唐皇鳳

(武漢大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院，武漢　430072)

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政治學(xué)研究

新賢能政治：我國(guó)干部選拔制度的民主化與現(xiàn)代化

唐皇鳳

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072)

【摘要】在現(xiàn)代民主政治的基干和框架下，嫁接傳統(tǒng)賢能政治的有益成分，構(gòu)建以現(xiàn)代化為戰(zhàn)略導(dǎo)向的新賢能政治模式是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，新賢能政治成功地鑄就了中國(guó)道路的獨(dú)特性和有效性。中國(guó)的干部選拔制度特別強(qiáng)調(diào)以經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的任職資格，通過對(duì)有潛質(zhì)的候選者進(jìn)行臺(tái)階式歷練來培養(yǎng)其從政經(jīng)驗(yàn)和提升其賢能水平，干部選拔制度是支撐中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政和國(guó)家治理的基礎(chǔ)制度。在干部選拔科學(xué)化、民主化和法治化的軌道上改善和優(yōu)化新賢能政治是中國(guó)政治制度現(xiàn)代化的基本動(dòng)力，而干部選拔民主化的優(yōu)選之路就是：在推進(jìn)選拔制度改革以強(qiáng)化民主選拔公正性和可問責(zé)性的基礎(chǔ)上，著力實(shí)現(xiàn)選拔與選舉兩套制度體系之間的有機(jī)耦合。著力推進(jìn)民主選拔與民主選舉有效銜接與深度融合的戰(zhàn)略路徑，實(shí)質(zhì)是保留現(xiàn)有制度優(yōu)勢(shì)的一種治道變革，也是實(shí)現(xiàn)新賢能政治現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略路徑。

【關(guān)鍵詞】新賢能政治干部選拔制度政治體制改革國(guó)家治理模式

政治制度居于國(guó)家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于構(gòu)建充滿活力且安定有序的政治生活具有決定性作用。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層依法有序更替的程度，各方面人才通過公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家治理體系的可能性，是評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度民主性和有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)家而言，選賢任能對(duì)于有效治理超大規(guī)模社會(huì)具有極端重要性，干部選拔制度是支撐政黨執(zhí)政和國(guó)家治理的基礎(chǔ)制度，干部制度的競(jìng)爭(zhēng)力實(shí)乃國(guó)家制度競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素。通過總結(jié)治理精英遴選的歷史經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)逐步形成了“選拔加選舉”這種獨(dú)創(chuàng)性的制度模式，并在民主選拔和民主選舉有機(jī)結(jié)合的過程中為新賢能政治奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，在一個(gè)大變革與大轉(zhuǎn)型的時(shí)代彰顯出其明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

一、 問題的提出

60多年來，新中國(guó)經(jīng)歷了人類歷史上最波瀾壯闊的現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)際地位的快速提升，國(guó)際社會(huì)對(duì)“中國(guó)為什么能”、“中國(guó)共產(chǎn)黨為什么能”等問題的關(guān)注度顯著提高，對(duì)探究中國(guó)發(fā)展奇跡和成功秘訣的興趣也愈加濃厚。國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)發(fā)展奧秘的解讀經(jīng)歷了一個(gè)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治領(lǐng)域演進(jìn)和轉(zhuǎn)變的過程，并達(dá)成了一定程度的共識(shí)，即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域只是中國(guó)發(fā)展的“表”，政治領(lǐng)域才是中國(guó)發(fā)展的“里”。尤為重要的是，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)為創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的政局和積極穩(wěn)妥推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的政治保障，執(zhí)政黨的調(diào)適性有效回應(yīng)了國(guó)內(nèi)外環(huán)境的急劇變革，“選賢任能”的組織制度有效保障了黨治國(guó)理政的合法性和有效性，以國(guó)家治理領(lǐng)域的理性化、民主化和法治化為核心特征的獨(dú)特政治發(fā)展道路才是一個(gè)更為真實(shí)、立體而全面的中國(guó)的首要維度。近年來，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍將高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和黨領(lǐng)導(dǎo)的官僚體制視為中國(guó)模式的兩大重要特征，主張中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷過程及結(jié)果與黨的干部選拔制度關(guān)系密切。事實(shí)上，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的高層政治精英的賢能水平確實(shí)是決定公共決策和國(guó)家治理質(zhì)量的重要因素，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔晉升之道是理解我國(guó)政治體制變遷的關(guān)鍵維度。

