韓家勤，周偉

第三方參與重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的制度優(yōu)化研究

韓家勤，周偉

第三方參與重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估是解決評估過程中“運(yùn)動員”與“裁判員”不分、評估結(jié)果公信力不足等問題的合理方法。部分地方政府在第三方參與評估實(shí)踐的過程中存在合法性不足、獨(dú)立性不夠、專業(yè)性不強(qiáng)、參與度不高等問題。優(yōu)化第三方參與重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，需要健全第三方評估的法律制度，構(gòu)建激勵約束制度，完善評估工作制度。

重大事項(xiàng)；社會穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評估；第三方評估

美國著名學(xué)者塞繆爾·P·亨廷頓認(rèn)為：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”［1］。目前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化過程中，處于機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的關(guān)鍵時期，社會結(jié)構(gòu)分化、利益多元化和利益博弈的趨勢日益明顯［2］，各種社會不穩(wěn)定因素不斷涌現(xiàn)，社會沖突頻發(fā)。黨和政府歷來高度重視維護(hù)社會穩(wěn)定、有效防范社會風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大、十八屆三中全會及國家“十三五”規(guī)劃綱要都提出社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是構(gòu)建重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。目前，全國很多地方政府已經(jīng)制定了重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)施文件并付諸實(shí)施。重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估在預(yù)測社會風(fēng)險(xiǎn)、制定風(fēng)險(xiǎn)化解預(yù)案及有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮著重要作用。

然而，由于制度本身的缺陷及其政治生態(tài)環(huán)境的影響，在重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度建設(shè)中還存在一些亟須解決的問題［3］，尤其是評估主體問題。盡管各地的“穩(wěn)評辦法”都宣稱要區(qū)分決策主體、評估審批主體和評估實(shí)施主體，甚至近幾年來還特意要求開展第三方評估，但整個穩(wěn)評過程都是由政府部門主導(dǎo)和掌控［4］。這實(shí)質(zhì)上是政府自己評自己的評估模式，難免會將政府自己的傾向性意見滲透其中而作出有利于決策通過的結(jié)論，也很難在評估過程中盡可能采用科學(xué)化手段以保證評估的專業(yè)性。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生自風(fēng)險(xiǎn)制造者的行動，而試圖再通過風(fēng)險(xiǎn)制造者的行動來消除風(fēng)險(xiǎn)可能只會收到相反效果，即加劇風(fēng)險(xiǎn)［5］。

關(guān)于將第三方引入重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的相關(guān)問題，學(xué)術(shù)界已有所關(guān)注。有文獻(xiàn)認(rèn)為由政府、利益相關(guān)者和第三方等主體構(gòu)成的多元主體評估模式，對增強(qiáng)穩(wěn)評主體的獨(dú)立性、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)評過程的民主化、提高穩(wěn)評結(jié)果的科學(xué)性具有重大意義［6］。也有文獻(xiàn)認(rèn)為當(dāng)前我國社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中存在著評估主體單一，容易導(dǎo)致評估結(jié)論片面和不公正等后果［7］?？梢?，學(xué)術(shù)界對在重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中引入第三方的優(yōu)勢及必要性等，已形成共識；但對于在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中確保第三方順利參與并保證第三方價值充分實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)方面的研究還相當(dāng)薄弱。我們擬在梳理各地重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中引入第三方實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，分析第三方在合法性、獨(dú)立性、專業(yè)性和參與度等方面存在的困境，研究制度優(yōu)化措施。

一、第三方參與重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)踐探索

在國外，被評估對象被認(rèn)為是第一方，服務(wù)對象為第二方，除第一方和第二方之外的為第三方；且第三方與第一方、第二方之間沒有直接的隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，這樣才能保證第三方為實(shí)質(zhì)性的“獨(dú)立”組織。關(guān)于第三方評估，有學(xué)者提出，第一方評估是指政府內(nèi)部評估，第二方評估是指來自普通公眾的外部評估，不同于這兩方的是獨(dú)立的專業(yè)性機(jī)構(gòu)的評估［8］。也有學(xué)者認(rèn)為第三方評估是由與政府部門無直接行政隸屬關(guān)系的中介組織（包括各類社會專業(yè)機(jī)構(gòu)、大學(xué)科研院所等）參與或主導(dǎo)，對項(xiàng)目實(shí)施的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核，也稱之為非官方評估［9］。這些界定大同小異，都主張專業(yè)組織需具備獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，都強(qiáng)調(diào)專業(yè)組織需獨(dú)立于政府之外與政府無利益關(guān)系。就重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)而言，第三方評估是指由獨(dú)立于政府之外的具有獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性的專業(yè)組織，運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方法，對重大事項(xiàng)影響社會穩(wěn)定的因素進(jìn)行評估，并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略的活動過程。

