文/本刊記者 黃芳芳

以PPP模式打造特色小鎮(zhèn)

文/本刊記者 黃芳芳

穩(wěn)定持續(xù)的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵。特色小鎮(zhèn)的培育和建設(shè)需要投入大量的基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)于一些政府財(cái)政實(shí)力比較弱的地區(qū)而言，大量的、持續(xù)的資金投入較為困難。因此，選擇合適的融資模式對(duì)于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常有必要的。特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中采用的PPP融資模式是由政府單方或聯(lián)合銀行等大型金融機(jī)構(gòu)出資建立引導(dǎo)基金，而后由社會(huì)資本來參與子基金的設(shè)立并針對(duì)特定領(lǐng)域或特定項(xiàng)目進(jìn)行投資。

PPP助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)

PPP模式的有效運(yùn)用，首先要有明確的制度保障。在法律層面上，對(duì)政府和社會(huì)資本在合作中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益，最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足。其次，要有完善的激勵(lì)和制約機(jī)制。穩(wěn)定的投資回報(bào)是吸引社會(huì)資本參與的關(guān)鍵。完善的激勵(lì)和制約機(jī)制能夠促進(jìn)社會(huì)資本對(duì)生產(chǎn)效率和質(zhì)量的關(guān)注，促進(jìn)政府對(duì)公共利益的關(guān)注，提高政府決策和社會(huì)資本生產(chǎn)的積極性，減少尋租、腐敗發(fā)生的可能性。PPP融資模式需要有力的政策導(dǎo)向。社會(huì)資本參與到特色小鎮(zhèn)PPP融資項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)加大政策引導(dǎo)，給予企業(yè)一定的稅收減免政策和土地優(yōu)惠政策，以降低企業(yè)的投資成本。建議加緊出臺(tái)更多的金融支持政策，建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的金融體系。

更重要的是，PPP模式是一種非常有效的融資模式。山東社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所張倩告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，PPP融資模式首先可以解決特色小鎮(zhèn)資金不足、不能持續(xù)的問題。PPP模式可以減輕政府的財(cái)政壓力，用政府的財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本，彌補(bǔ)特色小鎮(zhèn)的資金缺口，拓寬小鎮(zhèn)建設(shè)的資金來源。

其次，采用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，通過合同對(duì)政府和社會(huì)資本在投資建設(shè)過程中的責(zé)任進(jìn)行明確劃分，可降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府通過公開招標(biāo)引進(jìn)的企業(yè)，一般都具有先進(jìn)的技術(shù)、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和雄厚的資金，對(duì)于小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)能夠較快地識(shí)別和管控。

海寧皮革小鎮(zhèn)核心區(qū)模型

平衡社會(huì)資本收益與公共利益

政府是PPP項(xiàng)目中前期的決策者和規(guī)則的執(zhí)行者。頂層策劃、規(guī)劃能力的不足，社會(huì)資本的不當(dāng)選擇都會(huì)給特色小鎮(zhèn)發(fā)展帶來困難。為避免上述問題，政府首先要做好制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃安排，界定更加清晰、合理的治理邊界。政府和社會(huì)資本各自的責(zé)任和角色明晰劃分，有利于促進(jìn)雙方合作機(jī)制的順利運(yùn)作。其次，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，成立推廣應(yīng)用PPP模式的第三方專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)助政府部門宣傳推廣PPP模式，并參與具體PPP項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施。此類機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)政策咨詢、技術(shù)支持、能力建設(shè)、促進(jìn)或直接投資等重要職能。此外，可以對(duì)PPP融資模式在特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的典型性案例進(jìn)行推廣、總結(jié)，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上探索建立標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施流程。