在解釋中國(guó)干部選拔的兩種主流范式中，“政績(jī)論”主張好的政績(jī)決定了官員升遷的概率，中國(guó)政治精英晉升是一種“基于政績(jī)的晉升”(performance-based promotion)。該解釋模式的核心觀點(diǎn)是各級(jí)黨政主官在發(fā)展各自轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)方面存在顯著的能力差異，且這種能力對(duì)其升遷具有顯著的解釋力，選拔體制能夠提拔能力更高的官員。如周黎安等學(xué)者提出的“晉升錦標(biāo)賽”模式就認(rèn)為：官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)同職位晉升存在正面聯(lián)系，上級(jí)官員主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來考核和提拔下級(jí)官員，從而激勵(lì)下級(jí)官員為了獲得晉升而追求更高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。*參見周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長(zhǎng)期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期；周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期；周黎安著：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第46、89、100頁(yè)。馮軍旗通過個(gè)案對(duì)縣干部選拔過程的微觀實(shí)證研究證明，政績(jī)型體制是干部選拔的主要機(jī)制。*馮軍旗：《中國(guó)黨政干部晉升的政績(jī)型體制》，《江漢論壇》2015年第12期。另有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在市委書記之間可能存在非常寬松的晉升資格賽，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在省內(nèi)排序前10的市委書記比其他市委書記享有更多晉升機(jī)會(huì)，各市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)市委書記的晉升機(jī)會(huì)具有最直接的重大影響。中國(guó)政治晉升機(jī)制既為上級(jí)權(quán)威留下足夠空間，但也不否認(rèn)對(duì)地方官員基本的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)要求。*楊其靜、鄭楠：《晉升競(jìng)爭(zhēng)是標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)、錦標(biāo)賽還是資格賽？》，《世界經(jīng)濟(jì)》2013年第12期。有學(xué)者則提出，現(xiàn)任官員相對(duì)于前任官員的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率越高，晉升概率越大，任期內(nèi)整體績(jī)效相對(duì)較高的官員被視為具備較穩(wěn)定和突出的經(jīng)濟(jì)管理能力而獲得更多的提拔機(jī)會(huì)。*羅黨論、佘國(guó)滿、陳杰：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)與地方官員晉升的關(guān)聯(lián)性再審視——新理論和基于地級(jí)市數(shù)據(jù)的新證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊) 2015年第3期。但也有研究發(fā)現(xiàn)，在省級(jí)層面并不存在以GDP增長(zhǎng)速度為考核指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”，地方的GDP增長(zhǎng)速度以及相對(duì)表現(xiàn)對(duì)于該地區(qū)官員整體的晉升概率不僅沒有顯著的正相關(guān)性，相反還存在微弱的負(fù)相關(guān)性。*李晟：《“地方法治競(jìng)爭(zhēng)”的可能性——關(guān)于晉升錦標(biāo)賽理論的經(jīng)驗(yàn)反思與法理學(xué)分析》，《中外法學(xué)》2014年第5期。事實(shí)上，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效和干部晉升的因素都是復(fù)雜而多元的，絕非單純的官員主觀努力和能力水平。另外，也不存在依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來提拔官員的政策與制度文本。因此，好的政績(jī)只是干部選拔的必要條件，而非充分條件，更非充要條件。

與之相對(duì)的“關(guān)系論”認(rèn)為，關(guān)系才是決定官員升遷的主要因素。有學(xué)者運(yùn)用第12～16屆共約1700名中央委員和候補(bǔ)委員的相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)中共高層政治精英的升遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間并沒有正相關(guān)性，甚至在1982～1997年之間，兩者呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性，1997～2002年則并不明顯。派系關(guān)系、受教育水平、財(cái)政稅收水平是影響官員升遷的重要因素，關(guān)系才是高級(jí)官員升遷的法寶。*Victor Shih, Christopher Adolph, and Mingxing Liu, Getting Ahead in the Communist Party: Explaining the Advancement of Central Committee Members in China, American Political Science Review 106.1(2012):166-187.另有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的晉升模式中，關(guān)系導(dǎo)向的晉升具有十分重要的地位，干部晉升是由個(gè)人關(guān)系決定的。隨后，他們綜合1979～2011年間的353位省委書記或省長(zhǎng)與中央政治局常委所有成員在同鄉(xiāng)(出生于同樣的省份)、同校(畢業(yè)于同樣的學(xué)校)和同事(工作于同樣的單位)這三方面的交集關(guān)系，建立了一套“同道指數(shù)”。發(fā)現(xiàn)“同道指數(shù)”能很好地預(yù)測(cè)官員晉升，而全省或人均的經(jīng)濟(jì)績(jī)效(剔除了地區(qū)稟賦、經(jīng)濟(jì)趨勢(shì))則沒有顯著影響。*參見Opper, Sonja, Stefan Brehm. Networks versus Performance: Political Leadership Promotion in China. Department of Economics, Lund University, working Paper, 2007. 在1982年，55%的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人與中央政治局常委存在同鄉(xiāng)、同?；蛲玛P(guān)系。到2011年，這一數(shù)字增長(zhǎng)到69%。參見Sonja Opper, Victor Nee, and Stefan Brehm, “Homophily in the Career Mobility of China’s Political Elite，” Social Science Research 54(2015)： 332-352.關(guān)系論的解釋模式強(qiáng)調(diào)派系忠誠(chéng)度及其家庭背景是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人選拔機(jī)制中最重要的主導(dǎo)性因素，但這種理論對(duì)政治過程的分析過于簡(jiǎn)單化，忽略了干部選拔中其他更為重要的影響因素，如黨的執(zhí)政理念和干部政策、制度規(guī)則和社會(huì)文化等。并且，其所依據(jù)的并非可靠和充分的事實(shí)根據(jù)，具有很強(qiáng)的主觀隨意性，缺乏對(duì)中國(guó)政治的整體解釋力。

隨著全面依法治國(guó)時(shí)代的來臨，中國(guó)政治常規(guī)化和制度化的進(jìn)程得以迅速推進(jìn)，干部選拔日益轉(zhuǎn)向基于形式理性的規(guī)則和程序，制度在決定和影響官員選拔和晉升的過程中權(quán)重日益增大。美國(guó)學(xué)者黎安友認(rèn)為,“政權(quán)制度化”是共產(chǎn)黨政權(quán)在中國(guó)具有強(qiáng)大韌性的根本原因，這種制度化主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：(1)高層政治權(quán)力交替制度化程度的顯著提升；(2)政治精英提拔更注重選賢任能，反對(duì)派別考量；(3)政權(quán)體系內(nèi)部的機(jī)構(gòu)分化和專門化；(4)民眾政治參與和訴求表達(dá)渠道的制度建設(shè)。*Andrew J. Nathan， “Authoritarian Resilience，” Journal of Democracy 14.1(2003): 6-17.在中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政的60多年中，隨著法理型統(tǒng)治的科層官僚制的逐步成熟與定型，干部選拔已經(jīng)開始發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化：(1)隨著官僚體系自主性的增強(qiáng)，其內(nèi)生的干部遴選規(guī)則日益重要。(2)官僚科層制的復(fù)雜化與固定化，意味著晉升要經(jīng)歷更多的層級(jí)和大量的“隱形臺(tái)階”，同一級(jí)別職務(wù)的重要性并不相同。只有經(jīng)歷過多個(gè)職位的歷練，在“隱形階梯”上不斷前移自己的順位才能有望晉升，大大提高了干部選拔的可預(yù)期性。(3)干部選拔的規(guī)則和程序日益精致和嚴(yán)格，跨層級(jí)的破格提拔日益困難，干部選拔的合規(guī)則性顯著增強(qiáng)。(4)官員賢能的衡量標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了從政治忠誠(chéng)到治理績(jī)效的位移，干部選拔晉升的標(biāo)準(zhǔn)更為客觀和明確，對(duì)形式理性化和程序公正規(guī)則的遵守成為絕大部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的共識(shí)。(5)治理精英的遴選不僅取決于黨組織自上而下的培養(yǎng)與選拔，也取決于基層群眾自下而上的推薦和選舉，候選人的民意基礎(chǔ)在干部遴選過程中具有愈來愈重要的作用。隨著干部選拔制度科學(xué)化、民主化和規(guī)范化程度的日益增加，制度的可預(yù)期性得以有效保障，改變了各級(jí)官員的職業(yè)前景預(yù)期，強(qiáng)化了制度的激勵(lì)和規(guī)范功能。因此，在政績(jī)和關(guān)系視角之外，引入中國(guó)干部選拔過程的制度分析視角，“把制度分析帶回干部選拔研究”不僅具有相當(dāng)?shù)臍v史合理性，而且具有更高的現(xiàn)實(shí)可行性。