（一）第三方參與的思想萌芽時期——“遂寧模式”

重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估起始于四川省遂寧市。2004年漢源事件后，針對當(dāng)時容易引發(fā)群體性事件的重大工程，遂寧市開始探索重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。2005年初，遂寧市在分析漢源事件起因的基礎(chǔ)上，在全國首次頒布《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測評估制度》。該制度所確定的評估范圍、評估內(nèi)容及行之有效的“五步工作法”成為各地推行風(fēng)險(xiǎn)評估的藍(lán)本，并被稱為“遂寧模式”。在確定風(fēng)險(xiǎn)評估主體方面，“遂寧模式”主張“誰決策、誰評估”，即重大事項(xiàng)的提出、起草、審批等部門是實(shí)施社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)成立評估小組。不過按照規(guī)定，可邀請專家學(xué)者、社會公眾和知名人士擔(dān)任評估小組成員。這種安排可被認(rèn)為是第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評估的思想萌芽，但政府部門主導(dǎo)了評估方案的設(shè)定、評估過程的組織及評估報(bào)告的撰寫等環(huán)節(jié)。這種評估模式仍屬于典型的政府“自己評自己”。

（二）第三方參與的首次嘗試時期——“淮安模式”

2006年江蘇省淮安市在全市范圍內(nèi)率先開展重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作，在遂寧模式的基礎(chǔ)上，建立起了具有可操作性的、實(shí)效性的“淮安模式”。在評估主體方面，淮安市明確提出評估參與主體的多元化和第三方評估概念，并將淮安政和穩(wěn)評工作中心引入社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，這在國內(nèi)尚屬首次。為提高評估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，淮安市維穩(wěn)辦定期舉辦風(fēng)險(xiǎn)評估培訓(xùn)班，采取專家授課、案例研討、現(xiàn)場觀摩等形式，對風(fēng)險(xiǎn)評估工作中需要掌握的政策、專業(yè)知識和評估技能進(jìn)行培訓(xùn)。但是，淮安市在實(shí)踐中也存在一些局限，比如評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)，無法獨(dú)立完成風(fēng)險(xiǎn)評估；第三方評估的參與度不夠，可委托也可不委托，以至于評估事項(xiàng)的數(shù)量有限（2013年前11個月淮安市共完成穩(wěn)評項(xiàng)目486件，但由評估機(jī)構(gòu)完成的僅有5件）［10］；由于專業(yè)評估機(jī)構(gòu)較少，無法通過公開招標(biāo)形式遴選第三方，由政府指定專業(yè)機(jī)構(gòu)評估，降低了第三方的公信力。

（三）第三方參與的逐步鋪開時期——“上海模式”

此后，國內(nèi)很多地方開始推行第三方機(jī)構(gòu)評估社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。2012年株洲市成立了湖南省首家自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)——平安社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估有限公司，對全市擬實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。2013年包頭市成立了正安社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中心，2014年天津市成立了天津市重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中心。其中，上海市第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估最具代表性和影響力。2009年上海市在試點(diǎn)基礎(chǔ)上出臺的相關(guān)文件中明確提出：委托社會中介機(jī)構(gòu)開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價。2011年上海市進(jìn)一步明確“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告作為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請報(bào)告的組成部分，項(xiàng)目單位、項(xiàng)目審批部門應(yīng)委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制、評價工作”。目前上海市參與評估的中介機(jī)構(gòu)達(dá)30多家，評估人員有200名左右。截至2013年底，在全市已完成評估的512項(xiàng)重大工程項(xiàng)目中有1/3左右的重大工程項(xiàng)目委托第三方機(jī)構(gòu)開展評估［7］。上海市的主要特點(diǎn)是借助市場化手段推動第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，放開準(zhǔn)入門檻，通過行業(yè)協(xié)會對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)第三方市場自我完善和發(fā)展。上海市在取得部分經(jīng)驗(yàn)的同時也存在一些問題，比如，如何對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，如何提升第三方的專業(yè)性等。