以PPP模式建立的特色小鎮(zhèn)，必須在合同中明確社會(huì)資本的相關(guān)投資回報(bào)。由于PPP項(xiàng)目大多屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)，必須要在社會(huì)資本收益和公共利益之間尋求平衡，因此參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會(huì)資本方一開始就要降低收益預(yù)期。其次，必須明確項(xiàng)目收益及補(bǔ)償來源，如特許經(jīng)營(yíng)收益和開發(fā)建設(shè)成本補(bǔ)償，政府可以通過支付可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)的方式給予社會(huì)資本合理的回報(bào)。最后，要明確項(xiàng)目周期。大多數(shù)PPP項(xiàng)目都有長(zhǎng)達(dá)10-30年的運(yùn)營(yíng)過程，回報(bào)周期較長(zhǎng)，要靠后期運(yùn)營(yíng)的收益來彌補(bǔ)前期投資。因此，需要社會(huì)資本方具有強(qiáng)大的運(yùn)營(yíng)能力，政府在公開招標(biāo)社會(huì)資本方時(shí)要從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，作出正確的選擇。

總之，政府和社會(huì)資本方都應(yīng)以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利模式的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新。政府部門可以借鑒國(guó)內(nèi)外的成功范例，積極主動(dòng)地為社會(huì)資本方提供合理適當(dāng)?shù)挠Ｊ椒桨?。社?huì)資本方則應(yīng)充分發(fā)揮其在技術(shù)和理念上的優(yōu)勢(shì)，向政府提供可行的盈利模式方案，在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中通過技術(shù)或管理創(chuàng)新降低項(xiàng)目成本，提高小鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量和效益。

龍游紅木小鎮(zhèn)

聚集特色人才

PPP模式還可以為特色小鎮(zhèn)解決人才缺失的問題。企業(yè)可以為小鎮(zhèn)發(fā)展帶來一批高素質(zhì)的管理人才和技術(shù)人才，同時(shí)吸引更多的人才參與到小鎮(zhèn)的建設(shè)中，為小鎮(zhèn)的后續(xù)建設(shè)提供人才儲(chǔ)備。浙江的很多特色小鎮(zhèn)，如玉皇山南基金小鎮(zhèn)、常山賞石小鎮(zhèn)、嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)、龍游紅木小鎮(zhèn)均采用了PPP模式。

2016年9月，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)調(diào)研課題組在山東青島、威海、菏澤、淄博、濱州等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。張倩告訴記者，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著電子商務(wù)的發(fā)展，粗布、柳編等傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展急需大量專業(yè)人才，包括電商交易平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理人才、技術(shù)支持人才等。但由于這類特色小鎮(zhèn)大多位于農(nóng)村或者郊區(qū)，收入水平、生活環(huán)境、休閑娛樂服務(wù)等方面與城市存在很大差距，不能有效地吸引、留住人才。

張倩認(rèn)為，為了吸引人才，首先政府要制定完善的人才引進(jìn)政策。政府要著力為高層次人才打造一個(gè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍和眾創(chuàng)空間，在住房、收入等方面為人才提供優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，并為高層次人才的長(zhǎng)期更好發(fā)展提供一系列便利條件。其次，政府可以作為特色小鎮(zhèn)企業(yè)的中間人與高校對(duì)接，與相關(guān)高校簽訂畢業(yè)生實(shí)習(xí)、就業(yè)定向協(xié)議，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

特色小鎮(zhèn)重在產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的靈魂和生命力所在。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚度強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈完整是關(guān)鍵。張倩告訴記者，特色小鎮(zhèn)要提升造血功能，首先必須把打造特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)特色擺在顯著重要的位置，必須突出科技含量、高新技術(shù)，重點(diǎn)聚焦前沿技術(shù)、新興業(yè)態(tài)、高端裝備、先進(jìn)制造和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。其次，要將特色小鎮(zhèn)打造成為一個(gè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新空間，實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)的自我造血功能。要著力通過產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)打造小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過建成3A以上景區(qū)打造小鎮(zhèn)的自然生態(tài)，通過政府職能轉(zhuǎn)變打造小鎮(zhèn)的政務(wù)生態(tài)，通過強(qiáng)化社區(qū)功能打造小鎮(zhèn)的社會(huì)生態(tài)，形成產(chǎn)業(yè)、投資、創(chuàng)新、人才、服務(wù)等要素高度整合的眾創(chuàng)生態(tài)系統(tǒng)，從而提高對(duì)高層次人才的吸引力，為以高校畢業(yè)生、大企業(yè)高管、科技人員、留學(xué)歸國(guó)創(chuàng)業(yè)者為主的“新四軍”，以及其他創(chuàng)業(yè)者提供一個(gè)產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)功能疊加，宜居、宜業(yè)、宜游的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新空間。

