(chǎn)業(yè)需求是指地方政府體育行政部門在外部體育產(chǎn)業(yè)環(huán)境因素的影響下，在客觀分析地方體育產(chǎn)業(yè)實際問題和需要的基礎上，基于本部門職責所產(chǎn)生的發(fā)展地方體育產(chǎn)業(yè)的主觀意愿。產(chǎn)業(yè)需求是推動地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的良性因素之一。在一些地區(qū)尤其是東部經(jīng)濟較發(fā)達、體育產(chǎn)業(yè)基礎較好的省、市，地方政府體育行政部門基于對區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)基礎分析及產(chǎn)業(yè)問題的認識，表現(xiàn)出主動利用各種政策工具積極促進地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主觀認識及工作熱忱?！盎诹己玫牡胤襟w育產(chǎn)業(yè)基礎，制定扶持政策進一步促進地方體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展”、“基于地方體育產(chǎn)業(yè)結構及存在問題，改善地方體育產(chǎn)業(yè)結構及發(fā)展方式”等表述，頻繁出現(xiàn)于諸多地方體育行政部門文件及人員的技術說辭之中。

D4:逐利需求是指基于地方政府體育行政部門及其人員經(jīng)濟理性人的人格化特征，在區(qū)域外部產(chǎn)業(yè)政策因素的影響下，在地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所滋生的政策尋利需求。逐利需求是目前推動地方某些扶持性產(chǎn)業(yè)政策如地方體育產(chǎn)業(yè)引導資金等的重要因素，也是最具破壞性的地方體育產(chǎn)業(yè)政策需求之一。

D5:聲譽需求是指在宏觀體育產(chǎn)業(yè)政策的影響下，地方政府體育行政部門所產(chǎn)生的利用體育產(chǎn)業(yè)政策追求區(qū)域及全國影響力的需要。聲譽需求容易導致地方體育產(chǎn)業(yè)政策脫離地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，致使政策浮于紙上，導致政策擴散失效。“追求地方體育產(chǎn)業(yè)政策的先行性、全面性”以獲得全國及區(qū)域關注，是諸多地方政府體育行政部門的重要心理特征及政策意識取向。

合理的地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策需求，能夠為外部體育產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗與地方體育產(chǎn)業(yè)問題提供最具效率的制度對接界面和開啟最佳的政策擴散窗口，從而有助于外部政策經(jīng)驗產(chǎn)生理想的地方體育產(chǎn)業(yè)政策績效。而宏觀環(huán)境因素是影響地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體內(nèi)部需求的重要因素，對地方政府體育行政部門的政策需求與動機具有重要影響。因此，客觀理性的宏觀體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境是形成合理的地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策需求與適宜動機，保障地方體育產(chǎn)業(yè)政策的合理性及科學性的基本條件。

3.2 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的主要動機

政策動機是地方體育產(chǎn)業(yè)政策決策者尋求地方體育產(chǎn)業(yè)政策生產(chǎn)途徑及方案選擇的主觀意圖。政策動機與地方政府體育行政部門政策需求生成的性質(zhì)有關，并決定著地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策者具體政策行為的方向選擇與演進路徑。從地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體內(nèi)在需求的演化路徑看，地方政府體育行政部門的政策動機主要包括政治動機(M1)、政績動機(M2)、尋租動機(M3)、產(chǎn)業(yè)動機(M4)和影響力動機(M5)。政治動機的基礎是地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體的競爭需求，主要表現(xiàn)為地方體育行政部門利用體育產(chǎn)業(yè)滿足地方政府需求，服務地方經(jīng)濟與社會發(fā)展和進行部門資源競奪。政績動機基于地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體的展示需求，地方政府體育行政部門及個人需要對外展示“沒閑著”、“有動靜”等。尋租動機滋生于地方政府體育行政部門內(nèi)部人員個人的逐利需求，其發(fā)生在地方政府體育行政部門和私人之間相關的體育經(jīng)濟活動領域，其實質(zhì)是旨在獲取權力尋租的腐敗行為。發(fā)展動機是地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散中的良性動機，但是，由于政策決策者對體育產(chǎn)業(yè)規(guī)律認知的偏差或者知識掃描過程的信息誤導，依然可能導致政策效果的多種不確定性。影響力動機是地方政府體育行政部門及個人基于聲譽需求而致力于獲得全國及區(qū)域影響和關注的心理價值取向。

