朱碧波

（云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南昆明650500）

論中國民族事務(wù)治理能力的當(dāng)代建構(gòu)

朱碧波

（云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南昆明650500）

在中國多民族國家的歷史敘事與國家治理中，民族事務(wù)治理始終都是一個無法繞開的經(jīng)典議題。王朝國家時期，王朝統(tǒng)治者民族事務(wù)治理能力主要體現(xiàn)為民族精英綏靖的能力。隨著王朝國家向民族國家的艱難轉(zhuǎn)型，民族事務(wù)治理的任務(wù)發(fā)生重大變遷，民族事務(wù)治理能力更多地體現(xiàn)為傳統(tǒng)權(quán)威的祛魅和現(xiàn)代國家認同的建構(gòu)。及至當(dāng)代中國步入國家全面發(fā)展時期，民族事務(wù)進一步變遷并趨于艱難繁復(fù)。為了優(yōu)化民族事務(wù)治理績效，當(dāng)前民族事務(wù)治理能力應(yīng)該匹配民族問題治理的客觀需求，強化政府再造、秩序建構(gòu)，推動民族均衡發(fā)展，形塑中華民族共同體的能力。

民族事務(wù)治理；治理現(xiàn)代化；治理能力；中華民族共同體

在中國多民族國家的歷史敘事與國家治理中，民族事務(wù)治理始終都是一個無法繞開的經(jīng)典議題。在當(dāng)前中國由國家建構(gòu)走向國家全面發(fā)展時期，隨著地緣政治格局的變遷、第三次世界民族主義浪潮的沖擊和中國急劇的社會轉(zhuǎn)型，各種新型民族公共問題相繼產(chǎn)生并不斷凸顯，以致傳統(tǒng)民族事務(wù)治理能力越來越滯后于當(dāng)前民族問題解決之需求。有鑒于此，本文將在回溯和反思中國傳統(tǒng)民族事務(wù)治理能力的基礎(chǔ)上，以民族事務(wù)治理能力匹配民族公共問題生成為理論支點，探討民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)之道。

一、王朝國家時期的民族事務(wù)治理能力

在中國古代民族分布格局中，少數(shù)民族絕大多數(shù)都居住在國家的邊緣性區(qū)域，獨特的地理空間和自然環(huán)境孕育了邊疆少數(shù)民族與中原漢族迥然不同的民族文化。深受儒家文化浸潤的中原王朝政權(quán)以“天下至中”的傲慢心態(tài)想象邊疆民族地區(qū)之時，往往將其視為“化外之地”和“異域空間”。中原王朝與少數(shù)民族在文化上的交流阻滯和認知障礙，直接導(dǎo)致中原王朝政權(quán)與少數(shù)民族政權(quán)之間存在難以言說的內(nèi)在張力。為了實現(xiàn)“天下一統(tǒng)”的國家治理終極目標(biāo)，緩解或消除這種二元政權(quán)之間的安全張力，中原王朝政權(quán)通常極為用心地經(jīng)營與邊疆少數(shù)民族的關(guān)系，并由此形成獨具王朝國家特色的民族事務(wù)治理能力。