二、第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的問題

當(dāng)前部分地方已開展的第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評估，對完善重大事項(xiàng)的決策程序、有效化解社會風(fēng)險(xiǎn)等具有重要的意義。但是，我國第三方風(fēng)險(xiǎn)評估時間短，受傳統(tǒng)體制慣性及第三方自身問題等多方面因素的制約，目前還存在一些問題。

（一）第三方評估的合法性不足

關(guān)于“合法性”，馬克思·韋伯認(rèn)為是指“權(quán)力（power）”和“權(quán)威（authority）”雙重含義；尤爾根·哈貝馬斯認(rèn)為“合法性”就是承認(rèn)一個政治制度的尊嚴(yán)性，“合法性”問題就是一個政治制度、一個政權(quán)的威嚴(yán)和權(quán)威能否得到人們信任和承認(rèn)的問題［11］。這是從國家層面理解的。如果從社會組織角度分析，“合法性”包括兩層含義：一是“合法律性”，即是否符合法律規(guī)定，是否為法律所保護(hù)；二是“正當(dāng)性”，即是否被認(rèn)可、接受與支持。目前，我國第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估在這2方面均存在不足。盡管國內(nèi)很多地方開始推行第三方機(jī)構(gòu)評估社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并且也有不少成功的評估實(shí)踐，但是第三方參與評估的法律地位并未得到確認(rèn)。2014年，為推動第三方評估工作的發(fā)展，國務(wù)院在督查中首次引入全國工商聯(lián)、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國科學(xué)院、國家行政學(xué)院等第三方評估機(jī)構(gòu)，在聽取4家機(jī)構(gòu)對政策落實(shí)情況的評估匯報(bào)時，強(qiáng)調(diào)要將更多社會力量引入第三方評估，要用第三方評估促進(jìn)政府管理方式改革。盡管如此，第三方評估在法律法規(guī)層面尚未得到確認(rèn)，以至于很多地方社會穩(wěn)定評估工作存在第三方參與的隨意性和不可持續(xù)性。有些地方的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制也規(guī)定了可委托第三方參與評估，但“可委托”不具有約束力；而且，這些規(guī)定都是政府內(nèi)部文件，法律效力不高，隨意性很強(qiáng)。

（二）第三方評估的獨(dú)立性不夠

獨(dú)立性是第三方機(jī)構(gòu)完成使命、發(fā)揮功能的重要前提，是第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)越于其他評估機(jī)構(gòu)的重要特征及其生命力之所在。這里的“獨(dú)立性”包括3個方面：一是主體獨(dú)立，即與政府部門無直接行政隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的組織；二是標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立，即由第三方獨(dú)立設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)；三是過程獨(dú)立，即評估方案的設(shè)定、評估信息的收集、評估結(jié)論的撰寫與公布等整個評估過程由第三方獨(dú)立運(yùn)作，不受外界干擾。目前，我國第三方機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評估在這3個方面的獨(dú)立性均不夠。一是第三方的主體獨(dú)立性不夠。從目前各地成立的第三方評估機(jī)構(gòu)來看，大多數(shù)第三方機(jī)構(gòu)是依托于高校和科研院所（如淮安市政和社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中心），或是政府內(nèi)設(shè)的一個部門（如蘭州市項(xiàng)目投資評審中心），這些機(jī)構(gòu)與政府部門有著千絲萬縷的關(guān)系，往往會被政府的價值訴求和態(tài)度立場左右。二是評估標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立性不夠。目前各地所設(shè)定社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)主要是針對重大事項(xiàng)本身的合法性、合理性、可行性和可控性等不穩(wěn)定因素，而忽略了從決策立項(xiàng)到建設(shè)再到投產(chǎn)運(yùn)行整個過程中所包含的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)處置不當(dāng)會引發(fā)利益相關(guān)者的不滿［4］。如果第三方機(jī)構(gòu)為迎合政府的價值判斷、追求與政府標(biāo)準(zhǔn)的吻合，就可能失去根據(jù)不同事項(xiàng)特征和不同區(qū)域特點(diǎn)獨(dú)立設(shè)置評估標(biāo)準(zhǔn)的動力和勇氣。三是評估過程的獨(dú)立性不夠。目前第三方所使用的評估方案需由政府部門認(rèn)可，評估結(jié)論也需要提交給政府部門審核，再由政府部門有選擇性地使用和向外公布，第三方無法獨(dú)立運(yùn)作整個過程。