地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策主體的政策動機，是影響地方體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體行為方式、政策內(nèi)容選擇及政策效果的重要前提。對國家宏觀管理部門而言，準確了解地方政府體育行政部門的政策動機，并對其政策行為進行適時適當規(guī)制及干預，對于形成規(guī)范的體育產(chǎn)業(yè)政策擴散路徑，保障政策實效具有重要意義。

3.3 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的行動主體

地方體育產(chǎn)業(yè)政策的行動主體是指在地方體育產(chǎn)業(yè)政策的生產(chǎn)及擴散周期中，在政策需求、制定、實施等階段對政策內(nèi)容、政策過程、政策目標等具有影響的組織及個人。從政策演進路徑中的信息互動對象看，除作為地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體的地方體育行政部門外，在我國地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散中，主要包括體育行政部門、體育產(chǎn)業(yè)理論專家、區(qū)域企業(yè)意見領袖及其他政策活動家等5種(T1-5)類型的政策行動主體。地方體育行政部門既是地方體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體，也是政策擴散活動中處于主導地位的特殊行動主體。國內(nèi)活躍的體育產(chǎn)業(yè)理論專家通過政策解讀、知識講座、與官員的私人交流及文件委托等形式向地方體育行政部門進行智力決策滲透，處于政策行動主體的中心部位，對地方體育產(chǎn)業(yè)政策具有十分重要的影響。與地方體育官員熟識的區(qū)域體育企業(yè)人員，通過正式和非正式的私人途徑，向體育行政部門傳示政策需求與建議，也是各地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的普遍性影響路徑。另外，由于社會傳媒對體育產(chǎn)業(yè)的關注及影響，部分地方的政協(xié)委員群體對體育產(chǎn)業(yè)政策的呼吁，也是助推地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散，推動地方體育產(chǎn)業(yè)政策生產(chǎn)的重要力量，其處于政策行動主體的邊緣層(表2)。

表2 地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散決策及主要行動主體一覽表

Table 2 The List of Policy Diffusion Decision and Main Action Bodies of Local Sports Industry

角色與功能描述示 例地方行政長官宏觀把握體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導向;向體育行政部門人員傳示政策信息如西部某省主管體育工作的副省長十分關注該省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展,親自推動地方產(chǎn)業(yè)引導資金等多項地方體育產(chǎn)業(yè)政策出臺體育部門人員具有直接的政策壓力,是地方體育產(chǎn)業(yè)政策決策及政策需求核心主體,負責發(fā)起、制定并組織政策實施如東部某省份體育局主管體育經(jīng)濟副局長,著力推動該地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)引導資金等政策的出臺與實施體育產(chǎn)業(yè)專家研究體育產(chǎn)業(yè)動態(tài),傳播產(chǎn)業(yè)信息,提供產(chǎn)業(yè)政策咨詢及政策信息;直接參與政策制定如北方某高校體育產(chǎn)業(yè)專業(yè)某教授,近幾年來,赴各地各級體育局進行理論輔導、政策解讀等20余項次;負責制定各地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃10余項次等企業(yè)意見領袖區(qū)域市場主體代表;傳遞地方體育市場信息;表達區(qū)域體育市場政策需求;推動產(chǎn)業(yè)政策制定如中部某省份知名體育企業(yè)董事長,多次呼吁并向相關部門建言效法其他地區(qū)設立本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)基地和引導資金制度等地區(qū)政協(xié)委員社會利益訴求代表;形成政策需求社會輿論;引起政策信息關注的重要因素如南方某省份省政協(xié)委員,建議在地方體育產(chǎn)業(yè)政策文件中,將體育經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入地方政府考核指標體系;建議實施居民醫(yī)?？ㄖС煮w育健身消費等政策地方體育企業(yè)通過熟人關系、專家、座談會等途徑,表達政策需求,影響政策內(nèi)容及方式如南方某省市地區(qū)某企業(yè)家私人投資1000萬(RMB)元進行健身場館建設,由于面臨資金壓力,通過地方體育部門,建言省體育局效法其他地區(qū)設立體育產(chǎn)業(yè)引導資金,補貼支持場館建設