在王朝國家民族事務(wù)治理體系中，“文治”與“武功”是最為常見的兩種能力素養(yǎng)，“遠人不服，則修文德以來之；荒狡放命，則播武功以威之”。就武功而言，歷史上雄圖大略而又好大喜功的統(tǒng)治者，莫不汲汲于開疆辟土，多事遠人。漢武帝揚威漠北，隋煬帝揮戈高麗，都是王朝統(tǒng)治集團以力服人的表現(xiàn)。不過，當(dāng)時中原王朝政權(quán)引以自傲的皇皇武功，后世絕大多數(shù)史家反觀歷史，以史為鑒，都表示出冷靜而客觀的質(zhì)疑，認為“漢武之窮兵黷武，徒耗中國之無益。隋煬之伐高麗，而中國蜂起。以唐太宗之明智，后亦悔伐高麗之非。是皆可以為鑒”［1］（4）。對大多數(shù)王朝政權(quán)而言，少數(shù)民族棲居邊疆之地，地勢險峻，民眾狡黠，獲其地而無法耕種，得其民又難以教化，即便中原王朝聲威播于辟疆，也不過獲利甚微而徒耗國帑。漢代班固就認為，邊疆之地“其地不可耕而食，其民不可臣而畜也”，與少數(shù)民族相交，“約之則費賂而見欺，攻之則師勞而致寇”。因此，班固主張“接之以禮讓，羈縻不絕”［2］（3834）。明朝王夫之也曾言，“南蠻之悍，雖不及控弦介馬之猛，然而兇頑突發(fā)而不畏死，亦何憚而不為。乃間嘗竊發(fā)，終不出于其域。非其欲有所厭也，得滇、黔、邕、桂而于中國無損，天子遙制于數(shù)千里之外，養(yǎng)不測之威，則據(jù)非所安，而夢魂早為之震疊”［3］（55）。在前車之鑒與理性計算之下，中原王朝的民族事務(wù)治理大都更加注重“文治”的能力，強調(diào)守中治邊，守在四夷，“制四夷如牛馬之受羈縻也”。為了安撫少數(shù)民族，拱衛(wèi)王朝政權(quán)的安全，中原王朝往往采取“民族精英綏靖”的方式，通過羈縻與懷柔之治策，以民族精英作為王朝政權(quán)民族事務(wù)治理的代理人，試圖實現(xiàn)“天子遙制千里之外”，“天地清寧”，“華夷綏靖”之目的。

概而論之，王朝國家民族精英綏靖的方式大致如下。其一，和親。和親是中原王朝政權(quán)重要的綏靖邊疆之政策。王朝政權(quán)與民族政權(quán)，要么結(jié)為秦晉之好，要么約為兄弟之邦，從權(quán)濟時，以和親作為緩和與潤滑民族關(guān)系緊張的彈簧。歷史上的和親曾經(jīng)在很長一段時期都發(fā)揮過積極的意義，使得“烽燧不驚，城堞可治，盛兵以畜力，積粟以固軍”［4］（6127）。其二，盟誓。盟誓是王朝政權(quán)長轡遠御之策的外在折射。王朝政權(quán)與民族政權(quán)結(jié)成政治聯(lián)盟，“相互盟好，合謀并力”。其三，禮遇。禮遇是王朝政權(quán)對少數(shù)民族懷之以德的重要體現(xiàn)。為了籠絡(luò)和柔服少數(shù)民族首領(lǐng)，王朝統(tǒng)治者往往對其迎來送往，薄來厚往。其四，封賜。封賜是王朝政權(quán)民族事務(wù)治理中精英綏靖最明顯的體現(xiàn)。王朝統(tǒng)治者根據(jù)少數(shù)民族的忠信、力量和功績，或者“以勞績之多寡，分尊卑之等差”，或者“因其疆域，分析其種落”，虛賜或?qū)嵎馍贁?shù)民族首領(lǐng)，對其“加以侯王之號，申之封拜之寵”，“乃定君臣之位”，“使其奉王略而為外臣”［5］（11326）。其五，教化。王朝統(tǒng)治者對邊疆少數(shù)民族不但注重利益誘導(dǎo)，而且強調(diào)觀乎人文以化成天下。王朝統(tǒng)治者在少數(shù)民族聚居地“為建城邑，開設(shè)學(xué)?！?，通過儒家文化的浸潤與感召，推動少數(shù)民族敦崇禮教，遵奉朝化。

