○ 蘇 朋

(暨南大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院， 廣東 廣州 510632)

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美國(guó)當(dāng)代北極政策的實(shí)施困境分析

○ 蘇 朋

(暨南大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院， 廣東 廣州 510632)

美國(guó)作為當(dāng)今世界綜合國(guó)力最強(qiáng)的國(guó)家，其國(guó)家戰(zhàn)略涉及全球各個(gè)角落。歷史上，美國(guó)曾多次對(duì)北極地區(qū)進(jìn)行過(guò)探索，也出臺(tái)過(guò)一系列的國(guó)家政策。但從實(shí)際情況來(lái)看，這些北極倡議和規(guī)劃，從未得到實(shí)質(zhì)上的推行與落實(shí)，其背后的原因值得探究。本文考察了美國(guó)小布什政府至奧巴馬政府時(shí)期的北極政策，從技術(shù)、對(duì)外關(guān)系以及制度這三個(gè)層面來(lái)分析美國(guó)當(dāng)代北極政策的實(shí)施困境，并在結(jié)語(yǔ)部分針對(duì)于中國(guó)北極戰(zhàn)略，提出了一些建議。

北極地區(qū)；北極戰(zhàn)略；國(guó)家安全；國(guó)家利益；能源安全

北極地區(qū)由于長(zhǎng)期被冰層所覆蓋，且受制于技術(shù)的局限，一直以來(lái)未曾受到各國(guó)的重視。近年來(lái)全球氣候變暖，極地冰層融化，雖然對(duì)北極地區(qū)的動(dòng)植物有很大的影響，〔1〕但卻提升了北極地區(qū)通航的潛在可能性。如果北極航線得以開通，將大幅縮短歐、亞、北美洲之間的海上通航距離。此外，北極地區(qū)所蘊(yùn)含的豐富油氣資源也使得北極地區(qū)的戰(zhàn)略意義更加明顯。

美國(guó)自從購(gòu)得阿拉斯加之后，也逐漸開始了對(duì)北極地區(qū)的探索，也曾出臺(tái)過(guò)一系列國(guó)家層面的政策和政府指令。美國(guó)涉足北極地區(qū)的歷史由來(lái)已久，而真正意義上的政府主導(dǎo)下的北極探索，則始于二戰(zhàn)期間，并一直持續(xù)至今。尤其是自小布什執(zhí)政至奧巴馬第二任期的八年時(shí)間內(nèi)，美國(guó)相繼出臺(tái)了一系列的北極戰(zhàn)略指令和戰(zhàn)略構(gòu)想。但是，美國(guó)北極政策的實(shí)施情況則一直是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，2013年出臺(tái)的《美國(guó)北極地區(qū)戰(zhàn)略》以及隨后的《美國(guó)北極地區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》(2014年)基本停留在紙面階段。而相比之下，俄羅斯國(guó)防部則在2015年初高調(diào)宣布，于2015年底前完成在北極戰(zhàn)略性軍事項(xiàng)目的建設(shè)工作，于2016年完成在北極地區(qū)400個(gè)軍事設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、改造和部署工作?！?〕美國(guó)北極政策受到了近兩屆政府的大力提倡，聯(lián)邦政府和軍方雖然也制定了較為詳細(xì)的北極戰(zhàn)略藍(lán)圖，但為什么在實(shí)施層面卻一直停滯不前，其中原因值得分析和思考。本文將從技術(shù)、對(duì)外關(guān)系和制度層面來(lái)分析當(dāng)代美國(guó)北極政策的實(shí)施困境，并在結(jié)語(yǔ)部分對(duì)中國(guó)應(yīng)制定怎樣的北極戰(zhàn)略做出一些思考。