數(shù)據(jù)來源：問卷調(diào)查、人員訪談、實踐觀察等綜合調(diào)查信息確定。

地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體及相關行動主體間的信息互動及利益博弈，是地方體育產(chǎn)業(yè)政策演進路徑中外部政策經(jīng)驗、各方利益訴求與地方產(chǎn)業(yè)問題的重要接榫點，是決定地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的關鍵環(huán)節(jié)。因此，規(guī)范地方體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體行為，引導并建立地方體育產(chǎn)業(yè)政策行動主體間的良性互動機制是保障地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策合理取向及科學政策內(nèi)容的關鍵。

3.4 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的互動演進路徑

地方體育產(chǎn)業(yè)政策的互動演進路徑是指在地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散過程中，地方政府體育行政部門實現(xiàn)具體體育產(chǎn)業(yè)政策行動與努力所依托的信息組織方式及網(wǎng)絡化途徑。調(diào)查顯示，在我國地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散中，各地方政府體育行政部門及相關行動主體之間，的確存在一個全國性的知識溝通機制與信息互聯(lián)網(wǎng)絡。通過此信息網(wǎng)絡與互聯(lián)機制，已實施相關體育產(chǎn)業(yè)政策的地區(qū)與尚未實施該項體育產(chǎn)業(yè)政策的地區(qū)，能夠就政策本身的信息進行及時持續(xù)的信息互動與多層次的交流。未實施該項體育產(chǎn)業(yè)政策的地方政府體育官員與已實施地區(qū)政策信息之間的每一次直接或間接的知識互動，都能夠給前者提供政策擴散的額外激勵。調(diào)查顯示，在地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散中，體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體借以獲取政策擴散的知識與信息，實現(xiàn)政策行動主體之間互動的組織路徑主要包括全國及地方體育局長會議(P1)、全國及區(qū)域性體育產(chǎn)業(yè)論壇(P2)、專家政策咨詢與解讀(P3)、體育產(chǎn)業(yè)專題研修班(P4)、區(qū)域企業(yè)意見領袖私人交往(P5)、社會傳媒體育產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)絡(P6)等(表3)。

地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策行為主體及相關行動主體，在上述全國性信息溝通與互聯(lián)網(wǎng)絡路徑中知識信息互動的性質(zhì)及方式，對地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體的政策動機及行動方案具有修正、強化和改變作用，最終決定著地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的基本類型并導致不同的政策效果。因此，引導建立政策行動主體間客觀、理性、高效的產(chǎn)業(yè)政策信息互動路徑，實現(xiàn)各類產(chǎn)業(yè)政策行動主體間信息及知識的理性互動，是地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策科學性和實效性的必要保障。

表3 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散信息演進路徑一覽表

Table 3 The Information Interaction Paths of Local Government Sports Industry Policy Diffusion