王朝國家“民族精英綏靖”是傳統(tǒng)社會時創(chuàng)制而成的民族事務(wù)治理方式。在傳統(tǒng)社會時期，王朝國家治理的理想愿景雖然是“天下一統(tǒng)，寰宇清寧”，王朝統(tǒng)治者又難以避免地以王朝政權(quán)安全和民族地區(qū)穩(wěn)定作為國家治理的現(xiàn)實追求。在此目標(biāo)導(dǎo)向之下，王朝政權(quán)往往以“民族精英綏靖”作為民族事務(wù)治理的核心方式之一，王朝政權(quán)在何種程度上綏靖民族精英，也標(biāo)識王朝政權(quán)民族事務(wù)治理能力所能達到的高度。由于傳統(tǒng)民族社會是一個民族文化相對同質(zhì)、民族利益比較一致和權(quán)威認同高度集中的總體性社會，民族精英在傳統(tǒng)民族社會中擁有極高的權(quán)威，王朝政權(quán)通過民族精英綏靖的方式籠絡(luò)、優(yōu)待和恩寵民族精英，并以之作為民族事務(wù)治理的代理人，對民族事務(wù)治理起到很大的促進作用，不但降低了民族事務(wù)治理的成本，而且還緩和了民族關(guān)系，促進了各民族交往交流交融。

二、民族國家建構(gòu)時期的民族事務(wù)治理能力

20世紀(jì)初，內(nèi)憂外患的強大壓力使得中華民族面臨三千年未有之大變局，亡國滅種的危機促使古老的王朝國家開始向現(xiàn)代民族國家艱難蛻變。在國家形態(tài)的變遷中，國家治理和民族事務(wù)治理的核心任務(wù)都發(fā)生了重大變遷，傳統(tǒng)王朝國家時期，“緩和民族關(guān)系，捍衛(wèi)王朝安全”的治理任務(wù)讓位于各民族“兄弟鬩于墻，外御其侮”的時代使命。

隨著中華人民共和國的宣告成立，中國主權(quán)意義上的民族國家建構(gòu)基本完成，認同意義的民族國家建構(gòu)開始向縱深推進。在此時期，民族事務(wù)治理的核心任務(wù)就是“建構(gòu)現(xiàn)代民族國家個體成員對國家的忠誠與公民意識……成為現(xiàn)代意義上的國家公民”［6］（34）。與此相應(yīng)地，民族事務(wù)治理能力集中體現(xiàn)為如何樹立各民族成員對民族國家和政治體系的理性信仰，以及將各民族整合為一個有機聯(lián)結(jié)的中華民族共同體。為了樹立各民族對民族國家和政治體系的信仰，將各民族模鑄成統(tǒng)一的中華民族共同體，中國從制度設(shè)計和政策供給等方面進行了艱難的上下求索。

其一，民族區(qū)域自治的制度設(shè)計。民族區(qū)域自治制度是中國民族國家建構(gòu)過程中為保障少數(shù)民族整體性權(quán)益而創(chuàng)制的一種政治制度，它是民族國家賦予一定民族進行自主治理的資格和權(quán)利，由自治區(qū)域各民族自主處理內(nèi)部事務(wù)的治理方法和形式。由于民族區(qū)域自治為一個民族主宰本民族群體、決定本民族生存與發(fā)展的重大問題提供了政治空間，也為自治區(qū)域各民族按照自身的意愿選擇發(fā)展道路提供了可能，因此在很大程度上緩解了少數(shù)民族的生存憂懼和權(quán)利焦慮，為少數(shù)民族的政治認同奠定了堅實的制度基礎(chǔ)［7］（227）。

其二，民族優(yōu)惠的政策供給。中華人民共和國成立之后，各個少數(shù)民族聚居的地方都實現(xiàn)了強制性的制度變遷與社會形態(tài)嬗變，然而，由于歷史起點、地理條件、族體規(guī)模、文化傳統(tǒng)、發(fā)展能力等方面的差異，中國各民族（尤其是少數(shù)民族與漢族）之間還存在巨大的發(fā)展鴻溝。為了彌合民族發(fā)展差距，矯正少數(shù)民族在社會發(fā)展中的弱勢地位，實現(xiàn)民族事實上的平等，國家以向少數(shù)民族“賠不是”的心態(tài)推行民族優(yōu)惠政策。民族優(yōu)惠政策以保障少數(shù)民族集體性權(quán)益為依歸，對于推動民族地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。從經(jīng)濟理性人的角度而論，一個國家的民眾總是從自身利益與福祉損益的角度去考慮自身的國家認同和政治認同。如果民眾自身集體權(quán)利和個體福祉在國家治理框架內(nèi)能夠獲得完善的保障、穩(wěn)健的提升和高遠的前景，那么，民眾的國家認同和政治認同就會得到逐漸鞏固和提升。中國通過民族優(yōu)惠政策的實施，在國家資源與政治價值的權(quán)威性分配中給予少數(shù)民族以特殊的優(yōu)待和扶助，在很大程度上推動了少數(shù)民族的政治認同和國家認同的建構(gòu)。不過，在另一方面，“優(yōu)惠政策的存在普遍強化了人們的民族意識，同時也強化了民族群體的邊界”，也“可能在實際上加速了民族內(nèi)部的社會分化，強化了少數(shù)民族精英分子的民族意識，使人們對于群體內(nèi)部個體之間差異的認識集中在國家提供機會的差異上”［8］。