一、技術(shù)層面：自身缺乏極地作業(yè)設(shè)備

由于極地環(huán)境不同于其它地球區(qū)域，因此在北極地區(qū)維持自身存在首先要依托的就是極地裝備，這其中破冰船和極地飛機(jī)是兩種必備的工具。而當(dāng)今美國(guó)無(wú)論是軍方還是海岸警衛(wèi)隊(duì)或是涉及海洋作業(yè)的部門均缺乏破冰船。而一個(gè)國(guó)家擁有破冰船數(shù)量的多少可以反映出其在極地作業(yè)能力的大小。根據(jù)美國(guó)智庫(kù)傳統(tǒng)基金會(huì)(The Heritage Foundation)的一份戰(zhàn)略調(diào)查報(bào)告顯示，美國(guó)的破冰船數(shù)量嚴(yán)重不足(參見圖1)，遠(yuǎn)落后于俄羅斯和加拿大，甚至與芬蘭和瑞典相比都有很大的差距。美國(guó)目前僅有1艘常規(guī)動(dòng)力破冰船正在超期服役，勉強(qiáng)可以滿足當(dāng)今的極地作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。〔3〕為了彌補(bǔ)破冰船數(shù)量的不足，美國(guó)國(guó)會(huì)也曾在2010年撥款改造海岸警衛(wèi)隊(duì)的兩艘老式破冰船，并延長(zhǎng)服役時(shí)間以滿足極地作業(yè)的需要，即便如此，老舊的極地海(Polar Sea)號(hào)的服役期也僅延長(zhǎng)至2014年，另一艘姐妹船極地星(Polar Star)號(hào)則于2013年退役。〔4〕直至2016年，美國(guó)參議院撥款委員會(huì)主席科克倫才宣稱，已經(jīng)建議海軍造船基金提供10億美元，用于為海岸警衛(wèi)隊(duì)恢復(fù)已停產(chǎn)20余年的破冰船研制生產(chǎn)工作。〔5〕

圖1 各國(guó)破冰船數(shù)量與等級(jí)對(duì)比

資料來(lái)源：Ariel Cohen,Ph.D.:From Russian Competition to Natural Resources Access:Recasting U.S.Arctic Policy,at Backgrounder(published by The Heritage Foundation),NO.2421,June15,2010.

但是，即便如此，美國(guó)與其他北極國(guó)家的差距仍然十分明顯。早在2010年的時(shí)候，俄羅斯就已擁有22艘常規(guī)動(dòng)力破冰船，另外還有7艘核動(dòng)力破冰船。加拿大擁有的破冰船數(shù)量也達(dá)到了18艘。芬蘭和瑞典也分別擁有9艘和7艘破冰船。美國(guó)僅僅依靠?jī)伤依吓f的破冰船顯然無(wú)法滿足北極地區(qū)的作業(yè)需求。破冰船數(shù)量上的嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響到了美國(guó)在北極地區(qū)的探索活動(dòng)，使其缺乏最基本的極地作業(yè)平臺(tái)。破冰船的缺乏使得美國(guó)在北極地區(qū)的科學(xué)考察、石油勘探、航道開辟、極地環(huán)境保護(hù)、海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界等等方面處于劣勢(shì)。

在北極地區(qū)作業(yè)的飛機(jī)至少需要滿足兩個(gè)條件：第一是擁有在冰面和水上起降的能力，第二是具有較大的航程和較長(zhǎng)的滯空時(shí)間(因?yàn)楸睒O地區(qū)缺乏海上補(bǔ)給基地，擁有較長(zhǎng)的滯空時(shí)間才能完成海上作業(yè)任務(wù))。2011年北極八國(guó)在挪威的努克(Nuuk)聯(lián)合簽署了《北極航空和海上搜尋與救援合作協(xié)定》，各國(guó)劃分了搜救區(qū)域和執(zhí)行搜救任務(wù)的機(jī)構(gòu)。協(xié)議中規(guī)定了美國(guó)是由海岸警衛(wèi)隊(duì)來(lái)承擔(dān)北極地區(qū)搜救任務(wù)，〔6〕但是海岸警衛(wèi)隊(duì)缺乏北極地區(qū)作業(yè)所需要的合適的飛機(jī)，其駐扎在阿拉斯加州的現(xiàn)役飛機(jī)中航程最大、滯空時(shí)間最長(zhǎng)的是洛克西德·馬丁公司(Lockheed Martin)制造的四引擎式C-130型運(yùn)輸機(jī)，但該飛機(jī)不適合北極地區(qū)的作業(yè)需求，主要原因是該飛機(jī)是輪式起落架，且自重較大，難以在淺薄的冰層降落，也無(wú)法完成冰面起飛。此外，該運(yùn)輸機(jī)雖然航程較遠(yuǎn)且滯空能力強(qiáng)，卻無(wú)法完成極地救助任務(wù)。阿拉斯加州參議員Lisa Murkowski曾在2011年5月的北極理事會(huì)上發(fā)表出這樣的聲明：“從歷史上看，雖然我國(guó)(美國(guó))的海岸警衛(wèi)隊(duì)在北極地區(qū)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)歷史悠久，但是至少?gòu)奈覀兙l(wèi)隊(duì)目前的表面狀況來(lái)看，在北極地區(qū)進(jìn)行搜救行動(dòng)仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)”?！?〕她在演講中表示，“我們的C-130型飛機(jī)具有搜索能力，但是卻無(wú)法完成救助任務(wù)”，〔8〕因此“由于缺乏海上資源和海岸基礎(chǔ)設(shè)施，海岸警衛(wèi)隊(duì)乃至美國(guó)在北極面臨著一種困難局面”?！?〕

