雷浩偉 田 田

西南政法大學政治與公共管理學院，重慶 401120

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第三方參與信訪終結的法律思考與對策研究*

雷浩偉 田 田

西南政法大學政治與公共管理學院，重慶 401120

當前，第三方參與信訪治理在理論與實踐中已達成共識，自2014年開始，第三方律師參與信訪接待與專家評估在各地廣為實踐，但是第三方參與信訪治理的領域卻仍受意識形態(tài)與行動能力的制約。2015年最高人民法院《四五改革綱要》明確提出“改革涉訴信訪制度”、“探索建立社會第三方參與機制，增強涉訴信訪矛盾多元化解合力”的指示，這無疑是迫切要求探索出信訪第三方參與的多層次、寬領域的信訪治理模式。本文從信訪終結領域的第三方參與入手，結合學界現有研究成果與不足，對其今后研究的思路與方向、手段與方法、重點與創(chuàng)新進行探討與展望。

一、第三方參與信訪終結研究的緣起與意義

(一)研究緣起

縱觀信訪制度60余年發(fā)展史，信訪終結程序、終結標準、終結評估研究逐漸為學界所重視，但是研究的深度與廣度、成果十分不足，截至2016年10月20日，共169篇研究文獻。(如圖1)根據中國知網文獻數據庫檢索發(fā)現，相關課題研究的起步較晚，有關信訪終結機制的研究以涉法、涉檢、涉訴信訪終結制度的考察為核心。有關信訪第三方的研究起步更晚，數量更為鳳毛麟角。(如圖2)總體而言，研究呈上升趨勢。

信訪的終結事關信訪的成敗，終結是信訪程序中最為關鍵的環(huán)節(jié)：對政府而言，終結與否考驗著政府的行政效率與公信力；對信訪人而言，終結與否則事關自身權利救濟與糾紛解決；就社會而言，信訪終結關系著核心價值觀的養(yǎng)成與對國家治理的認可；就國家而言，則事關民生與政局穩(wěn)定。但是現行信訪“三級終結”制度難以滿足信訪領域分類化、社會化治理的需求，現實中“終而不結”問題突出，而第三方參與治理恰能滿足公信、效率與民主三個維度并彌補現有不足?；谶@種現實，第三方參與信訪終結就具有十足的實踐可能，這也符合精準信訪的改革要求，因此亟待學界進行細化研究。

(二)研究的理論與實踐意義

信訪終結事關信訪的成敗。信訪終結機制研究是信訪改革三條出路之一——“法治信訪：分類梳理，界定責任邊界”研究的子課題。因為只有當界定了不同領域信訪事項的歸屬，信訪矛盾糾紛才能在特定領域得以解決，因此信訪終結涉及信訪的分類管理與訴訪分離兩個層面；而當涉及第三方治理，則又與社會參與、多元治理層面相關。因此，第三方參與信訪終結的研究需從動力、評價、應對與效用機制上分析現有終結政策并構建出第三方參與信訪終結的多維政策模型。具體理論與實踐意義如下。

首先，信訪第三方終結的研究為貫徹訴訪分離，進一步推進信訪法治化，進一步深化司法、行政體制改革提供動力支持；其次，此研究是陽光信訪、責任信訪、法治信訪、精準信訪四位一體改革的有機構成；最后，相關研究為解決當下信訪“終結悖論”現象提供理論解釋，為多元化解涉訴信訪矛盾提供創(chuàng)新性借鑒，并對信訪第三方終結機制的引入進行學理與實踐論證。

二、第三方參與信訪終結研究的文獻回顧與實踐考察

(一)文獻回顧

在筆者檢索的有關信訪終結的169篇研究文獻中，根據數據庫來源分類其中期刊有79篇，其次為報紙文獻74篇，碩博論文較少，共11篇。(如圖3)

根據信訪終結的研究領域分類，共有60篇事關涉

法涉訴信訪終結機制，涉檢信訪終結機制文獻12篇，信訪聽證終結機制文獻14篇，公安系統(tǒng)信訪研究2篇，信訪總結機制研究綜述1篇，未見第三方參與信訪終結的專題研究。(如表1)

表1 信訪終結文獻研究領域分類統(tǒng)計

通過對以上數據分析不難發(fā)現，信訪終結機制研究領域過于狹窄，大都傾向于涉法涉訴信訪終結機制而忽視了對終結主體與參與者的專門研究，其對信訪“三級終結”政策研究較為匱乏且囿于“三級終結”自身而缺少創(chuàng)新。

具體而言，易虹從涉訴信訪內涵與現狀、制度困境、失衡與整合、制度構建四個方面分析與探索信訪司法終結機制[1]，宋洪磊則從涉法涉訴信訪終結困境、制度構建、實現步驟三個角度展開論證[2]，而以章彥英為代表的一大批學者紛紛以成因、困局、出路為邏輯對信訪各個領域的終結機制進行調查與論證[3]，一時間為學界所廣泛接受。