角色與功能描述示 例全國及地方體育局長會議各地方體育部門負責人年度性會議;行政化的正式形式;主要交流區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗,確定方向,傳達政策要求國家體育總局每年年末召開全國體育局長會議、各省市地區(qū)也會召開相應的地區(qū)性年度體育局長會議,其中,體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的交流與學習是一項重要內(nèi)容全國及區(qū)域性體育產(chǎn)業(yè)論壇發(fā)布體育產(chǎn)業(yè)信息,分析體育產(chǎn)業(yè)方向;溝通體育產(chǎn)業(yè)學界、業(yè)界及政界的重要橋梁據(jù)不完全統(tǒng)計,近年來,我國各層面召開的全國及區(qū)域性體育產(chǎn)業(yè)論壇如中國國際體育產(chǎn)業(yè)論壇、體育用品業(yè)高峰論壇、斯邁夫體育產(chǎn)業(yè)論壇、體育產(chǎn)業(yè)上海高峰論壇、山東體育產(chǎn)業(yè)高峰論壇等20余場次專家政策咨詢與解讀解讀國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策導向,傳播體育產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展理念,建言地方體育產(chǎn)業(yè)政策方案;參與制定地方體育產(chǎn)業(yè)規(guī)劃近年來,國內(nèi)體育產(chǎn)業(yè)研究領域的近10位專家,幾乎“壟斷”了全國各地的地方體育產(chǎn)業(yè)政策信息市場,是造成各地體育產(chǎn)業(yè)政策同質(zhì)化的重要原因之一體育產(chǎn)業(yè)專題研修班主要面向各地體育局部門管理人員;解讀產(chǎn)業(yè)政策,傳授體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念;講授體育產(chǎn)業(yè)相關知識如北方某大學,分若干期次開設體育產(chǎn)業(yè)專題研修班,對各地體育產(chǎn)業(yè)管理人員進行培訓;與局部地方體育局簽訂協(xié)議,進行地方內(nèi)部體育部門體育產(chǎn)業(yè)管理人員輪訓區(qū)域企業(yè)意見領袖私人交往反應區(qū)域市場信息與需求;對政策主體內(nèi)部人員影響較大;易導致尋租行為調(diào)查顯示,一些地方體育行政部門及內(nèi)部產(chǎn)業(yè)管理部門人員,都有若干熟識并接觸頻繁的地方體育企業(yè)家;他們通過正式(邀請座談等)或非正式的方式,影響政策決策社會傳媒體育產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)絡影響產(chǎn)業(yè)政策主體信息獲取和政策意向、啟動政策開啟的意圖與窗口近年來,體育產(chǎn)業(yè)成為社會媒體包括網(wǎng)絡、微信專業(yè)公號,業(yè)界、政界及學界關注的熱點;社會各界對體育產(chǎn)業(yè)政策導向具有過度解讀傾向

資料來源：根據(jù)問卷調(diào)查、人員訪談、內(nèi)部資料等綜合信息確定。

3.5 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散機制的基本類型

根據(jù)政策擴散過程中地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體的需求動機及政策行為方式，我國當前地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的主要方式可以概括為政策跟進、政策競爭、政策模仿、政策學習及政策創(chuàng)新5種政策擴散機制的基本類型。

政策跟進機制是指在我國體育管理系統(tǒng)的政府科層組織體制內(nèi)部，上級政府體育產(chǎn)業(yè)政策推動部門選擇和采納某項體育產(chǎn)業(yè)政策，并利用行政權威或呼吁鼓勵等形式影響下級地方政府體育行政部門采納和實施該項體育產(chǎn)業(yè)政策的政策擴散方式。在我國地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散中，政策跟進的政策擴散機制主要集中在推動地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見類行政規(guī)范性文件的區(qū)域擴散方面。以行政權威為特點的政策跟進機制，的確能夠迅速推動體育產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域間的快速擴散，但卻難以兼顧不同地區(qū)的經(jīng)濟與體育產(chǎn)業(yè)資源基礎，容易導致地方體育產(chǎn)業(yè)政策偏離地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，而難以取得良好的政策績效。

政策競爭是指地方體育產(chǎn)業(yè)政策決策者考慮其他地方實施或不實施某項體育產(chǎn)業(yè)政策對自身發(fā)展造成的效應和影響，而傾向于采取某種體育產(chǎn)業(yè)政策的過程。地方競爭一直是推動我國各地體育行政部門發(fā)展的重要動力機制之一。隨著我國以體育產(chǎn)業(yè)化為導向的國家及地方體育活動新的價值取向、競爭結構的逐漸重新形成，各地方政府體育行政部門之間競爭的焦點，逐步由競技體育成績的競爭轉向了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效的競爭，從而促進了地方體育產(chǎn)業(yè)政策之間的競爭與擴散。