政治的鐵定原則是，只要最終的決策者和治理者有多個(gè)選項(xiàng)，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的或國(guó)家外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力都會(huì)迫使一國(guó)的實(shí)際治理形態(tài)趨向精英政治。*參見蘇力：《精英政治與政治參與》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第5期。人類政治發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)國(guó)家治理精英的選拔機(jī)制和晉升模式，尤其是其穩(wěn)定性和有效性,在某種程度上決定著這個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展方向、體制運(yùn)作情況和公共決策質(zhì)量。而官僚精英的集體特征將反映出一國(guó)政治體制所彰顯的價(jià)值取向與文化，而個(gè)別官員的晉升機(jī)制則突顯其政治體制運(yùn)作的基本原則。*黃信豪：《中國(guó)政治精英“栽培”制度的利與弊》，《文化縱橫》2015年第5期。干部選拔制度彰顯著一個(gè)國(guó)家獨(dú)特的治理風(fēng)格和政治傳統(tǒng)，是衡量一種政治體制開放性、包容性和公正性的重要指標(biāo)。如果干部選拔機(jī)制能和選拔的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)之間呈現(xiàn)良性的互動(dòng)循環(huán)，形成對(duì)廣大治理精英正確的激勵(lì)導(dǎo)向，無疑將有利于國(guó)家治理現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。因此，政治精英遴選的價(jià)值理念、制度安排和實(shí)施效果彰顯著國(guó)家治理現(xiàn)代性的程度，是衡量國(guó)家治理理性化、民主化和法治化的核心標(biāo)尺。本文試圖在全面、系統(tǒng)地把握黨的干部選拔制度歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上，將其視為新賢能政治的基礎(chǔ)制度，并為新賢能政治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供系統(tǒng)的戰(zhàn)略構(gòu)想。

二、 新賢能政治：共產(chǎn)黨治國(guó)理政的基本經(jīng)驗(yàn)

事實(shí)上，所有政權(quán)的建立都意味著公共權(quán)力的實(shí)際操作者向少數(shù)精英的轉(zhuǎn)移，現(xiàn)代政治要解決的核心問題是治權(quán)的有效行使問題。而賢能政治是在承認(rèn)“主權(quán)在民”的現(xiàn)代制度框架下，重點(diǎn)解決治權(quán)擁有者的基本資格和遴選標(biāo)準(zhǔn)問題。賢能政治作為一種具體的國(guó)家治理模式，在治理理念和治理制度等層面展示其獨(dú)特性。在治理理念層面，賢能政治主張，無論你出生時(shí)的社會(huì)地位如何，社會(huì)都應(yīng)該提供足夠的機(jī)會(huì)和流動(dòng)性讓“人才”加上“努力”都能“爬上高位”。*喬·里特爾著，吳萬偉譯：《作為經(jīng)濟(jì)寡頭統(tǒng)治的賢能政治——新自由主義制度下“平等”的市場(chǎng)化》，《開放時(shí)代》2014年第3期。在治理制度層面，賢能政治就是要設(shè)計(jì)一種政治制度，挑選能力超過平均水平的政治領(lǐng)袖做知情的、道德上站得住腳的政治決斷，擁有超過平均水平的才能和品德的政治領(lǐng)袖以及設(shè)計(jì)用來選拔這種領(lǐng)袖的機(jī)制是實(shí)現(xiàn)賢能政治的兩大關(guān)鍵因素。*貝淡寧著，李揚(yáng)眉譯：《從“亞洲價(jià)值觀”到“賢能政治”》，《文史哲》2013年第3期。賢能政治的特征與實(shí)質(zhì)，是根據(jù)人們的受教育程度，以及賢德和能力稟賦，通過一種制度機(jī)制，挑選政治領(lǐng)袖和各級(jí)官僚。*劉京希：《構(gòu)建現(xiàn)代政治生態(tài)必須祛魅賢能政治》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第8期。作為社會(huì)政治領(lǐng)域中的一種治理模式，賢能政治的根本特點(diǎn)在于通過“選賢與能”，讓有能力和德性的人處于政治管理的不同崗位，由此為政治實(shí)踐的展開提供擔(dān)保。*楊國(guó)榮：《賢能政治：意義與限度》，《天津社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。賢能政治思想及其相應(yīng)的制度安排是中國(guó)古代源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的政治傳統(tǒng)，具有合理與積極的成分，最大限度地發(fā)揮了抵制專制積弊的作用，使得在兩千多年嚴(yán)峻的專制桎梏中，中華文明仍然能綿延不絕且創(chuàng)造諸多輝煌成就。*謝揚(yáng)舉：《中國(guó)古代賢能政治與民主政治的混合和開新》，《長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期。當(dāng)然，在專制政體的基本制度框架下，由于官員選拔任用權(quán)完全掌握在統(tǒng)治者手中，賢能政治往往處于工具性和依附性的地位，并形成龐大而僵化的官僚體系。賢能政治在人治的夾縫中求生存，不可能杜絕破格、特例和特權(quán)，且容易陷入泛道德主義的泥淖，導(dǎo)致逆淘汰的嚴(yán)重后果，甚至導(dǎo)致與賢能政治基本理念完全背道而馳的負(fù)面后果。歷史經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，賢能政治不能取代民主政治而成為人類政治生活的基本形式，而是需要在現(xiàn)代民主政治的基本框架中才能更好地發(fā)揮其積極作用。