其三，民族精英的政治吸納。民族精英的政治吸納是王朝國家時期民族精英內(nèi)部綏靖在現(xiàn)代社會的延承與重構(gòu)。政治吸納“是政治系統(tǒng)中的統(tǒng)治者通過建立特定的制度體系，采取各種方法和手段把特定的社會群體及其成員納入到國家的主流政治生活之中的活動”，它“是政治系統(tǒng)獲致和維系政治統(tǒng)治合法性的基本方法”［9］。在中國民族國家建構(gòu)的過程中，國家通過民族干部的培育與選任，把少數(shù)民族的上層人士和精英分子吸納到各級政治體系之中，并通過民主集中制等組織原則和政治規(guī)范，確保民族政治精英對社會主義事業(yè)的忠誠度。政治吸納在很大程度上消除了少數(shù)民族精英的政治疑懼，培養(yǎng)了他們的政治認同，并促使他們自覺地通過自己的政治身份和民族身份在民族事務(wù)治理中發(fā)揮獨特而積極的作用。

其四，意識形態(tài)的規(guī)訓(xùn)。中國民族國家的建構(gòu)就是在國家主流政治文化的導(dǎo)向下，通過求同存異的族際政治整合，培養(yǎng)各民族的國家認同、國族認同和政治認同。在中國各民族“認同政治”的建構(gòu)中，如果過于強調(diào)意識形態(tài)對民族文化的統(tǒng)攝，少數(shù)民族則難免存在邊緣憂懼和權(quán)利焦慮，進而產(chǎn)生對國家建構(gòu)的抗拒；如果一味強調(diào)少數(shù)民族“我者文化”殊異于“他者文化”的特殊品格，國家建構(gòu)又不可避免地遭遇民族文化堅韌的抵抗。在國家建構(gòu)的兩難面前，中國采取的解決方式是尊重和保護少數(shù)民族文化的傳承、發(fā)展和創(chuàng)新，再對少數(shù)民族文化進行意識形態(tài)的浸潤，引導(dǎo)少數(shù)民族以民族文化形式來承載和反映社會主義的意識形態(tài)，并試圖在民族文化形式與社會主義內(nèi)容之間尋找一種微妙的平衡。

三、國家全面發(fā)展時期的民族事務(wù)治理能力

改革開放30多年以來，中國國家經(jīng)濟實力得到了狂飆突進式的增長與發(fā)展。不管是按照聯(lián)合國制定的人類發(fā)展指數(shù)，還是國際社會通用的恩格爾系數(shù)，當(dāng)代中國都已經(jīng)由生存型社會向發(fā)展型社會邁進，由中等人類發(fā)展國家向高人類發(fā)展國家邁進［10］（29），由國家建構(gòu)時期向國家全面發(fā)展時期邁進［11］。在國家全面發(fā)展時期，中國民族事務(wù)治理的總體環(huán)境和核心議題都發(fā)生了重大變遷，民族事務(wù)治理出現(xiàn)與以往大異其趣的諸多新情況和新問題，各種新型民族事務(wù)的凸顯客觀上也倒逼民族事務(wù)治理能力的嬗變和提升。