政策模仿機制是基于外部壓力、展示需求等內(nèi)部需求，地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策者簡單效仿甚至復制其他地區(qū)地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的過程。由于政策模仿效應，在我國地方政府發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)實施意見類行政規(guī)范性文件的后期擴散中，各地政策文本內(nèi)容、政策工具等都存在高度的同質(zhì)化、相似化趨勢。多數(shù)省份的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃多參照其他省份的經(jīng)驗或根據(jù)體育行政部門自身的需要予以實現(xiàn)，而沒有從省際間體育產(chǎn)業(yè)的行業(yè)分工、差別化和區(qū)域產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的角度勾畫體育產(chǎn)業(yè)結構的有效安排，使得多數(shù)省份在體育產(chǎn)業(yè)的主導行業(yè)選擇及整體產(chǎn)業(yè)聯(lián)動結構的總體安排上存在嚴重的同構現(xiàn)象[2]。在已頒布加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的實施意見的30個省、自治區(qū)、直轄市地方性實施意見中，政策思路甚至文本語言內(nèi)容依然存在嚴重的同質(zhì)化傾向。政策模仿機制與政策學習機制的主要區(qū)別在于政策信息及相關知識掃描路徑作為中間變量的缺失。地方政府體育行政官員預設性地認為，其他地方的體育產(chǎn)業(yè)政策具有成功的產(chǎn)業(yè)政策績效，并對本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依然有效，是造成政策模仿的重要原因。

政策學習機制是指地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策者面對地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的類似問題，選擇向已實施相關體育產(chǎn)業(yè)政策的地區(qū)進行信息與經(jīng)驗獲取，以簡化尋找政策解決方案的過程，如我國東部某省份基于本地區(qū)的山水旅游資源現(xiàn)狀、體育消費市場需求等因素確定的發(fā)展體育旅游的政策需求，通過學習借鑒南方某省實施的“體育旅游示范基地”政策，在其本地區(qū)體育旅游示范基地政策中的基地認定類型上，擴展為“運動休閑旅游示范基地、精品線路和優(yōu)秀項目”等類別，從而對其他地區(qū)體育旅游示范基地政策進行了較好的學習和本地化設計。

政策創(chuàng)新是指地方政府體育行政部門面對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境及趨勢的變化，在客觀研判地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際及需求的基礎上，主動學習并突破現(xiàn)有經(jīng)驗，創(chuàng)造性地改變既有政策要素的組合形態(tài)，對各類體育產(chǎn)業(yè)政策資源和要素進行整合與再生產(chǎn)的過程，如2007年北京市首次實施的體育產(chǎn)業(yè)引導資金制度，就是基于北京市體育產(chǎn)業(yè)基礎、產(chǎn)業(yè)資源稟賦及產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標而提出創(chuàng)新性政策之一。北京市也是目前我國地方體育產(chǎn)業(yè)引導資金制度實施最為規(guī)范和完善的地區(qū)。政策創(chuàng)新是地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散機制中的良性政策生產(chǎn)及擴散機制。

從政策創(chuàng)新、政策學習、政策模仿、政策競爭到政策跟進，是一個導致地方體育產(chǎn)業(yè)政策結構不斷趨同及風險遞增的過程。從實證調(diào)查看，當前我國地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的方式，主要以政策跟進、政策競爭及政策模仿等3種非理性擴散方式為主，由此也導致了我國地方體育產(chǎn)業(yè)政策的快速趨同及同質(zhì)化風險。

4 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的對策建議

4.1 營造理性體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境，合理引導地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策需求與動機

對宏觀體育產(chǎn)業(yè)政策的非理性認知及過度解讀，是當前諸多地方政府脫離地方體育市場現(xiàn)實，形成不當政策需求，推動地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策非理性擴散的重要因素。從國家宏觀政策到地方政府部門行政性文件，從專家宣介政策內(nèi)容到社會傳媒，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認知口徑單一，多以西方體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成就，片面、過度論證本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的樂觀前景。在此影響下，地方政府體育部門往往忽略對本地區(qū)社會發(fā)展階段、薄弱體育產(chǎn)業(yè)基礎、產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才缺乏等產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的冷靜思考，以超乎尋常的熱情主觀地推動地方體育產(chǎn)業(yè)投資與政策擴散。使得諸多地方政府體育產(chǎn)業(yè)的政策選擇、目標設定及工具使用等面臨日益偏離地方體育產(chǎn)業(yè)市場現(xiàn)實的風險。