源于中國(guó)人口眾多、地域遼闊、國(guó)家兼具統(tǒng)一性和高度異質(zhì)性的特點(diǎn)，以及“民心向背”和“選賢任能”的政治理念和傳統(tǒng)，中國(guó)共產(chǎn)黨沒有選擇西方意義上的競(jìng)選政治，在政治改革的實(shí)踐探索中把基于賢能政治的“選拔”和基于民主政治的“選舉”結(jié)合起來，充分展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨治理一個(gè)超大型國(guó)家的政治智慧。*張維為：《在國(guó)際比較中解讀中國(guó)道路》，《求是》2012年第21期。改革開放以來，執(zhí)政黨推行以增強(qiáng)政績(jī)合法性為取向的“選賢任能”制度，打造一支能夠致力于民族長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益并能有效領(lǐng)導(dǎo)民族復(fù)興、具有極高政治成熟度和極強(qiáng)治理能力的執(zhí)政精英團(tuán)隊(duì)，有效調(diào)節(jié)發(fā)展所釋出的各種利益，極大地拓展了國(guó)家治理的有效空間，大幅提升了國(guó)家治理現(xiàn)代化的水平和境界。同時(shí)，黨在科學(xué)、民主和法治的軌道上不斷優(yōu)化干部選拔制度，為傳統(tǒng)賢能政治注入了全新的時(shí)代內(nèi)涵，穩(wěn)步推進(jìn)了新賢能政治模式的不斷成熟與定型，新、舊賢能政治的根本區(qū)別在于：新賢能政治得以運(yùn)行的政治制度框架已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了從集權(quán)專制向法治民主的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史征程中，黨在現(xiàn)代民主政治的基干和框架下，吸納傳統(tǒng)賢能政治的有益成分，持續(xù)推進(jìn)干部選拔制度的民主化與現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)賢能政治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與戰(zhàn)略重構(gòu)，構(gòu)建以現(xiàn)代化為戰(zhàn)略導(dǎo)向的新賢能政治模式，積累了寶貴的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)。

首先，“任人唯賢”的組織路線和“德才兼?zhèn)?、以德為先”的干部選拔任用標(biāo)準(zhǔn)是新賢能政治的兩大核心要素，為有效的國(guó)家治理提供了堅(jiān)實(shí)的人才資源保障。中國(guó)共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)正確的組織路線和領(lǐng)導(dǎo)干部遴選政策是完成新民主主義革命的重要前提，并在新民主主義革命時(shí)期就確立“任人唯賢”的組織路線和根本原則。毛澤東認(rèn)為存在兩種截然相反的用人方式，任人唯賢的路線是正派的路線，任人唯親的路線是不正派的路線。*《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第527頁(yè)。而好干部的具體標(biāo)準(zhǔn)界定則是由時(shí)代特征和黨的工作重心所決定的，“賢”與“能”的具體內(nèi)容隨著時(shí)代的發(fā)展變化和黨所面臨的歷史任務(wù)而動(dòng)態(tài)變化和不斷調(diào)整。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，以政治覺悟、政治忠誠(chéng)和政治素質(zhì)為核心的“政治”標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)員革命群眾的工作能力也是衡量一個(gè)干部賢能的重要標(biāo)準(zhǔn)。共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍內(nèi)全面執(zhí)政后，干部的選拔任用在強(qiáng)調(diào)政治標(biāo)準(zhǔn)重要性的同時(shí)，特別突出知識(shí)化和專業(yè)化的要求。毛澤東強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“又紅又?！钡母刹窟x拔標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧政治標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)化、專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)。黨開始根據(jù)“才德兼?zhèn)洹钡臉?biāo)準(zhǔn)，大量從有生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和工作能力、有發(fā)展前途而政治上又忠實(shí)可靠的先進(jìn)技術(shù)工人和革命青年知識(shí)分子中提拔干部，力圖使所有的領(lǐng)導(dǎo)干部都成為精通政治工作和經(jīng)濟(jì)工作的專家。實(shí)施技術(shù)專家治國(guó)，讓許多工程師和科學(xué)家等專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任黨和國(guó)家的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，是黨領(lǐng)導(dǎo)大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)的需要，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然要求。改革開放后，鄧小平比較系統(tǒng)和完整地提出了干部隊(duì)伍建設(shè)的“四化”方針，既關(guān)注干部的思想品質(zhì)、政治立場(chǎng)和道德素質(zhì)，也要求干部年富力強(qiáng)、精力充沛、能力稱職，不僅具有基本的科學(xué)文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力，而且具有領(lǐng)導(dǎo)才能和工作實(shí)績(jī)。習(xí)近平首次將好干部的標(biāo)準(zhǔn)概括為“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”，賦予好干部以新的時(shí)代內(nèi)涵。黨一直堅(jiān)守“任人唯賢”的干部路線，干部人事制度一以貫之的核心都是“選賢任能、德才兼?zhèn)洹保@構(gòu)成了新賢能政治的核心內(nèi)涵。在中國(guó)政治的具體實(shí)踐中，新賢能政治就是堅(jiān)持好干部標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的資格條件，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)格的制度和程序以遴選出品德、實(shí)績(jī)、作風(fēng)和廉政情況均比較優(yōu)良的治理精英團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，黨積極構(gòu)建開放的包容性體制，積極吸納各領(lǐng)域、各層次的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)精英參與治國(guó)理政，為提升國(guó)家治理現(xiàn)代化的水平和境界奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和人才資源保障。