極地裝備的不足，使得美國(guó)很難在北極地區(qū)體現(xiàn)出真正意義上的長(zhǎng)期存在。雖然美國(guó)的潛艇部隊(duì)可以長(zhǎng)期游離于北極冰面之下，展示出潛在的軍事威懾力，但在與其他國(guó)家進(jìn)行北極地區(qū)爭(zhēng)奪之時(shí)，單憑軍事實(shí)力難以有所作為，特別是當(dāng)《斯瓦爾巴德條約》(即《斯匹茨卑爾根條約》)和《伊魯麗賽特宣言》簽署之后，北極八國(guó)已經(jīng)就和平的方式共同開發(fā)北極達(dá)成了一致意見。因此，專業(yè)極地作業(yè)設(shè)備顯得十分重要。而美國(guó)破冰船數(shù)量的嚴(yán)重不足和極地巡航飛機(jī)性能上的差異，則會(huì)使得其自身在戰(zhàn)略實(shí)施層面大打折扣。

二、對(duì)外關(guān)系層面：與俄羅斯、加拿大均有利益沖突

自沙皇時(shí)代開始俄國(guó)在北極地區(qū)就一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，而冷戰(zhàn)時(shí)期為了對(duì)抗美國(guó)，蘇聯(lián)在北極地區(qū)一直保持著強(qiáng)大的軍事存在。直至當(dāng)代，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的逐漸崛起，俄羅斯對(duì)于北極地區(qū)的能源需求越來(lái)越強(qiáng)烈。2009年5月12日，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全戰(zhàn)略》，該綱領(lǐng)性文件分析和預(yù)測(cè)了未來(lái)十多年里俄羅斯面臨的安全威脅，明確了俄羅斯國(guó)家安全保障體系的目標(biāo)、重點(diǎn)方向和發(fā)展任務(wù)，其重點(diǎn)之一是捍衛(wèi)北極主權(quán)和加強(qiáng)能源安全。俄羅斯把利用國(guó)際法來(lái)界定俄羅斯的大陸架邊界列為自身的北極戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。在北極八國(guó)當(dāng)中，俄羅斯在北極地區(qū)的領(lǐng)土面積最大，同時(shí)在北極地區(qū)也擁有最長(zhǎng)的海岸線，因此俄國(guó)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所劃定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)的面積也是位居第一。俄羅斯在2001年向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交了一份主張報(bào)告，要求獲得120萬(wàn)平方公里的海域，這個(gè)海域的東部邊界為白令海峽到北極點(diǎn)的子午線上，西部邊界大致按照從北極點(diǎn)連到斯瓦爾巴群島(Svalbard)和法蘭士約瑟夫地群島(Franz Josef Land)，將羅蒙諾索夫海嶺(Lomonosov Ridge)的主要部分也囊括在內(nèi)，相當(dāng)于德國(guó)、法國(guó)和意大利三國(guó)面積總和?！?0〕

美國(guó)地質(zhì)勘探局(U.S.Geological Survey)早在2008年就公布了一份評(píng)估報(bào)告，該報(bào)告稱北極地區(qū)擁有原油儲(chǔ)量900億桶，天然氣儲(chǔ)量超過(guò)47萬(wàn)億立方米，占全球未探明石油儲(chǔ)量的13%和未開采天然氣儲(chǔ)量的30%?！?1〕而這些油氣資源大部分集中在阿拉斯加州北坡一帶，一直延伸至位于楚科奇海(Chukchi)的海底大陸架上。同樣，美國(guó)國(guó)家海洋及大氣管理局也對(duì)北極地區(qū)進(jìn)行了考察，阿拉斯加州大陸坡(continental slope)的延伸地帶也到達(dá)楚科奇海水域，那么同樣按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，來(lái)劃分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的話，美國(guó)和俄羅斯之間則會(huì)有重合地帶。因此，如何與俄羅斯化解利益沖突對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。此外，由于國(guó)會(huì)參議院至今尚未批準(zhǔn)通過(guò)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，美國(guó)在與俄羅斯?fàn)帄Z海底大陸架的界限劃定問(wèn)題上缺乏法理依據(jù)。