因此，國家相關部門需要密切關注我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的快速非理性擴散趨勢，淡化政策鼓勵姿態(tài)，回歸政府職能本位，積極營造客觀、理性、務實的體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境；嘗試建立地方政府體育官員特定信息協(xié)調(diào)機制，如內(nèi)部信息簡報、地方體育產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)監(jiān)控、區(qū)域務虛聯(lián)席會議等，確保地方政府體育產(chǎn)業(yè)決策主體對體育產(chǎn)業(yè)的理性認知；尤其在政策擴散的初始階段，相關管理部門需要客觀審視當前地方體育產(chǎn)業(yè)政策情況和趨勢，有效利用競爭需求，合理引導展示需求，客觀鼓勵發(fā)展需求，嚴格杜絕逐利需求和理性看待聲譽需求，為地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散開啟最佳的內(nèi)容界面和政策窗口，以確保外部體育產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗產(chǎn)生理想的地方體育產(chǎn)業(yè)政策績效。

4.2 糾偏地方政府政策理念取向，審慎選擇體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與調(diào)整政府作用方式

當前，以政府干預為基本取向，地方政府對體育產(chǎn)業(yè)主觀建構及主動選擇，是造成地方體育產(chǎn)業(yè)政策風險本身及風險擴散的重要源頭。實際上，體育產(chǎn)業(yè)尤其是體育服務產(chǎn)業(yè)市場中，市場信息所具有的主觀性、私人性和分散性，并伴隨著默示和特定時空關聯(lián)特征，地方政府很難對地方體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)容建構和項目辨識所需要的各類市場信息進行人為地收集和匯總。只有市場中的微觀主體企業(yè)及個人才具有獲取市場資源、捕捉市場變化等知識與信息的能力，才有可能充分利用特定信息優(yōu)勢對市場環(huán)境與條件的變化迅速做出靈活反應[9]。地方政府體育部門作為具有重要經(jīng)濟信息及體育市場信息約束的政策制定者，實際上無法選擇和主觀建構地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導類型，無法辨識最具市場效率的體育產(chǎn)業(yè)項目或者體育企業(yè)，這些只能由體育市場本身及其競爭過程來決定。體育產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在屬性及全球經(jīng)驗表明，市場機制是發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)最具效率的方式。

因此，我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的基本取向，需要由干預體育市場向拓展體育市場的機制轉向。地方政府體育行政部門需要順應體育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展要求，破除阻礙地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度壁壘，尊重體育產(chǎn)業(yè)及市場發(fā)展規(guī)律，進一步增進體育市場機制的作用及范圍。政府體育部門更需要將行政資源及努力集中在建立和完善包括體育產(chǎn)品與知識產(chǎn)權制度、體育投融資制度等在內(nèi)的市場制度，創(chuàng)設有利于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境和市場環(huán)境。在政策制定及執(zhí)行中，地方體育部門需要進一步約束自身的行政行為，降低直接干預體育市場的程度和避免替代市場進行產(chǎn)業(yè)及項目選擇。政策制定不宜破壞公平競爭的市場規(guī)則，偏向性地選擇特定的體育企業(yè)或者項目進行扶持，更需謹慎。地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策者，需要將政策關注的焦點集中在支持基礎理論研究、體育產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)、公共服務支持、體育產(chǎn)業(yè)市場信息匯集及基礎技術研發(fā)等領域，例如，對具有較強外部性的大型體育賽事提供具有效率的資源及服務支持；對體育產(chǎn)業(yè)行業(yè)信息、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及趨勢、各地體育產(chǎn)業(yè)運行信息等進行收集、整理、研究與發(fā)布,為地方體育產(chǎn)業(yè)市場主體提供高效的公共信息交流平臺。

4.3 規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)決策主體行為，積極建立政策行動主體之間的良性互動機制