面對(duì)世情、國(guó)情和黨情前所未有的變化和挑戰(zhàn)，黨的執(zhí)政環(huán)境日趨復(fù)雜，且不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性因素日漸累積，要提升黨領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的能力和水平，履行政府駕馭變革浪潮和促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史使命，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅必須擁有某項(xiàng)專業(yè)技能，更應(yīng)該具有應(yīng)付各種復(fù)雜局面的能力和綜合素質(zhì)，高度重視干部的綜合素質(zhì)和臺(tái)階式歷練是中國(guó)新賢能政治的內(nèi)在要求。各級(jí)組織部門在培養(yǎng)和選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，更傾向于重視那些有大局意識(shí)、有能力總攬全局的干部，主政一方的履歷在干部的任用中所占的份量逐步加重。各級(jí)黨委政府有意識(shí)地讓一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部跨層級(jí)、跨地區(qū)、跨部門以及在地方與部門之間、黨政機(jī)關(guān)與國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位之間、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體之間交流任職，經(jīng)過多崗位歷練以提高其領(lǐng)導(dǎo)水平，絕大多數(shù)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)都是在不同地區(qū)和系統(tǒng)之間的多次交流過程中逐級(jí)晉升的。當(dāng)代中國(guó)的干部精英具有政治家導(dǎo)向與官僚導(dǎo)向相結(jié)合的特點(diǎn)，有利于提升國(guó)家治理績(jī)效。從實(shí)際效果觀察，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人可能出身于任何行業(yè)，只要在本職崗位上足夠優(yōu)秀。黨的十八大誕生的7位新常委大多畢業(yè)于國(guó)內(nèi)外著名學(xué)府，具有多樣化的專業(yè)知識(shí)背景和十分豐富的從政履歷，曾任職的地方占到了中國(guó)版圖的一大半。十八屆中央委員會(huì)的205名委員中具有大學(xué)以上學(xué)歷的占95.7%，其中具有研究生學(xué)歷的委員高達(dá)65%，更有14%的委員獲得了博士學(xué)位，具有留學(xué)經(jīng)歷的領(lǐng)導(dǎo)干部開始進(jìn)入中央決策層，有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的占37.2%，“兩院”院士共15名。*張廣昭、陳振凱：《205名中央委員來自哪里？有何特點(diǎn)？》，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)2012年11月22日。歷屆中共中央政治局的絕大多數(shù)委員、常委都有幾個(gè)不同地方的工作履歷和處理重大危機(jī)的工作經(jīng)驗(yàn)，具有出色的執(zhí)政素質(zhì)和治理能力。正是通過領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的有序更替，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了公共政策的基本穩(wěn)定和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的長(zhǎng)期貫徹，賢能水平卓越的執(zhí)政精英團(tuán)隊(duì)是締造“中國(guó)奇跡”的重要奧秘。

其次，培養(yǎng)合格的接班人和有效履行黨的政治使命是新賢能政治的根本目標(biāo)指向，領(lǐng)導(dǎo)干部的自我激勵(lì)與競(jìng)爭(zhēng)壓力為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，如何保持政權(quán)的穩(wěn)固性、政策的連續(xù)性和治理的有效性，不斷推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)黨的理想和奮斗目標(biāo)，避免權(quán)力交接過程的真空化，培養(yǎng)革命事業(yè)的合格接班人就成為黨高效執(zhí)政和有效履行其執(zhí)政使命的重大戰(zhàn)略工程。通過科學(xué)合理的干部人事制度培養(yǎng)合格的革命事業(yè)接班人是新賢能政治的首要目標(biāo)，在執(zhí)政黨建設(shè)和國(guó)家治理大局中具有至關(guān)重要的地位。鑒于20世紀(jì)60年代初期日益嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，為了確保黨和國(guó)家的性質(zhì)始終不變，黨高度重視無產(chǎn)階級(jí)和社會(huì)主義事業(yè)接班人的培養(yǎng)，形成了頗具中國(guó)特色的接班人政治。中共高層開始把培養(yǎng)革命接班人的問題同反對(duì)帝國(guó)主義和防止修正主義，確保無產(chǎn)階級(jí)革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，保證黨和國(guó)家永遠(yuǎn)不改變顏色的問題聯(lián)系起來。*韓勁草主編：《安子文組織工作文選》，北京：中共中央黨校出版社，1988年，第215頁(yè)。1964年，毛澤東多次提出了培養(yǎng)接班人的問題，認(rèn)為接班人不僅需要提拔，更為重要的是培養(yǎng)，特別是政治標(biāo)準(zhǔn)上的培養(yǎng)，并由中組部牽頭啟動(dòng)了“接班人”計(jì)劃。改革開放后，鄧小平在總結(jié)“文革”教訓(xùn)時(shí)指出：“解決組織路線問題，最大的問題，也是最難、最迫切的問題，是選好接班人?！?《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第192頁(yè)。培養(yǎng)接班人成為中組部一項(xiàng)極為重要的戰(zhàn)略任務(wù)，以確保干部隊(duì)伍保持梯隊(duì)結(jié)構(gòu)，從而使得黨的事業(yè)后繼有人，代代相傳。一直以來，官員的晉升特別看重對(duì)于中央現(xiàn)行路線的堅(jiān)定遵循與忠誠(chéng)，是否能夠成為繼承中央現(xiàn)行路線的合格“接班人”，特別強(qiáng)調(diào)“在革命的大風(fēng)大浪中挑選和培養(yǎng)接班人”。同時(shí)，干部精英群體承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的政治和道德使命，中國(guó)官員身份主要是依靠高度復(fù)合型的政治和歷史使命支持起來的，使得他們具有極強(qiáng)的自我激勵(lì)動(dòng)力。黨通過使命政治為干部制度注入靈魂，開發(fā)干部制度的動(dòng)力，提高干部精英的凈化程度，催生了一種集現(xiàn)代政黨組織和傳統(tǒng)人生哲學(xué)于一身的使命政治。*劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國(guó)地方治理的人事結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換及其政治效應(yīng)》，《社會(huì)》2016年第1期。以發(fā)展為導(dǎo)向的使命政治是中國(guó)新賢能政治區(qū)別于傳統(tǒng)中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家最為重要的標(biāo)志，干部選拔制度的奧秘就在于把人的欲望引導(dǎo)到追求現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)黨的使命擔(dān)當(dāng)和歷史責(zé)任的軌道上來，通過各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的自我激勵(lì)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)為現(xiàn)代化建設(shè)注入不竭的動(dòng)力源泉。