雖然加拿大一直以來(lái)都是以美國(guó)的“北方盟友”自稱，但觸及國(guó)家利益的時(shí)候則與美國(guó)分毫必爭(zhēng)。加拿大在北極地區(qū)內(nèi)的領(lǐng)土面積僅次于俄羅斯，相應(yīng)地在對(duì)北極海洋權(quán)益主張方面具有一定的地緣政治的優(yōu)勢(shì)。加拿大雖不如美國(guó)和俄羅斯那樣擁有強(qiáng)大的綜合國(guó)力，但也不是一個(gè)弱小的角色，其北極戰(zhàn)略顯露出對(duì)于有限影響力的大國(guó)地位的追求。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，加拿大高調(diào)宣稱自身在北極地區(qū)的軍事存在，立志與美國(guó)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。2006年斯蒂芬·哈珀(Stephen Harper)領(lǐng)導(dǎo)的保守黨執(zhí)掌政府以后，已經(jīng)投入大量資金進(jìn)行北極安全防務(wù)，其中大部分用于在伊卡盧伊特(Iqaluit或譯伊魁特)建設(shè)深水港和水下監(jiān)聽網(wǎng)絡(luò)。早在2007年的夏季，斯蒂芬·哈珀在巡視北極地區(qū)時(shí)明確表示“加拿大理解的北極主權(quán)的首要原則是，我們必須利用北極(Use it)，否則我們將失去北極主權(quán)(or Lost it)?！裉煳覀兏嬖V世界，加拿大在北極地區(qū)具有真正的、日益增加的、長(zhǎng)期的存在(……Canada has real,growing,long-term presence in the Arctic)”?！?2〕2010年8月加拿大政府公布了一份新的北極外交政策(Arctic Foreign Policy)，其明確提出了北極地區(qū)不僅曾經(jīng)是加拿大的利益所在，將來(lái)也將永遠(yuǎn)會(huì)是如此，并且決定向北極冰區(qū)水域投放更多的船只，包括使用重型武裝破冰船，此外還要加強(qiáng)北極地區(qū)的空中監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)加拿大在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力(leadership)和監(jiān)管力(stewardship)?！?3〕美國(guó)雖然借反恐之名強(qiáng)調(diào)要在北極地區(qū)維持必要的軍事存在，但是在冰原地帶的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、極地低溫環(huán)境下作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)方面都不如加拿大。美加互為鄰國(guó)，并且加拿大也屬于北約成員國(guó)，因此美國(guó)在實(shí)施自己的北極戰(zhàn)略的時(shí)候，不得不考慮自身北極戰(zhàn)略對(duì)于美加傳統(tǒng)友好關(guān)系的影響。

其次，加拿大與美國(guó)在波弗特海地區(qū)的邊界劃定存在爭(zhēng)議。經(jīng)過(guò)近幾年的科學(xué)考察，波弗特海面之下的地層蘊(yùn)含有巨大的石油儲(chǔ)備已經(jīng)成為美加兩國(guó)的共識(shí)。美國(guó)在阿拉斯加州北坡地區(qū)(North Slope)附近的普拉德霍灣(Prudhoe Bay)探索到了迄今為止最大的半離岸油田，英國(guó)石油公司(BP)經(jīng)過(guò)勘探認(rèn)為普拉德霍灣油田的規(guī)模要大于加拿大的海伯尼亞油田(Hibernia Oil field)?！?4〕近年來(lái)，在波弗特海東部也有著石油和天然氣的重大發(fā)現(xiàn)。因此，這一地區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值也在不斷凸顯。美加兩國(guó)的對(duì)于海洋邊界的劃定方法的分歧，實(shí)際上反映出了加拿大與美國(guó)之間對(duì)于潛在石油資源的爭(zhēng)奪。