地方體育產(chǎn)業(yè)政策作為一種地區(qū)性和行業(yè)性的公共產(chǎn)品，理應是區(qū)域公共理性選擇的結果。然而，在地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散中，地方政府體育部門由于缺乏必要和清晰的行政行為規(guī)范及程序引導路徑，地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體及其人員在信息渠道選擇、專家意見征詢、政策信息取舍等環(huán)節(jié)具有極大的主觀自由裁量空間。各地體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容及文本的生成具有較大的主觀性與封閉性，使得地方體育產(chǎn)業(yè)政策的制定過程在特定利益范疇內(nèi)運行，面臨著游離于地方體育市場現(xiàn)實的風險。地方體育產(chǎn)業(yè)的政策制定者往往只關注政策頒布本身所帶來的社會關注、政績畫像及短期收益，忽視政策目標的具體實現(xiàn)和長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

國家相關體育管理部門，亟需關注當前地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體與相關行動主體間的無序互動態(tài)勢，引導建立地方體育產(chǎn)業(yè)政策行動主體間的良性互動機制，確保地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策主體對政策信息的有效獲取與合理吸納。因此，國家相關管理部門需要淡化以政策數(shù)量及覆蓋程度作為各地體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效評價指標的意識。充分利用全國及各級體育局長會議，傳示正確的政府作用理念和產(chǎn)業(yè)政策取向；以理性管理姿態(tài)，積極關注及合理介入全國及區(qū)域性體育產(chǎn)業(yè)論壇，實現(xiàn)各地體育產(chǎn)業(yè)政策所需信息的多維性、全面性和客觀性；關注各地體育部門聘請體育產(chǎn)業(yè)專家進行政策咨詢與政策學習的發(fā)展趨勢，準確把握其政策意圖與解釋方向；嘗試建立體育行政官員體育產(chǎn)業(yè)專題研修活動的授權制度，準確監(jiān)測及了解各地體育產(chǎn)業(yè)研修活動的內(nèi)容及影響；合理規(guī)范區(qū)域體育企業(yè)人員與體育政策決策部門私人之間的正式及非正式交往；建立權威渠道的體育產(chǎn)業(yè)動態(tài)信息發(fā)布制度，引導客觀、冷靜、務實的體育產(chǎn)業(yè)政策信息的社會傳媒環(huán)境。藉此建立地方體育產(chǎn)業(yè)政策行動主體間的良性互動機制，以確保政策決策者信息知識互動的全面性、科學性和契合地方體育產(chǎn)業(yè)實際。

4.4 調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)政策擴散方式，有效防止地方體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容及結構趨同

我國當前各地方體育產(chǎn)業(yè)政策快速擴散及趨同的主要原因，在于地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策決策部門對政策跟進、政策競爭、政策模仿等非理性政策擴散方式的選擇。政策跟進機制可以在短期內(nèi)實現(xiàn)多地區(qū)政策的快速供給和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，但卻難以兼顧不同地區(qū)的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，對以激勵性政策為特點的體育產(chǎn)業(yè)政策的擴散難以取得良好的政策績效。適度的政策學習的確有利于節(jié)約地方體育產(chǎn)業(yè)政策生產(chǎn)和創(chuàng)新的成本，但過度的政策學習則容易造成各地體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的相似化及產(chǎn)業(yè)結構趨同，從而降低政策的吸引力和有效性。適度的政策模仿，有利于克服地方政府的體育產(chǎn)業(yè)偏見，降低政策阻力，但是過度的政策模仿或復制往往導致偏離地方體育產(chǎn)業(yè)市場現(xiàn)實，降低政策效用，甚至導致政策失敗。

因此，國家相關體育管理部門需要冷靜審視各地方體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的內(nèi)在機制與基本類型，謹慎鼓勵政策跟進，適度抑制政策競爭，著力減少政策模仿，積極鼓勵政策學習及重點推動政策創(chuàng)新。采取多種措施，建立規(guī)范程序，將地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的努力引向適度的政策學習與政策創(chuàng)新，實現(xiàn)地方體育產(chǎn)業(yè)政策與地方體育市場、體育資源稟賦及合理目標定位之間的有效對接。如國家體育相關部門可以對地方體育產(chǎn)業(yè)政策文本的生成路徑及程序做出細致規(guī)定，拓展并保障地方體育產(chǎn)業(yè)政策的公共辯論空間，增加對地方體育產(chǎn)業(yè)政策的聽證程序等，多舉措確保地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散的合理性、科學性及有效性。在政策文本形成之后，加強作為地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策出臺最終環(huán)節(jié)的地方人大對地方體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容所起的實質(zhì)性監(jiān)督作用，有效防止各地體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容及結構趨同。