（三）第三方評估的專業(yè)性不強(qiáng)

第三方的獨(dú)立性被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正的起點(diǎn)，而第三方的專業(yè)性和權(quán)威性則被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正的基礎(chǔ)［12］。專業(yè)性是指第三方機(jī)構(gòu)擁有相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專門人才，掌握風(fēng)險(xiǎn)評估的專門工具和方法，能科學(xué)地設(shè)計(jì)評估指標(biāo)、合理地分配指標(biāo)權(quán)重、有效地收集評估信息、準(zhǔn)確地撰寫評估報(bào)告，確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確度和有效度。專業(yè)性本是第三方機(jī)構(gòu)相較于其他評估機(jī)構(gòu)的主要優(yōu)勢，但目前參與風(fēng)險(xiǎn)評估的絕大多數(shù)第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性均不強(qiáng)。一是社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)極其復(fù)雜。社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為一種綜合性風(fēng)險(xiǎn)，重大事項(xiàng)可能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的元素是多元化的，既包括某一技術(shù)、某一政策本身在科學(xué)性上的不確定性，亦有可能因?yàn)槔嫦嚓P(guān)人對相關(guān)事項(xiàng)不知情、不了解，還有可能基于對政府監(jiān)管的不信任［13］。二是專業(yè)評估人才隊(duì)伍缺乏。由于起步較晚，國內(nèi)具備一定資質(zhì)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。一些依托高校、科研院所成立的第三方機(jī)構(gòu)，其評估人員主要是這些部門的工作人員，他們雖然具有豐富的理論知識，但評估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。一些依托律師事務(wù)所、會計(jì)事務(wù)所成立的第三方機(jī)構(gòu)，其工作人員并非風(fēng)險(xiǎn)評估科班出身，即使具備其他領(lǐng)域的評估能力，也無法簡單套用于社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。二是評估信息的局限性。只有收集到充分的評估信息，第三方才能得出科學(xué)、合理、準(zhǔn)確的評估結(jié)論。社會風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性決定了評估信息涉及相關(guān)政府部門、利益相關(guān)方及社會公眾等。由于政府和第三方所掌握的信息不對稱，政府信息不夠透明，加之第三方與利益相關(guān)方及社會公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知存在差異，第三方很難收集到充分的評估信息，直接影響到評估的專業(yè)性和科學(xué)性。

（四）第三方評估的參與度不高

參與度一方面是指第三方機(jī)構(gòu)參與重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的數(shù)量比例，是全部事項(xiàng)參與還是部分事項(xiàng)參與；另一方面是指第三方機(jī)構(gòu)在一次風(fēng)險(xiǎn)評估中的參與程度，是全程參與還是部分環(huán)節(jié)參與。政府的自閉性是第三方評估參與度不高的主要原因。政府的自閉性是指政府本身是一個相對封閉運(yùn)行的系統(tǒng)，并具有排斥外部力量的趨向［14］。根據(jù)科層制構(gòu)建的政府組織，自上而下層層節(jié)制，權(quán)力等級嚴(yán)密，責(zé)任結(jié)構(gòu)鮮明，形成了基于行政命令的控制—反饋式封閉運(yùn)行模式，且整個政府成為一個強(qiáng)大的利益共同體。要求身處行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“局內(nèi)人”超脫于部門利益的牽扯之外，特別是在強(qiáng)大的外在壓力之下不服從機(jī)構(gòu)的自利行為，實(shí)在是強(qiáng)人所難［15］。因此，政府對外部的第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，具有天然的抵制，即使允許第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，也會在評估過程中施加各種影響，第三方很難獨(dú)立完成風(fēng)險(xiǎn)評估的整個運(yùn)作過程。為準(zhǔn)確把握各地在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估過程中的主要規(guī)定，有學(xué)者對《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》等47個文件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有45個規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)評估主體是政策起草部門、決策提出部門、改革牽頭部門、項(xiàng)目報(bào)建部門、重大活動舉辦單位或主管部門、政府決定的牽頭部門，占文件數(shù)的95.7%；其中，明確提到可委托第三方機(jī)構(gòu)評估的僅有3個，占文件數(shù)的6.4%；規(guī)定通過政府相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議進(jìn)行評估的有2個，占文件數(shù)的4.3%［16］。