美國(guó)阿拉斯加州和加拿大育空(Yukon)地區(qū)之間的陸地邊界是東經(jīng)141度經(jīng)線。但是，是否將邊界向北延伸進(jìn)波弗特海海域至今仍沒有確定。加拿大認(rèn)為，1825年英國(guó)與沙皇俄國(guó)簽署的《圣彼得堡條約》(Treaty of Saint Petersburg)適用于當(dāng)今加拿大與美國(guó)之間的邊界劃分，因?yàn)榧幽么笫钱?dāng)年大英帝國(guó)的繼任者，而美國(guó)的阿拉斯加州也是于1867年從沙皇俄國(guó)那里購(gòu)買而來(lái)的。因此，加拿大認(rèn)為，兩國(guó)海上邊界應(yīng)該沿東經(jīng)141度經(jīng)線，將兩國(guó)陸地邊界延長(zhǎng)200海里直至波弗特海海域。而美國(guó)則認(rèn)為邊界劃分應(yīng)該依照傳統(tǒng)的等距離原則(equidistance)，因此美加兩國(guó)的波弗特海邊界劃定應(yīng)該依照垂直于實(shí)際海岸線的200海里(約為370公里)來(lái)進(jìn)行劃分。這樣一來(lái)，加拿大與美國(guó)之間爭(zhēng)議海域面積達(dá)到了8100平方海里(21000平方公里，參見圖2)?！?5〕

關(guān)于波弗特海問(wèn)題，目前美國(guó)面臨三個(gè)問(wèn)題：第一，由于沒有加入1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，因此缺乏利用大陸架來(lái)劃分海域的法理依據(jù)。第二，美國(guó)至今尚沒有找出合適的法律條文來(lái)否定加拿大的劃分依據(jù)，目前，只有參照1825年英國(guó)與沙皇俄國(guó)簽署的《圣彼得堡條約》來(lái)劃分邊界。第三，在2011年北極八國(guó)在挪威努克(Nuuk)聯(lián)合簽署的《北極航空和海上搜尋與救援合作協(xié)定》(Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic)當(dāng)中，〔16〕美國(guó)與加拿大之間的搜救區(qū)間邊界劃分也是按照東經(jīng)141度經(jīng)線作為界線，〔17〕因此，美國(guó)很難說(shuō)服加拿大在波弗特海劃界問(wèn)題上同意使用另一套劃分標(biāo)準(zhǔn)。

最后，加拿大與美國(guó)在關(guān)于“西北航線”的定性問(wèn)題上存在爭(zhēng)議。最早在1986年，加拿大就宣布了沿著北極群島外圍的直線行駛方案，提出“西北航線”經(jīng)過(guò)了本國(guó)北部的北極群島(Canadian Arctic Archipelago )，因此屬于加拿大內(nèi)部水道(Internal Waters)。而美國(guó)則一直認(rèn)為“西北航線”是一條國(guó)際水道(International Waters)，并且曾在2005年派出潛艇強(qiáng)行通過(guò)北極群島。而加拿大聲稱“西北航線”具有不受限制的國(guó)家控制權(quán)，并且在2009年，加拿大國(guó)會(huì)的下議院通過(guò)了一個(gè)提案，將“西北航線”改名為“加拿大西北航線”?！?8〕加拿大的意圖是將“西北航線”納入自身的絕對(duì)掌控之中。時(shí)任加拿大總理斯蒂芬·哈珀為此提出了北極“主權(quán)計(jì)劃”，準(zhǔn)備建造6至8艘強(qiáng)化武裝的極地巡邏船，將巴芬島(Baffin)的納尼斯維克(Nanisivic)海港擴(kuò)建為一個(gè)軍港，在康沃利斯島(Cornwallis)的堅(jiān)決灣(Resolute Bay)建設(shè)一個(gè)“嚴(yán)寒氣溫訓(xùn)練基地”，這兩者均位于“西北航線”的東部入口處?！?9〕很明顯，加拿大以駐軍的方式顯示了自身掌控“西北航線”的決心，使美國(guó)將“西北航線”國(guó)際化的戰(zhàn)略意圖難以實(shí)現(xiàn)。

圖2 美國(guó)、加拿大關(guān)于波弗特海的爭(zhēng)議

資料來(lái)源：Modified from Rothwell,Maritime Boundariesand Resource Development:Options for the Beaufort Sea,Can.Inst.of Resources Law,1988.

參見：http://publications.gc.ca/Collection-R/LoPBdP/BP/bp322-e.htm(訪問(wèn)日期：2015-12-1)