具體而言，首先，伴隨著中國經(jīng)濟的整體性崛起，整個社會都發(fā)生了嚴(yán)重的社會分化，社會的利益結(jié)構(gòu)也日趨緊張，傳統(tǒng)行之有效的民族精英綏靖和政治吸納已經(jīng)出現(xiàn)效力衰頹的征兆；以往針對少數(shù)民族集體權(quán)利救濟而創(chuàng)設(shè)的制度安排和政策供給也出現(xiàn)難以惠及真正需要幫扶的少數(shù)民族底層民眾的狀況。其次，改革開放以來，中國開啟但并未完成人治社會向法治社會的切換，當(dāng)前，國家依然處于人治與法治膠著運轉(zhuǎn)的“人法同治”時期。具體到民族事務(wù)治理上，一方面，一些地方政府在社會治理中依然存在長官意志現(xiàn)象，存在著由于民族身份敏感而犧牲法治精神的問題；另一方面，由于當(dāng)前立體化權(quán)力制衡體系尚存在諸多制度性缺陷，一些地方政府還表現(xiàn)出明顯的權(quán)力傲慢與體制性遲鈍等政治異化現(xiàn)象，深層次地掣肘各族民眾政治認同的培育。再次，改革開放以來，隨著中國由總體性社會走向異質(zhì)性社會，現(xiàn)代多元文化思潮不斷涌現(xiàn)，不斷侵蝕著中華民族共有精神家園的建構(gòu)。與此同時，隨著全球化時期主權(quán)國家神圣性的去魅和冷戰(zhàn)結(jié)束后全球性第三次民族主義浪潮的勃興，以及中國民族優(yōu)惠政策外溢效應(yīng)的凸顯，各民族的身份意識和利益意識都出現(xiàn)了集體性復(fù)蘇，民族文化尋根和話語表達的欲求也漸趨旺盛，使得中華民族“多元一體”的話語體系某種程度上出現(xiàn)“多元表達”與“一體言說”的失衡。當(dāng)前中國社會問題與民族問題的重大變遷和疊加顯現(xiàn)，迫切需要民族事務(wù)治理能力與時俱進地完成優(yōu)化與提升。

（一）推進政府再造的能力

在民族事務(wù)治理體系中，政府素養(yǎng)在很大程度上決定著當(dāng)代民族事務(wù)治理的體系轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力提升。因此，政府再造乃是民族事務(wù)治理能力匹配社會變遷與民族問題嬗變的最為基本的要求，進而言之，社會變遷與民族問題的嬗變客觀上要求政府不斷推進治理體系的重塑、治理思維的轉(zhuǎn)向和自我治理的規(guī)范。首先，就政府治理體系的重塑而言，在當(dāng)前各民族跨區(qū)域大流動中，民族事務(wù)治理主體涉及民委、公安、工商、稅務(wù)、勞動、規(guī)劃、計劃生育、婦聯(lián)等職能部門，以及綜合治理辦公室等與流動人口管理密切相關(guān)的一些機構(gòu)［12］。各部門和機構(gòu)在功能和理念上都具有一定的歧異性，如民委強調(diào)民族關(guān)懷、公安部門注重社會安全，而綜合治理辦公室卻更加追求生活秩序，這就使得民族事務(wù)治理難免存在“碎片化治理”之弊，導(dǎo)致治理績效的內(nèi)部耗散。因此，當(dāng)前政府民族事務(wù)治理體系有必要由“碎片化治理”走向“整體性治理”，建立一個協(xié)調(diào)各相關(guān)管理部門統(tǒng)一辦公機構(gòu)，通過政府各部門相互聯(lián)動，實現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化和職能部門功能的互補化，以政府自我建構(gòu)的現(xiàn)代化推動民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化。其次，就政府治理思維轉(zhuǎn)向而言，長期以來，地方政府民族事務(wù)治理中凸顯的都是一種“區(qū)域治理思維”，他們更加注重的只是自己管轄范圍之內(nèi)的秩序建構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，而對各民族跨區(qū)域大流動中凸顯出來的民族交往與文化碰撞往往持一種輕忽簡慢的態(tài)度，以至于相關(guān)民族問題不斷累積和疊加［13］。因此，當(dāng)前地方政府不僅要有“區(qū)域治理”的意識，還應(yīng)超越狹隘地方主義意識的局囿，從中華民族共同體建構(gòu)的高度，通過公共服務(wù)均等化和民族互嵌式社區(qū)環(huán)境的建設(shè)，不斷促進各民族的和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展。再次，在政府自我治理的規(guī)范方面，政府一定要注重公共權(quán)力行使的自我規(guī)范和多元制衡。政府既要注重公共權(quán)力的法律控制和制度約束，明晰公共權(quán)力的運行邊界，奉行“法無明文授權(quán)即禁止”的行為準(zhǔn)則；又要注重公共權(quán)力的政治控制，充分激發(fā)現(xiàn)有政治制度的內(nèi)在潛力，強化黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，推動人民代表大會的實權(quán)化和民主化，實現(xiàn)公共權(quán)力內(nèi)部制衡和公民權(quán)利反制公共權(quán)力；還要注重公共權(quán)力的責(zé)任控制和道德約束，通過行政責(zé)任和行政倫理的深度植入，建構(gòu)一個德性政府，不斷追加國家政治合法性，模鑄各民族成員對政治體系的理性認同。