三、第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的制度優(yōu)化

根據(jù)第三方參與社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)踐探索，以及存在的困境，優(yōu)化第三方參與重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度的主要路徑包括以下方面。

（一）健全第三方評估的法律制度

從社會治理創(chuàng)新視角看，提升社會治理能力、建設(shè)和諧穩(wěn)定的社會，需要成立各種社會治理機(jī)構(gòu)和社會組織，還需要運(yùn)用法律手段確立各社會治理主體的法律地位、明確主體間責(zé)權(quán)邊界、化解各種社會矛盾、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評估、有效發(fā)揮其功能優(yōu)勢，需要從國家和地方2個層面完善法律保障體系。國家層面上，可根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中“加強(qiáng)社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”的精神，以及各地對社會組織管理中所形成的經(jīng)驗(yàn)，適時制定《社會組織法》，以明確社會組織的法律定位及社會組織與其他組織間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？稍诳偨Y(jié)《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》（中辦發(fā)［2012］2號）實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，積極制定重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估條例，明確第三方在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中的主體地位、第三方評估的合法性和獨(dú)立性等。地方層面上，目前已出臺的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法中，僅明確了政府部門等責(zé)任主體的職責(zé)及程序，可在此基礎(chǔ)上對第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評估作出具體要求，將“可委托”改為“必須委托”，督查政府部門必須委托第三方參與評估；制定第三方評估的程序規(guī)定，細(xì)化第三方與政府部門及其他利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）構(gòu)建第三方評估的激勵約束制度

激勵是指激勵主體為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，通過某種方式激發(fā)客體的動機(jī)，使其作出所期望的行為；約束是指約束主體對客體的行為進(jìn)行監(jiān)督和限制，以阻止客體的行為偏離組織的目標(biāo)。激勵制度與約束制度有著不同的功能，但本質(zhì)是一致的，兩者相輔相成，缺一不可。在第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評估的激勵制度方面，一是制定合理的報(bào)酬激勵機(jī)制。根據(jù)獨(dú)立性的要求，第三方應(yīng)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的機(jī)構(gòu)，評估收入是其主要的收入來源。評估費(fèi)用的設(shè)計(jì)不僅要能補(bǔ)償其評估活動的各種投入，還要能起到激勵的效果。鑒于當(dāng)前第三方評估主體數(shù)量少、市場競爭不充分的情況，各地可根據(jù)《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》（計(jì)價格［1999］2255號）制定本區(qū)域的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估收費(fèi)辦法；可進(jìn)一步細(xì)化重大事項(xiàng)的類型，不同類型事項(xiàng)采用不同的計(jì)費(fèi)方式；可從評估的投入、評估的努力程度、評估的績效等方面設(shè)計(jì)費(fèi)用結(jié)構(gòu)，激勵第三方參與評估。二是設(shè)計(jì)科學(xué)的聲譽(yù)激勵機(jī)制。聲譽(yù)激勵是將追求良好的社會聲望和榮譽(yù)作為提高組織效率或自我實(shí)現(xiàn)程度的一種形式，屬于精神激勵的范疇［17］。自亞當(dāng)·斯密開始，聲譽(yù)激勵機(jī)制一直被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)視為忠實(shí)執(zhí)行契約的重要保障。由于風(fēng)險(xiǎn)評估行為不易被監(jiān)督和量化、評估效果短期難以衡量等特點(diǎn)，需要建立聲譽(yù)激勵機(jī)制。為此，需要建立第三方機(jī)構(gòu)的信息資源庫，準(zhǔn)確、及時記錄第三方的評估業(yè)務(wù)、評估信用及社會反響等，為聲譽(yù)激勵提供信息支撐。在第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評估的約束制度方面，一是制定主體資格認(rèn)定機(jī)制。要制定第三方評估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定方面的標(biāo)準(zhǔn)，明確第三方評估機(jī)構(gòu)的資格條件，將專業(yè)能力強(qiáng)、社會認(rèn)可度高的機(jī)構(gòu)納入穩(wěn)評行業(yè)，將服務(wù)質(zhì)量差、社會聲譽(yù)不好的機(jī)構(gòu)拒之門外。二是制定評估問責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)對第三方評估行為的監(jiān)控和評估結(jié)果準(zhǔn)確性的評判，對于未按照規(guī)定內(nèi)容、程序開展評估的，弄虛作假、虛構(gòu)評估結(jié)論或人為降低穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的，要取消其評估資格；對于已評估失誤而造成決策失誤的，要吊銷其評估資質(zhì)，并追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）完善第三方評估的工作制度