特色小鎮(zhèn)PK美麗鄉(xiāng)村

特色小鎮(zhèn)是“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，不局限于鄉(xiāng)村地區(qū)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為某些特色小鎮(zhèn)建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的環(huán)境基礎(chǔ)，但特色小鎮(zhèn)更為側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展“特而精”、功能集成“聚而合”、運(yùn)作機(jī)制“活而新”等特征。張倩認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村在概念、形態(tài)和功能上都有很大不同。

“每個(gè)特色小鎮(zhèn)背后都應(yīng)該是美麗鄉(xiāng)村”，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，經(jīng)過幾十年來的自發(fā)努力和政府引導(dǎo)，全國(guó)的美麗鄉(xiāng)村模式有多種，如江蘇昆山體現(xiàn)了文化傳承型模式、休閑旅游型模式、高效農(nóng)業(yè)型模式等復(fù)合型特點(diǎn)；浙江安吉體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展型模式、生態(tài)保護(hù)型模式、城郊集約型模式、環(huán)境整治型模式、休閑旅游型模式等復(fù)合型特點(diǎn)。

常紀(jì)文在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方的門票經(jīng)濟(jì)和農(nóng)家樂、民宿經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)的整體拉動(dòng)性較差，地方政府難以從中得到較大的稅費(fèi)收益，政府財(cái)政難以壯大。很多地方政府也認(rèn)為，發(fā)展工業(yè)才是壯大政府財(cái)政，創(chuàng)造村民就業(yè)機(jī)會(huì)，提高村民總體收入的有效方法。政府有了錢，也可以通過反哺農(nóng)業(yè)的方式，持續(xù)性地為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供資金。基于此，美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)必須和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，以環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)的法律要求為約束紅線，吸引本地資本和外來資本投資本地的特色產(chǎn)業(yè)，如會(huì)議經(jīng)濟(jì)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、物流經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、特色工業(yè)等，做到“一村一品一景，一鎮(zhèn)一業(yè)一強(qiáng)項(xiàng)，一縣一態(tài)一特色”，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與自然村落相融合。

以浙江麗水為例，通過互聯(lián)網(wǎng)做大了燒餅品牌，建立了標(biāo)準(zhǔn)，年產(chǎn)值達(dá)到7億元；浙江安吉對(duì)竹子產(chǎn)業(yè)做足了文章，不僅發(fā)展了竹家具，還發(fā)展了竹纖維紡織產(chǎn)業(yè)?？梢哉f，全國(guó)每三把椅子就有一把椅子產(chǎn)自安吉；江蘇昆山的大閘蟹銷往全球，電子產(chǎn)業(yè)的品牌也在全國(guó)頗有知名度；湖北潛江和監(jiān)利的小龍蝦產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)也聞名，暢銷全國(guó)。這些特色產(chǎn)業(yè)依托和放大了先發(fā)和資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)錯(cuò)位式、差異化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈有效拓展和利益共享，促進(jìn)了城鄉(xiāng)人流、物流和資金流的雙向流動(dòng)，保證了本地的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)于構(gòu)建同類縣域持續(xù)性地構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村具有示范性意義。下一步，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地農(nóng)村結(jié)合本地實(shí)際，發(fā)展電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、運(yùn)動(dòng)休閑、養(yǎng)生養(yǎng)老、家政服務(wù)等新型業(yè)態(tài)。從某種程度上看，美麗鄉(xiāng)村與特色小鎮(zhèn)有著異曲同工之妙。無(wú)論哪種發(fā)展模式，都應(yīng)該抓住特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。