（二）進行秩序建構(gòu)的能力

在中國民族事務(wù)治理中，民族地區(qū)的秩序建構(gòu)是一個歷久而彌新的核心議題。只不過當(dāng)前民主政治浪潮激蕩下的秩序建構(gòu)與傳統(tǒng)社會時期相比，呈現(xiàn)出大不相同的時代氣象而已。首先，傳統(tǒng)社會時期的秩序建構(gòu)，強調(diào)政治權(quán)力高壓之下的剛性穩(wěn)定。剛性穩(wěn)定雖然也可以把民眾的政治訴求限定在一定的秩序之內(nèi)，但低下的治理技術(shù)始終無法有效地建立政治權(quán)威和職責(zé)的合法性［14］（38～39）。隨著當(dāng)前中國社會深刻轉(zhuǎn)型和民主政治浪潮逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)剛性穩(wěn)定的建構(gòu)正在逐漸喪失其道義的正當(dāng)性和現(xiàn)實的有效性。這就要求當(dāng)前民族事務(wù)治理中的秩序建構(gòu)要從政治權(quán)力主導(dǎo)的剛性穩(wěn)定走向更加注重分權(quán)開放和動態(tài)有序的韌性穩(wěn)定，要通過建立制度化的民族訴求表達機制、民族權(quán)利救濟機制、民族利益分配機制、民族情緒預(yù)警機制，建構(gòu)民族社會壓力釋放閥，切斷民族矛盾滋生與蔓延的渠道，從根源上化解民族地區(qū)秩序建構(gòu)的內(nèi)外壓力。其次，傳統(tǒng)社會時期民族地區(qū)的秩序建構(gòu)，在某種程度上甚至異化成為處理民族問題的終極目標(biāo)，對社會秩序的絕對追求甚至遮蔽了民族發(fā)展、民生改善與法治正義等一系列價值理性式命題。一些地方政府在社會維穩(wěn)過程中，面對涉民族宗教因素的社會摩擦和利益糾紛，要么通過公共權(quán)力進行強力壓制，要么不惜犧牲法治與正義進行無原則的利益贖買。當(dāng)前地方政府在秩序建構(gòu)之時一定要注意改弦更張，即一方面要保障民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展，提升各民族的幸福指數(shù)，夯實秩序建構(gòu)的基礎(chǔ)；另一方面又要將秩序建構(gòu)從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)換為法律規(guī)范，正確區(qū)分涉及民族宗教因素的社會問題、法律問題與民族問題、宗教問題的界線，將少數(shù)民族的民族宗教身份與法律身份進行剝離，實現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化。