5 結論

本研究以我國地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為為研究對象，從政策擴散的理論視角，聚焦于地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的相似性變化及其擴散特征，對我國當前地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策行為的基本特征、擴散機理及其對策建議進行了研究，旨在為我國體育產(chǎn)業(yè)政策的研究與實踐發(fā)展提供一個新的觀察及反思視角。調(diào)查顯示，在我國當前的地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展中，以體育服務產(chǎn)業(yè)為主要內(nèi)容，以較強政府干預為主要特征，圍繞“文件規(guī)劃、資金引導、基地帶動”形成的地方體育產(chǎn)業(yè)政策體系正呈現(xiàn)區(qū)域間快速擴散態(tài)勢。地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策的非理性擴散特征及其導致的潛在政策風險，亟需國家相關部門的及時關注和高度警惕。研究認為，作為政策決策主體的地方政府體育行政部門，在區(qū)域互動背景中產(chǎn)生5種政策需求，進而形成5種政策動機，借助6種區(qū)域知識掃描路徑與信息互動方式，在與5類政策行動主體進行信息互動的基礎上，逐步形成政策跟進、政策模仿、政策學習、政策競爭及政策創(chuàng)新等5種政策擴散路徑，是影響地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策擴散效率的關鍵機制。研究進一步認為，營造理性體育產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境，合理引導地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策需求與動機；糾偏地方政府政策理念取向，審慎選擇體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與調(diào)整政府作用方式；規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)決策主體行為，積極建立政策行動主體之間的良性互動機制；調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)政策擴散方式，有效防止地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容及結構趨同等是地方體育產(chǎn)業(yè)政策治理的有效路徑和可行方向。

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Research on Sports Industry Policy Actions of China’s Local Government and Its Countermeasures —Based on the Practical Investigation and Analysis on Provincial Policies by Policy Diffusion Theory

XING Zun-ming

Taking the local sports industry policies as research objects,this paper conducts a thorough research on policy action of China’s local government sports industry policies from the perspective of policy diffusion theory by research methods of field survey,interviews and so on,focusing on the policy’s similarity in content and diffusion characteristics.The result shows that the local sports industry policy system led by government action is presenting a rapid diffusion stance among the regions,which is formed in the policy of "planning documents,guiding funds and leading bases",with sports service industry as main content and active government intervention as main feature.Timely attention and strong vigilance must be taken by relevant departments of the state because of the irrational diffusion of local sports industry policy and its potential policy risks.The study thinks that,as the policy decision body,the local sports administrative department generates 5 policy demands under the background of regional interaction,and then forms 5 kinds of policy motivation.With the aid of 6 kinds of knowledge scanning paths,and on the basis of information interaction among the 5 kinds of policy action bodies,5 kinds of policy diffusion paths are formed,that is policy follow-up,policy competition,policy imitation,policy learning and policy innovation,which is the key mechanism that effects production efficiency of local sports industry policy.This paper further puts forward some effective countermeasures to deal with the policy diffusion of local sports industry.

localgovernment;sportsindustry;policyaction;policydiffusion;countermeasures

1000-677X(2016)01-0027-11

10.16469/j.css.201601004

2015-10-26；

2015-12-17

國家社會科學基金資助項目(12CTY018)；華僑大學哲學社會科學青年學者成長工程團隊項目 (12SKGC-QT08)。

邢尊明(1978-)，男，山東惠民人，副教授，博士，研究方向為體育產(chǎn)業(yè)與體育管理，Tel：(0592)6162117，E-mail：343569509@qq.com。

華僑大學 體育學院，福建 廈門 361021 Huaqiao University,Xiamen 361021,China.

G80-05

A