第三方評估的工作制度涉及從第三方遴選到評估結(jié)果公布的整個過程。第三方參與評估過程見圖1。過程的規(guī)范化、系統(tǒng)化和可持續(xù)性，是取得風(fēng)險(xiǎn)評估效果、達(dá)到評估目標(biāo)的可靠保障。

圖1 第三方參與評估過程

一是構(gòu)建第三方機(jī)構(gòu)遴選制度。在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)評估的第三方數(shù)量較少的情況下，可由政府部門指定第三方，但必須把社會信譽(yù)狀況、內(nèi)部管理規(guī)范狀況、人才隊(duì)伍穩(wěn)定狀況和承擔(dān)民事責(zé)任能力狀況作為遴選的主要依據(jù)。第三方數(shù)量較多時，可采用公開招標(biāo)的形式，盡量避免主觀因素的干擾。二是建立評估人員培訓(xùn)制度。一方面是培訓(xùn)評估人員的理論知識、評估方法、評估技術(shù)等，提升其專業(yè)能力、創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)能力；另一方面是培訓(xùn)評估人員對評估項(xiàng)目的認(rèn)知，包括評估項(xiàng)目的背景、實(shí)施的環(huán)境、利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知等，提升其評估的實(shí)效性。三是健全評估方案設(shè)定制度。一方面要堅(jiān)持分類評估的原則，要根據(jù)不同類型重大事項(xiàng)的特點(diǎn)，比如改革類重大事項(xiàng)、投資類重大事項(xiàng)，采用不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定不同的評估方案；另一方面要堅(jiān)持方案完整性原則，設(shè)定的方案要包含評估對象、利益相關(guān)者、評估指標(biāo)、評估方法、評估結(jié)論及建議等全部的構(gòu)成要素。四是完善評估信息收集制度。要建立政府部門信息公開機(jī)制，重大事項(xiàng)所涉及的政府部門要遵循《政府信息公開條例》的要求，主動提供相關(guān)信息，積極配合第三方收集信息。要規(guī)范第三方信息收集行為，通過問卷、訪談、資料等多種方式收集評估信息，嚴(yán)禁在信息不完整的情況下制定評估結(jié)論。五是構(gòu)建評估結(jié)果公布制度。一方面，評估結(jié)果應(yīng)由第三方評估機(jī)構(gòu)公布，以提升評估結(jié)果的可信度和評估機(jī)構(gòu)的公信力，降低政府部門的干擾；另一方面，要選擇科學(xué)的公布渠道、設(shè)置科學(xué)的公布流程、制定科學(xué)的公布格式、建立有效的信息質(zhì)疑方式，針對社會關(guān)系的問題給予及時的解答，以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的良性溝通及相互理解與支持。

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（編輯：唐龍）

F062.6

A

1673-1999（2016）11-0038-04

韓家勤（1978-），女，安徽工程大學(xué)（安徽蕪湖241000）教務(wù)處科員，研究方向?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)治理；周偉（1976-），男，博士，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榈胤街卫砗涂冃гu估。

2016-05-24

安徽省社科基金項(xiàng)目“安徽重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制研究”（AHSKY2014D13）。