（三）推動民族均衡發(fā)展的能力

在民族國家建構(gòu)的歷程中，中國雖然對少數(shù)民族集體權(quán)益進行多方位的特殊化保障，但由于民族地區(qū)發(fā)展起點相對較低，資本市場又具有向發(fā)達區(qū)域聚集的天然傾向，再加上國家在改革開放初期采取的東西部地區(qū)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，中國區(qū)域發(fā)展失衡和族際發(fā)展失衡現(xiàn)象依然不斷凸顯并趨于固化。此外，隨著當(dāng)代急劇的社會分化，民族精英與少數(shù)民族普通民眾的分野已是不爭之事實，傳統(tǒng)的民族權(quán)利集體救濟并不足以保證惠及最為弱勢的少數(shù)民族底層民眾。同樣值得注意的是，隨著當(dāng)前整個社會利益意識的整體性覺醒，各民族普遍興起了一場“期望值的革命”，族際利益博弈出現(xiàn)加劇趨勢，針對少數(shù)民族權(quán)利的集體救濟不斷引起一些漢族民眾“逆向歧視”的質(zhì)疑。

面對民族國家建構(gòu)時期民族事務(wù)治理中的一些缺憾，在當(dāng)前國家全面發(fā)展時期，一定要更加注重加快推動少數(shù)民族跨越式發(fā)展，在差異化保障少數(shù)民族集體權(quán)益的同時，也要注重民族扶助政策外溢效應(yīng)的消解。也就是說，黨和國家在推動和扶助少數(shù)民族發(fā)展的過程中，要將傳統(tǒng)以民族身份作為傾斜性扶助的資格，置換為以欠發(fā)達地區(qū)和底層弱勢群體作為傾斜性扶助的標(biāo)準(zhǔn)［15］。這種標(biāo)準(zhǔn)置換的意義在于，國家對民族地區(qū)和少數(shù)民族的扶助，不是因為“民族身份”的緣故，而是因為該區(qū)域在國家發(fā)展格局中相對滯后的緣故，因為該區(qū)域一些民眾在社會發(fā)展格局中屬于最少受惠者的緣故。這種扶助標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換，不但可以確保國家傾斜性的扶助真正惠及需要幫助的底層民眾，而且對各民族底層民眾不加區(qū)分的普惠型救濟，還將有助于消除民族身份利益化與族際逆向歧視等問題。

（四）形塑中華民族共同體的能力

當(dāng)前，地緣政治格局和社會轉(zhuǎn)型的深刻變遷，給中華民族共同體帶來了一些解構(gòu)性壓力。為了更好地鞏固中華民族共同體，當(dāng)前民族事務(wù)治理迫切需要提升中華民族共同體的形塑能力，并致力于以下幾個方面的工作。首先，中華民族共同體意識的培育。這是形塑中華民族共同體的思想基礎(chǔ)。長期以來，民族事務(wù)治理的話語體系往往充盈著少數(shù)民族風(fēng)俗的獨特與文化的瑰麗，是少數(shù)民族殊異于“他者”的異質(zhì)性，而對于各民族在源遠流長歷史中形成的中華民族共同體卻缺乏足夠關(guān)注，使得中華民族共同體建構(gòu)存在空心化的憂懼。因此，在當(dāng)前國家全面發(fā)展時期，中華民族偉大復(fù)興的歷史任務(wù)決定了我們必須高度重視中華民族共同體這個國家發(fā)展最為基礎(chǔ)性的政治資源，深度矯正以往中華民族共同體話語體系薄弱甚至是缺失的狀況，培養(yǎng)各民族中華民族共同體的意識，實現(xiàn)“多元”與“一體”話語表達的均衡。其次，民族互惠意識的強化。中華民族共同體的形塑，不僅涉及各民族如何看待民族與國族，而且還涉及本民族如何看待其他民族。至今，民族事務(wù)治理往往以民族優(yōu)惠政策作為搭建少數(shù)民族認同漢族的橋梁，而對各民族互惠互利、共生共贏的悠久歷史卻缺乏必要的發(fā)掘與總結(jié)，導(dǎo)致一些民眾形成少數(shù)民族與漢族“非對稱性相互依存”的錯誤認知。因此，為了推動各民族的他者認同和彼此接納，應(yīng)當(dāng)注重民族互惠理論的創(chuàng)制與言說，通過各民族的互惠互利、休戚與共、榮辱一體的論證，不斷強化各民族政治上相互協(xié)作、經(jīng)濟上相互補充、文化上相互涵化、精神上相互慰藉、安全上相互防護的理論認知，最終推動各民族形成互嵌共生、互惠共贏、互融共和的思想理念。最后，民族宣傳工作技術(shù)的提升。民族宣傳工作是培養(yǎng)中華民族共同體意識的一個關(guān)鍵。改革開放以來，各種社會思潮眾語喧嘩，諸多新型媒體不斷涌現(xiàn)，在很大程度上顛覆性重構(gòu)著民眾的思維模式、審美習(xí)慣和信息獲取的途徑，使得傳統(tǒng)民族宣傳手法與傳播策略都出現(xiàn)了效力遞減之問題。因此，一定要注意針對不同民族、不同層次、不同年齡的受眾，采取多元的宣傳載體和差異化的宣傳策略，靈活地擇取紙質(zhì)傳媒、微信微博、卡通漫畫等各種宣傳載體，擇取受眾喜聞樂見的、具有民族風(fēng)格和時代氣息的方式，不斷推動各民族對中華民族共同體的認同。