同時(shí)，中國(guó)發(fā)展道路的獨(dú)特性也許就在于地方政府直接作為競(jìng)爭(zhēng)的主體介入到市場(chǎng)和其他一切領(lǐng)域之中，在平行的各級(jí)地方政府之間都有激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系存在。發(fā)展的刺激作為最為重要的動(dòng)力被注入到了各級(jí)地方政府之間，由此也使得干部制度具有鮮明的競(jìng)爭(zhēng)性，并有效轉(zhuǎn)化為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。*劉建軍：《新型精英與使命政治：共產(chǎn)黨執(zhí)政體系的干部制度基礎(chǔ)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第11期。當(dāng)代干部精英內(nèi)在的使命意識(shí)以及發(fā)展戰(zhàn)略所營(yíng)造的競(jìng)爭(zhēng)壓力結(jié)構(gòu)是緊密聯(lián)系在一起的，干部精英群體的自我激勵(lì)以及競(jìng)爭(zhēng)壓力結(jié)構(gòu)是締造新賢能政治的重要?jiǎng)恿?。通過有效的制度安排，將地方官員的晉升同地方政府競(jìng)爭(zhēng)尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)系起來，讓地方官員為了政治晉升而在經(jīng)濟(jì)上相互競(jìng)爭(zhēng)，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“制度密碼”。通過把使命政治的自我激勵(lì)和干部競(jìng)爭(zhēng)的外在壓力有機(jī)地結(jié)合起來，有效解決官僚體系的激勵(lì)難題，把激勵(lì)搞準(zhǔn)搞對(duì)，進(jìn)而動(dòng)員起各種政治行動(dòng)者推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的激情與活力，切實(shí)提升了黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平。

最后，新賢能政治在中國(guó)社會(huì)具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)心理支撐，有利于增強(qiáng)中國(guó)政治的合法性與正當(dāng)性。筆者在2012～2014年間通過隨機(jī)分層抽樣的方法，在全國(guó)10個(gè)省(自治區(qū))共回收886份縣、鄉(xiāng)公務(wù)員有效問卷，以考察公務(wù)員自身對(duì)干部晉升影響因素的認(rèn)識(shí)。我們將影響職務(wù)晉升的因素分為三類：能力類(個(gè)人的工作能力、個(gè)人的政績(jī))、關(guān)系類(個(gè)人運(yùn)作社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的能力)和其他(關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的意圖、干部人事制度、運(yùn)氣)。調(diào)查結(jié)果顯示，40.41%的公務(wù)員認(rèn)為職務(wù)晉升是“任人唯賢”的結(jié)果，比認(rèn)為“任人唯親”的人(僅占19.30%)多一倍。較高比例的受訪者認(rèn)同任人唯賢的晉升理念，表明目前的干部選拔制度具有較高的社會(huì)認(rèn)可度，基層公務(wù)員比較認(rèn)同賢能政治的基本理念。*Liang Ma, Tang Huangfeng, Yan Bo，“Public Employee’s Perceived Promotion Channels in Local China: Merit-Based or GuanXi-Orientated，” Australian Journal of Public Administration 74.3(2015):283-297.西式民主強(qiáng)調(diào)選舉、監(jiān)督以及制衡，政府合法性建立在公開而自由的選舉之上；而中國(guó)民眾真正在意的是政府績(jī)效以及政治領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)和品德，其政府合法性建立在政府能夠?yàn)槊裰\利、政治領(lǐng)導(dǎo)人品行端正、尊重民意的基礎(chǔ)上。*Tianjian, Shi and Lu Jie, “The Shadow of Confucianism,” Journal of Democracy 21.4(2010):123-130.這也是賢能政治深厚的社會(huì)心理支撐條件。張明澍的兩次實(shí)證調(diào)研結(jié)果也表明，在選人用人方面，中國(guó)民眾強(qiáng)調(diào)有德甚于強(qiáng)調(diào)守法，這種深厚的政治道德化傳統(tǒng)在當(dāng)下的民眾心目中依然根深蒂固。具體體現(xiàn)在：(1)政治制度的安排和政府的決策要符合道德要求，最重要的就是統(tǒng)治者要愛民、為民，為人民謀利益，而非競(jìng)爭(zhēng)性選舉。(2)選擇領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)強(qiáng)調(diào)要以德為先。廉潔奉公和作風(fēng)正派都排在遵守法律前面，成為人們認(rèn)為擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人的最重要條件。*張明澍著：《中國(guó)人想要什么樣民主》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第87頁(yè)。我們實(shí)施的兩次較大規(guī)模的實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)也支持上述觀點(diǎn)。在10個(gè)省(直轄市、自治區(qū))發(fā)放的1228份有效公民問卷中，高達(dá)81.86%受訪者投票支持候選人的主要因素在于候選人的品德和能力，且選擇“能力”的比例高達(dá)49.27%，中國(guó)公民具有明顯的能力主義傾向。而在針對(duì)武漢大學(xué)學(xué)生的調(diào)研中，受訪者對(duì)候選人品德的重視程度顯著降低(從32.59%下降為9.78%)，而現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)利益訴求則明顯增強(qiáng)(選擇比例竟高達(dá)31.53%)，但他們對(duì)候選人的能力因素更為看重(達(dá)51.09%)，選擇能力和品德的還是高達(dá)60%以上。無論是普通公民還是名牌大學(xué)的大學(xué)生，都普遍認(rèn)可賢能政治的基本價(jià)值，新賢能政治在中國(guó)社會(huì)具有雄厚的社會(huì)心理支撐，有利于維系和提升中國(guó)政治的合法性與正當(dāng)性。