三、制度層面：參議院未通過(guò)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

目前關(guān)于北極地區(qū)，由于缺乏一部完整的適用于極地地區(qū)的國(guó)際法律規(guī)范，1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》則成為了當(dāng)今各國(guó)劃分極地海洋區(qū)域的“默認(rèn)準(zhǔn)則”。在這份管理對(duì)海洋利用的法律框架中，第六十七條(大陸架的定義)、第七十七條(沿海各國(guó)對(duì)大陸架的權(quán)利)、第七十八條(上覆水域和上空的法律地位以及其他國(guó)家的權(quán)利和自由)以及第二百三十四條(冰封區(qū)域)對(duì)于當(dāng)今北極地區(qū)的海洋問(wèn)題都具有相應(yīng)的法律約束作用。尤其是第六十七條和第七十七條，實(shí)際上是各國(guó)劃定自己的領(lǐng)海以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律依據(jù)。〔20〕但是，在美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于該法律的認(rèn)可產(chǎn)生了分歧，這使得美國(guó)在處理北極地區(qū)事務(wù)時(shí)，缺乏國(guó)際法的法理支持。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》自1994年生效以來(lái)，已有162個(gè)國(guó)家加入這項(xiàng)公約，目前俄羅斯、加拿大等北極圈周邊國(guó)家均有加入，只有美國(guó)還沒有加入該公約。美國(guó)參議院專業(yè)委員會(huì)曾經(jīng)于2007年以17票贊成4票反對(duì)的壓倒性優(yōu)勢(shì)通過(guò)了加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的投票，〔21〕但是在提交參議院進(jìn)行最后的批準(zhǔn)之際卻遲遲沒有得到批復(fù)。美國(guó)法律規(guī)定，加入國(guó)際條約須由參眾兩院審議通過(guò)。而在美國(guó)國(guó)內(nèi)，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》支持者的票數(shù)一直未能超過(guò)反對(duì)者的票數(shù)，“主要是由于公約的反對(duì)者擔(dān)心海洋法可能意味著向國(guó)際社會(huì)交出國(guó)內(nèi)權(quán)利和管轄權(quán)”?！?2〕其反對(duì)意見主要指向深海采礦的條文。美國(guó)認(rèn)為海洋法公約第十一部分及其附件三所規(guī)定的“生產(chǎn)限制政策”“強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”、海底管理局企業(yè)部的平行開發(fā)等規(guī)定，違反了美國(guó)倡導(dǎo)的自由競(jìng)爭(zhēng)原則及其經(jīng)濟(jì)利益?！?3〕

時(shí)至今日美國(guó)參議院尚未批準(zhǔn)海洋法公約，在未來(lái)是否會(huì)批準(zhǔn)海洋法公約仍然存在一些不確定性。由此可見，由于缺乏海洋法這個(gè)法律框架的支持，美國(guó)在北極地區(qū)與俄國(guó)、加拿大在處理海底邊界劃分的問(wèn)題上將一直處于劣勢(shì)，這將影響美國(guó)在北極地區(qū)總體戰(zhàn)略的布局與實(shí)施。

四、結(jié)語(yǔ)及對(duì)中國(guó)的啟示

當(dāng)代美國(guó)的北極政策體現(xiàn)出了一種雙重性。首先，美國(guó)想要繼續(xù)保持自身在北極地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，鞏固實(shí)力基礎(chǔ)，謀求對(duì)整個(gè)北極地區(qū)的控制。因?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為未來(lái)北冰洋地區(qū)可能全線貫通海上航線和空中航線，這關(guān)系到美國(guó)在全球范圍內(nèi)的機(jī)動(dòng)。而北極地區(qū)是美國(guó)進(jìn)行導(dǎo)彈防御系統(tǒng)建設(shè)和預(yù)警的重要區(qū)域，為了進(jìn)行海上戰(zhàn)略補(bǔ)給、戰(zhàn)略封鎖等戰(zhàn)略行動(dòng)，美國(guó)需要在北極地區(qū)部署海上和空中力量，以顯示美國(guó)在北極地區(qū)的存在。

其次，美國(guó)積極利用國(guó)際組織擴(kuò)大影響，為自身國(guó)家利益服務(wù)。因?yàn)楫?dāng)今各個(gè)政府間和非政府的國(guó)際組織在北極事務(wù)中扮演的角色越來(lái)越重要，美國(guó)在環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化方面，都離不開與國(guó)際組織的合作。尤其是在極地科學(xué)研究方面，很難由單個(gè)國(guó)家獨(dú)立完成，美國(guó)需要獲得盡可能多的研究觀測(cè)點(diǎn)、共享研究平臺(tái)來(lái)確保研究的準(zhǔn)確性，還需要與他國(guó)交換研究數(shù)據(jù)和樣本。因此，在北極地區(qū)的科研活動(dòng)，美國(guó)一直都是倡導(dǎo)與俄羅斯、加拿大和歐盟的合作。但是，美國(guó)并非希望自身僅僅是一個(gè)普通的參與者，而是試圖建立一個(gè)環(huán)北極觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并且在其中擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)角色。