有關第三方參與信訪的研究大都局限在“第三方化解信訪矛盾”、“第三方介入信訪工作”、“第三方參與信訪評估”三個方面。有學者認為第三方介入信訪要通過“公開審查、公開聽證、公開調解、公開答復”四類方式進行，[4]需經由“公開第三方人員資料、信訪人自愿選擇、辦案機關與第三方人員溝通、第三方人員與信訪人溝通、舉行案件聽證分析會”五個程序加以實際應用。[5]但是具體到第三方參與領域，如第三方參與信訪受理、辦理、督辦、導入、終結等，其研究卻沒有進行細化與區(qū)分，尤其是在第三方終結機制的研究上，其意識、思路、理論都是極為匱乏的。

(二)實踐考察

自2015年以來，信訪第三方介入為各地所逐漸接受，尤以第三方參與信訪評價、律師參與接訪為各信訪部門所廣泛實踐，建立信訪第三方糾紛解決機構的思路也逐漸被實證。[6]最高人民法院《四五改革綱要》明確提出要“探索建立社會第三方參與機制，增強涉訴信訪矛盾多元化解合力”，中央政法委下發(fā)《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》一文，提出要建立“律師代理涉法涉訴信訪訴訟”制度，一時間律師以第三方身份參與信訪接待與代理涉法涉訴信訪案件在各地普遍展開。[7]

表2 全國15省(市)第三方參與信訪治理

縱觀15省市第三方參與信訪的路徑或工作機制(如表2)，僅有海南省設立“社會獨立第三方信訪評議終結機制”，其直觀地涉及了第三方終結。還有類似“第三方調解”、“第三方化解”等說法，雖涉及終結，但其表達與制度設計都在打第三方終結的“擦邊球”，過于隱晦而缺少創(chuàng)新。

三、第三方參與信訪終結的研究方法論證

縱觀第三方參與信訪終結的學術研究，仍處于起步階段，因此研究仍需采取簡而可行的方法與手段，即按照背景、現狀、問題、原因、對策為邏輯著手調研；采用文獻研究、調查研究、比較研究等方法匯集資料與數據。

(一)文獻研究法

文獻研究是基礎。研究需要通過對有關信訪以及信訪終結機制的理論、實踐文獻資料、規(guī)范性文件收集、整理、研究，為信訪終結政策構劃作前期的理論、技術、資料與思想準備。

(二)調查研究法

調查取證是關鍵。研究需要通過調查全國(或地方)信訪及終結工作現狀，整合相關終結政策的突破與缺口、經驗與不足、創(chuàng)新與實踐，必要時要設計問卷調查，整合相關數據，為制度分析與創(chuàng)新提供思路與借鑒。

(三)系統(tǒng)研究法

系統(tǒng)研究是保障。研究需要將司法改革、陽光信訪、責任信訪、法治信訪密切統(tǒng)一，在提升制度漸進性、協調性、統(tǒng)一性的前提下創(chuàng)新信訪終結路徑。信訪終結研究不能僅限于終結領域，要立足于整個信訪系統(tǒng)，保證信訪終結機制與導入、責任倒查等機制的聯動性。

(四)比較研究法

比較研究是借鑒。比較研究可以應用于信訪研究領域。研究需要通過信訪歷史縱向比較，通過不同學科領域、不同理論視角和不同地區(qū)涉法涉訴信訪工作橫向比較，藉以分析“終結悖論”之窘境，提出涉法涉訴信訪終結的策略選擇。也可以通過國外相關制度比較，分析國內政策之不足，并作以制度借鑒。

(五)政策分析法

政策分析是手段。針對信訪“三級終結”政策，需要運用政策分析理論，從政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控與終結五個角度分析其合理、合法性，通過相關政策模型論證信訪第三方參與的正當與否以及利弊，找出其自身的缺陷與創(chuàng)新瓶頸。除此之外，運用政策理論與政策建模技術構建新型政策模型也是政策分析的應有之義。

四、第三方參與信訪終結的對策探討

(一)第三方分類終結信訪事項

第三方參與信訪終結研究應著力于不同領域的信訪事項，對“涉法涉訴信訪”、“行政信訪”、“企業(yè)信訪”特定領域，即對涉及人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關等政法機關的法定權限，涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟信訪事項，對政府、人大、政協、企業(yè)權利救濟信訪事項等進行分類研究，進而進行分流管理、分類疏導，并考量其是否應導入不同終結領域及導入何種終結領域，即一種“分流——導入——終結”的一般政策模型。

通過對特定信訪終結領域進行調研，如法院系統(tǒng)涉訴信訪終結現實、檢察院系統(tǒng)涉檢信訪終結現實等，要構建第三方參與信訪的分類終結模型，即在不同領域構建不同政策模型，以實現信訪終結的精準化。