中國(guó)民眾對(duì)政治的理解方式和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)都是獨(dú)特的，民眾把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步視為政治的目的，政治治理的關(guān)鍵則是領(lǐng)導(dǎo)人的品德政績(jī)和執(zhí)政者是否選賢任能。在黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略格局中，以賢能政治為基調(diào)和底色的干部選拔制度具有很強(qiáng)的有效性和正當(dāng)性，新賢能政治模式是黨治國(guó)理政的重要經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)的干部選拔特別強(qiáng)調(diào)以經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的任職資格，試圖通過對(duì)有潛質(zhì)的候選者多地區(qū)、多領(lǐng)域、多層次的臺(tái)階式歷練來培養(yǎng)其從政經(jīng)驗(yàn)，增長(zhǎng)其治國(guó)理政的才干。這種從上到下的一整套“選拔加選舉”的制度，使得其干部選拔和晉升機(jī)制變得更為尚賢，有利于避免整體性的政策短視。這種制度模式所發(fā)揮的功效完全可以和西方民主選舉的制度功能相媲美，中國(guó)的迅速崛起與這種選賢任能的制度密不可分。新賢能政治承接中國(guó)古代賢能政治的歷史傳統(tǒng)，并經(jīng)過現(xiàn)代民主和法治的有效規(guī)訓(xùn)，為黨治國(guó)理政締造了全新的政治傳統(tǒng)，不失為解讀中國(guó)發(fā)展奧秘的重要鑰匙。

三、 干部選拔制度：中國(guó)新賢能政治的基礎(chǔ)制度

政治制度的程序性規(guī)范決定了一個(gè)國(guó)家政治秩序的性質(zhì)和類型，任何一種人類政治生活形態(tài)均需要與之相適應(yīng)的制度支撐。現(xiàn)代國(guó)家制度是一個(gè)囊括根本制度、基本制度、基礎(chǔ)制度和具體制度的完整體系，前三者追求耐久性和穩(wěn)定性，而具體制度追求適應(yīng)性和有效性?；A(chǔ)制度就是在國(guó)家根本或基本制度體系下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)有效治理所必需的體制與機(jī)制。*趙宇峰、林尚立：《國(guó)家制度與國(guó)家治理：中國(guó)的邏輯》，《中國(guó)行政管理》2015年第5期。基礎(chǔ)制度對(duì)于根本制度和基本制度的運(yùn)行承擔(dān)著保障作用，也是規(guī)范具體制度的直接力量，在很大程度上決定著現(xiàn)代國(guó)家制度體系的有效程度。以國(guó)家公務(wù)員制度和干部選拔制度為核心的干部人事制度就是鞏固和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化所必需的基礎(chǔ)性制度。干部選拔制度作為干部人事制度的關(guān)鍵部分，對(duì)執(zhí)政精英團(tuán)隊(duì)建設(shè)具有根本性作用。換言之，如果將選舉制度視為現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)制度，則選拔制度就是新賢能政治的基礎(chǔ)制度。

所有人類文明都面臨官員的選拔或任命問題，民主選拔和民主選舉都是人類社會(huì)歷史悠久的兩種精英遴選機(jī)制。中國(guó)的官員不是通過全體公民一人一票產(chǎn)生的，而是主要靠上級(jí)組織部門通過嚴(yán)格的民主程序而選拔產(chǎn)生，這套以干部選拔制度為基礎(chǔ)的賢能政治制度替代民主制度而履行著選拔和激勵(lì)官員的功能。有學(xué)者認(rèn)為，中性的中央政府和財(cái)政分權(quán)是中國(guó)選拔體制建立的兩大政治基礎(chǔ)。一個(gè)中性政府不預(yù)設(shè)自己對(duì)于社會(huì)階層的偏好，也就并不介意被提拔的官員出自哪個(gè)階層；由于不受政治勢(shì)力的干擾，官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)和過程也就更可能具有內(nèi)在的邏輯。在中國(guó)，中性的中央政府十分關(guān)注國(guó)家的發(fā)展前景，希望提拔有能力的官員來有效治理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等公共事務(wù)。*姚洋：《中性政府與國(guó)家政治精英的選拔》，《文化縱橫》2015年第3期。干部選拔制度事關(guān)國(guó)家治理績(jī)效，有效勾連著政治與經(jīng)濟(jì)、政府與市場(chǎng)以及國(guó)家與社會(huì)，也是直接影響黨的政治合法性和執(zhí)政正當(dāng)性的重要因素。國(guó)家發(fā)展關(guān)鍵靠人才，黨的興衰關(guān)鍵看干部，用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風(fēng)。選賢任能，選好和用好人才，有利于優(yōu)化政治生態(tài)，事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)的興衰成敗，干部選拔制度是支撐現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)制度。