［1］ （明）明太祖實錄：卷一四八［M］.臺北：“中央”研究院歷史語言研究所，1962.

［2］ （東漢）班固.漢書：卷94下［M］.北京：中華書局，2011.

［3］ （清）王夫之.讀通鑒論：卷3［M］.北京：中華書局，2012.

［4］ （宋）歐陽修.新唐書：卷二一七上［M］.北京：中華書局，1975.

［5］ （宋）王欽若.冊府元龜：卷九百六十三［M］.北京：中華書局，1960.

［6］ 關(guān)凱.族群政治［M］.北京：中央民族大學(xué)出版社，2007.

［7］ 嚴(yán)慶.沖突與整合：民族政治關(guān)系模式研究［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011.

［8］ 菅志翔.民族優(yōu)惠政策與民族意識［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2008（1）.

［9］ 袁明旭.從精英吸納到公民政治參與——云南邊疆治理中政治吸納模式的轉(zhuǎn)型［J］.思想戰(zhàn)線，2014（3）.

［10］ 汪玉凱.如何建設(shè)一個公平正義廉潔有為的政府［M］.北京：人民出版社，2014.

［11］ 周平.國家發(fā)展中的疆域安全問題［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2015（4）.

［12］ 鄭信哲，周競紅.少數(shù)民族人口流動與城市民族關(guān)系研究［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報，2002（4）.

［13］ 張會龍.論我國民族互嵌格局的歷史流變與當(dāng)代建構(gòu)［J］.思想戰(zhàn)線，2015（6）.

［14］ 于建嶸.抗?fàn)幮哉危褐袊紊鐣W(xué)的基本問題［M］.北京：人民出版社，2010.

［15］ 朱碧波，王硯蒙.中國族際政治整合的價值取向析論［J］.理論導(dǎo)刊，2014（2）.

【責(zé)任編輯 馮雪紅】

Contem porary Construction of Governance Capacity of China’s Ethnic Affairs

ZHU Bi-bo
（School of History and Administration，Yunnan Normal University，Kunming 650500，China）

The governance of ethnic affairs is a classic topic in China’s historical narration and the national governance.Ethnic governance changeswith dynasties change.The capacity of of ethnic governance is the disenchantmentof traditional authority and the construction ofmodern national identity.In order to optimize the performance of national affairs management，the current national affairsmanagement ability should match the objective needs of the governance of ethnic issues，strengthen the government’s reconstruction，order construction，promote the national balanced development，and shape the the ability of Chinese National Community.

Ethnic Affairs Governance；Governance Modernization；Governance Capacity；Chinese Nation Community

C957

A

1674-6627（2016）01-0102-05

2015-11-03

國家社會科學(xué)基金項目“中國族際政治整合的理論與實踐研究”（14CZZ010）；教育部人文社會科學(xué)基金項目“中國民族事務(wù)治理的體系轉(zhuǎn)型與能力重構(gòu)”（15YJC810015）

朱碧波（1981-），男，湖北潛江人，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院講師，博士，主要從事民族政治和邊疆治理研究。