筆者認(rèn)為，美國(guó)當(dāng)代北極政策自始至終貫穿了一條主線即保障其國(guó)家能源安全。這對(duì)于中國(guó)也有很大的啟示，即中國(guó)可以將自身的能源管道建設(shè)多元化，北極地區(qū)問(wèn)題也關(guān)乎中國(guó)能源安全。

首先，中國(guó)的原油進(jìn)口已經(jīng)形成了以中東和非洲為中心的地域結(jié)構(gòu)，因此能源進(jìn)口地域多元化非常必要，而北極地區(qū)則是一個(gè)可行的方向。1997年中東地區(qū)對(duì)中國(guó)出口的原油量為該年中國(guó)進(jìn)口原油總量的51%，1998年時(shí)這個(gè)數(shù)字超過(guò)了60%，之后幾年略有下降，但從2003年至今這個(gè)數(shù)值仍然保持在45%至50%之間波動(dòng)，并且從1999年以來(lái)，非洲已成為了中國(guó)第二大原油進(jìn)口來(lái)源區(qū)域?！?4〕此外，根據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)2011年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)從1973年至今，能源消耗比重一直在不斷上升，由1973年的7.9%上升至2009年的17.3%。〔25〕由此可見，中國(guó)能源的對(duì)外依存度也在逐漸上升。因此，中國(guó)也不應(yīng)該忽視北極地區(qū)的潛在能源儲(chǔ)備，應(yīng)該積極利用聯(lián)合國(guó)和北極理事會(huì)等國(guó)際組織來(lái)謀求自身在北極地區(qū)的利益，同時(shí)積極參與以美國(guó)為首的北極科學(xué)考察，獲取北極地區(qū)的信息和資料，確保北極成為中國(guó)下一個(gè)能源供應(yīng)地，這樣中國(guó)的能源供應(yīng)來(lái)源將不會(huì)受限于中東和非洲地區(qū)。

其次，中國(guó)也是一個(gè)對(duì)外貿(mào)易依存度較高的國(guó)家，北極航線一旦開通，將縮短運(yùn)輸周期，降低運(yùn)輸成本，給中國(guó)對(duì)外航運(yùn)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益和政治效益。中國(guó)極地研究中心楊惠根也認(rèn)為：“北極航線開通，將使中國(guó)現(xiàn)有的東、西向兩條遠(yuǎn)洋主干航線上增加兩條更為便捷的到達(dá)歐洲和北美的航線，可以減少海上運(yùn)輸成本，開辟新的海外資源能源開采地，降低和分擔(dān)途經(jīng)馬六甲海峽、巴拿馬運(yùn)河、索馬里海域和蘇伊士運(yùn)河等高敏感地區(qū)所帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)成本”?！?6〕

中國(guó)應(yīng)該積極融入與北極相關(guān)的國(guó)際組織，參與相關(guān)規(guī)則制定。以科學(xué)研究和極地考察為手段，同時(shí)利用北極理事會(huì)觀察員身份，推動(dòng)北極議題國(guó)際化，利用國(guó)際法規(guī)和聯(lián)合國(guó)有關(guān)章程，增強(qiáng)中國(guó)在北極地區(qū)的話語(yǔ)權(quán)和實(shí)際存在。

注釋：

〔1〕徐徐：《北極海冰消失破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)》，光明網(wǎng)，2016年9月22日,http://tech.gmw.cn/newspaper/2016-09/22/content_116377762.htm,訪問(wèn)時(shí)間:2016-9-22。

〔2〕佚名：《俄羅斯北極戰(zhàn)略將去向何處?》，新華網(wǎng)，2015年12月14日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-12/14/c_128527200.htm,訪問(wèn)時(shí)間:2015-12-20。

〔3〕〔4〕Ariel Cohen Ph.D.:From Russian Competition to Natural Resources Access:Recasting U.S.Arctic Policy,Backgrounder (No.2421,June 15),Washington D.C.:The Heritage Foundation,2010(5).