(二)構建終結政策的三維模型

終結政策的三維模型構建與分析是第三方參與信訪終結研究的核心。

構劃終結政策模型需考慮三個維度：社會參與(動力)、法律底線(依據)、政策支持(程序)?，F行的信訪“三級終結”制度存有缺陷，集中體現在這三個維度的沖突。三個維度在不同社會背景下強弱作用不同，因此構成不同的信訪類型，也影響了不同的信訪終結政策。

漸進決策模型下對信訪終結機制的社會參與(動力)、法律底線(依據)、政策支持(程序)的三維分析是研究的重點。即對信訪過程中公民參與與政治維穩(wěn)的博弈、信訪心理中政府認知與民眾認知的失調、信訪治理中統(tǒng)一改革與分類管理的側重等進行多維分析，找出現有“三級終結”政策之缺陷，并在第三方參與信訪治理的創(chuàng)新性構想下對其進行修繕。

(三)加快信訪立法、完善信訪“三級終結”政策

理論必須付諸實踐。對現行終結政策進行分析以及對《信訪條例》、《涉法涉訴信訪案件終結辦法》等進行立法缺陷評估以及將“三級終結”政策修繕并應用于涉法涉訴等信訪領域是研究的瓶頸。

信訪“三級終結”政策為政府當下所接受且廣泛實施，但涉法涉訴等領域信訪的特殊性與行政信訪的普遍性在終結領域該如何結合？第三方參與信訪終結后如何在終結程序中實現體制機制的聯動？因此，在實踐中要從一般政策構建基礎之上構建出新的政策模型。在構建政策模型之前，研究需要對全國(或地方)宏觀的信訪工作以及微觀的終結工作機制與實踐創(chuàng)新進行調研匯總，群策群力尋出第三方參與信訪終結的創(chuàng)新路徑。除了完善信訪“三級終結”政策，加快信訪立法、構建完備的信訪法制體系，也是第三方參與信訪終結的法律與制度保障，即要將第三方參與信訪終結常態(tài)化、制度化。

五、結論、討論及創(chuàng)新

在研究思路上，信訪終結不應當僅有“信訪人息訪——復查復核——終結”一條思路，信訪的司法導入也是信訪的終結，即“司法導入——終結——訴訟——終結”雙終結機制。所以筆者認為，信訪終結存在司法導入型信訪終結與息訪審核型信訪終結兩條終結道路，這是“訴訪分離”的理論基礎，也是第三方參與信訪終結研究的思路前提。

在研究理論上，終結的理論可從博弈論、沖突理論、社會認知理論、多中心治理理論、多元正義理論、第三方治理與PPP理論等多學科視角分析，以打破信訪法治化改革法治思維的學科局限。

在模型構建上，當前信訪終結總體以“三級終結”制度為根本，以界定涉法涉訴信訪范圍為前提，以終結程序與效力為關鍵，以構建復查聽證終結制度和法院參與甄別制度以及流轉、公示公開終結制度為核心。第三方參與終結旨在增加社會公信、提高終結效率的基礎之上來保障終結的效力與信度，避免信訪人的重復訪。

“三級終結”有其固有的弊端，其在初訪、復查與復核三級終結中不可避免地存在部門推諉、效力低下的問題。比如當初訪受理單位拒絕受理，法律訴訟渠道又無法實現信訪人的訴求，信訪人該何去何從——此時引入第三方化解便是化解信訪人積怨的契機，也是解決矛盾糾紛行之有效的出路。

新模型的構建要在原“三級終結”政策模型基礎之上強化信訪的社會參與維度，即將第三方力量滲透于信訪處置過程的方方面面。同時，也要注重不同信訪制度的聯動性，避免政策與法律、政策與政策之間發(fā)生沖突。

[1]易虹.涉訴信訪制度困境與解決機制的整合[J].江西社會科學，2010(2)：164-168.

[2]宋洪磊.涉法涉訴信訪依法終結制度構建及實現[J].人民檢察，2014(24)：61-62.

[3]章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道[J].法學論壇，2011(1)：55-61.

[4]秦國文，瞿義強，陳娟.引入第三方處理涉檢信訪問題的思考[J].人民檢察，2015(18)：52-54.

[5]胡志澤.涉法涉訴信訪第三方介入機制的程序構建[J].人民檢察，2015(4)：73-74.

[6]蔡瀟彬.第三方機構：解決信訪問題的有效出路[J].決策咨詢，2011(1)：79-82.

[7]邱建民，熊峰.第三方參與涉訴信訪化解工作的探討[N].人民法院報，2016-1-7(005).

*西南政法大學2016年度研究生科研創(chuàng)新項目“涉法涉訴信訪問題與制度創(chuàng)新研究——以重慶市法院系統(tǒng)信訪案例為例”階段性研究成果。

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