〔5〕劉書含：《“北極熊”又讓美國(guó)緊張了》,人民日?qǐng)?bào)(海外版),2016年6月14日，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2016-06/14/content_1687375.htm,訪問(wèn)時(shí)間:2016-6-14。

〔6〕Arctic Search and Rescue Agreement，參見:http://library.arcticportal.org/1874/1/Arctic_SAR_Agreement_EN_FINAL_for_signature_21-Apr-2011%20%281%29.pdf,Arctic Portal，訪問(wèn)時(shí)間:2016-8-23。

〔7〕〔8〕〔9〕美國(guó)阿拉斯加州參議員麗莎·穆爾科斯基(Lisa Murkowski)于2011年5月23日在北極理事會(huì)上的演講，參見：http://www.murkowski.senate.gov/public/index.cfm?p=Speeches&ContentRecord_id=528DD227-D658-40C9-9EE3-3F143C9AA67B，訪問(wèn)時(shí)間：2015-12-1。

〔10〕〔美〕Richard A.Lovett：Russia’s Arctic Claim Backed by Rocks,Officials Say,National Geographic News，September 21,2007.

〔11〕〔美〕Jad Mouawad:Oil Survey Says Arctic Has Riches,The New York Times,July 24,2008.以及〔美〕Joe Carroll:Arctic May Hold 90 Billion Barrels of Oil,U.S.Says,Bloomberg.com,July 23,2008.

〔12〕Unknown Author:Canada to strengthen Arctic claim,BBC News,August 10,2007.

〔13〕〔美〕Jane George:Canada unveils new Arctic foreign policy statement,Nunatsiaqonline.ca,August 20,2010.參見:http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/98789_canada_unveils_new_arctic_foreign_policy_blueprint/,訪問(wèn)時(shí)間：2015-12-1。

〔14〕英國(guó)石油公司(BP)的考察報(bào)告，參見:http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/us/bp_us_english/STAGING/local_assets/downloads/a/A03_prudhoe_bay_fact_sheet.pdf，訪問(wèn)時(shí)間:2015-12-1。

〔15〕〔美〕Sian Griffiths:US-Canada Arctic border dispute key to maritime riches,BBC News,August 2,2010.

〔16〕Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic，參見:http://library.arcticportal.org/1474/1/Arctic_SAR_Agreement_EN_FINAL_for_signature_21-Apr-2011.pdf，訪問(wèn)時(shí)間:2016-1-13。以及：《簡(jiǎn)報(bào)：北極搜尋救援協(xié)定》，美國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)際信息局網(wǎng)站，參見:http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/05/20110513154143x0.1715771.html#axzz1rRw3qLAv,訪問(wèn)時(shí)間:2016-8-13。

〔17〕海空搜救協(xié)定防區(qū)劃分圖(Arctic Search and Rescue Agreement,Areas of Application Illustrative Map),參見:http://arcticportal.org/images/stories/Illustrative_Map_for_Arctic_SAR_Agreement.jpg，訪問(wèn)時(shí)間:2016-7-25。

〔18〕陸俊元:《北極地緣政治與中國(guó)應(yīng)對(duì)》,時(shí)事出版社，2010年，第174頁(yè)。

〔19〕〔丹〕Nikolaj Peterson:“The Arctic as a New Arena for Danish Foreign Policy:The Illuissat Initiative and its Implications”.Danish Foreign Policy Yearbook 2009,Danish Institute for International Studies(DIIS)，Copenhagen,2009,p.10.

〔20〕《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，參見:http://www.un.org/zh/law/sea/los/，訪問(wèn)時(shí)間:2015-12-1。

〔21〕畢遠(yuǎn)：《美國(guó)或?qū)⒓尤搿绰?lián)合國(guó)海洋法公約〉爭(zhēng)奪北極資源》，人民網(wǎng),2007年11月1日，參見:http://world.people.com.cn/GB/1029/6468631.html,訪問(wèn)時(shí)間:2016-3-21。

〔22〕〔美〕Charlene Porter:Clinton Working to Win U.S.Senate Approval of Oceans Treaty,IIP DIGITAL,December 19,2010，參見:http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2011/12/20111219141353enelra

hc0.3701593.html#axzz4LZLUZaLm,訪問(wèn)時(shí)間:2016-7-28。

〔23〕高之國(guó):《美國(guó)拒絕批準(zhǔn)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的前因后果》,《重慶晚報(bào)》，2001年5月15日，第一版。

〔24〕程淑佳、魏冶:《中國(guó)原油進(jìn)口地域格局演進(jìn)分析》,《世界地理研究》2010年第3期。

〔25〕International Energy Agency,World Energy Statics 2016，參見:http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/KeyWorld2016.pdf,訪問(wèn)時(shí)間:2016-8-19。

〔26〕郭培清：《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京：海洋出版社,2009年,序言第1-3頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：劉 鎏〕

蘇朋(1984—)，暨南大學(xué)-柏林自由大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，研究方向：美國(guó)政府與政治、國(guó)家軟實(shí)力。