誠(chéng)然，單一的選拔具有一定的政治風(fēng)險(xiǎn)，亟需民主以防選拔之弊。選拔的人治色彩較為濃厚，長(zhǎng)官意志體現(xiàn)有余而群眾意志體現(xiàn)不夠，透明度和公開性不強(qiáng)，容易因?yàn)榉忾]式、神秘化的思維方式和工作方法而導(dǎo)致“暗箱操作”，也容易造成論資排輩、任人唯親、結(jié)黨營(yíng)私，產(chǎn)生“人身依附”和“吏治腐敗”現(xiàn)象。有序推進(jìn)選拔過程的民主化，不僅有利于激發(fā)干部人事制度的活力，促進(jìn)優(yōu)秀人才脫穎而出，而且有利于從源頭上預(yù)防和治理用人上的不正之風(fēng)和吏治腐敗。選拔的民主化探索既有利于選賢任能和社會(huì)穩(wěn)定，也有利于培育選舉民主化的有利條件。而純粹的選舉同樣問題多多，亟需責(zé)任紓解選舉之毒?！爸褂谶x舉”的民主是半截子民主，是打了折扣的形式主義民主，只改變權(quán)力授受關(guān)系而無助于改善權(quán)力運(yùn)行的品質(zhì)，容易誘發(fā)治理失效，加劇治理危機(jī)和秩序風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，選舉產(chǎn)生的官員具有為贏得再次選舉而討好多數(shù)人的天性，容易導(dǎo)致政策短視，罔顧國(guó)家發(fā)展的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在領(lǐng)導(dǎo)干部的遴選過程中，不是為民主而民主，民主只是為準(zhǔn)確地選人用人提供有效的工具和手段而已。

選拔與選舉既不是完全同一，也不是完全對(duì)立的制度安排。民主選舉基于“一人一票”的平等原則，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政治過程的普遍參與，以票數(shù)和民意作為精英遴選的憑據(jù)。民主選拔更重視組織把關(guān)和適量范圍的民意調(diào)查之間的有機(jī)結(jié)合，以候選人的德才、從政資歷、過去的政績(jī)和資歷經(jīng)驗(yàn)作為遴選依據(jù)，更為注重候選人的品性和能力。選拔偏重公平和責(zé)任的價(jià)值取向，以臺(tái)階為基礎(chǔ)，以實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)；選舉偏重自由與競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值取向，可以突破臺(tái)階的束縛，以即時(shí)的民意為依據(jù)。在中國(guó)，選拔與選舉不是干部任用中必經(jīng)的兩道工序，不同的遴選方式適用于不同類型的干部。選拔適用于絕大多數(shù)委任制干部，且絕大部分選任制的干部首先也要經(jīng)過選拔程序。選拔與選舉的結(jié)合承接中國(guó)淵源深厚的賢能政治傳統(tǒng)，具有順應(yīng)人類政治文明發(fā)展趨勢(shì)與潮流的強(qiáng)大潛能，更能切合國(guó)家與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，相較于純粹的選拔和單一的選舉而言，具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，是應(yīng)該予以長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要制度。

選拔與選舉是具有互補(bǔ)性的有機(jī)制度體系。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在干部選拔任用方式上，長(zhǎng)期以來是以委任制為主要形式，并適當(dāng)采用考任制、選任制等方式。按照黨章和憲法規(guī)定，黨和國(guó)家以及各級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人均由選舉產(chǎn)生，但人選則由委任制的選拔方式產(chǎn)生。*端木婕：《干部選拔任用中的民主問題研究》，中共中央黨校博士論文，2004年。委任制立足于提供職業(yè)化、專業(yè)化的公共管理和服務(wù)，有利于保證公權(quán)體系的穩(wěn)定和秩序，是公共權(quán)力體系發(fā)揮功能的必要性保證，因而本身是有其存在價(jià)值和合法性的。選任制著眼于執(zhí)政黨政治主張的有效實(shí)現(xiàn)，拓寬高層公職人員的來源，增強(qiáng)其認(rèn)受性，適應(yīng)了政治與行政的有機(jī)協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。選任制具有選舉民主的一般特征但又不是簡(jiǎn)單的民主選舉，委任制實(shí)行實(shí)績(jī)晉升但又在某些環(huán)節(jié)擴(kuò)大民意收集和決策民主。*洪浩：《實(shí)施選任制和委任制要注意哪些問題》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年1月6日。另外，選拔具有極強(qiáng)的計(jì)劃性、目的性和針對(duì)性，效率高、穩(wěn)定性強(qiáng)，可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行周密的培養(yǎng)和遴選，有利于一批有治國(guó)理政才能的領(lǐng)導(dǎo)干部脫穎而出。如果選拔工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者非常重視公共利益，且具有現(xiàn)代民主意識(shí)和良好的民主作風(fēng)，選拔也能充分體現(xiàn)和反映民意，在汲取民主精髓和達(dá)成實(shí)質(zhì)民主的過程中節(jié)約制度運(yùn)行成本。事實(shí)上，無論古代還是現(xiàn)代、東方還是西方、社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家，選拔政治與選舉政治都是共生共存的，人類政治文明的發(fā)展并沒有淘汰選拔政治。選舉作為民主制度下官員選拔的重要機(jī)制，是一種周期性的、定量性的民意表達(dá)和測(cè)驗(yàn)機(jī)制，也是最重要的官員激勵(lì)機(jī)制。但民主選舉的適用范圍是有邊界的，盲目擴(kuò)大其范圍容易混淆和顛倒權(quán)力授受關(guān)系，嚴(yán)重扭曲民主選舉的功能。因此，選拔和選舉各有優(yōu)劣利弊，具有特定的適用條件和具體的邊界范圍，“讓選舉歸位”是“讓選舉有效”的重要前提。

中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者的政治正當(dāng)性不是源自定期而自由的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而是通過良好的治理績(jī)效而贏得民眾的政治支持和信任，更為注重民主的實(shí)質(zhì)性效果而非程序性形式，形成了中國(guó)式的大眾政治授權(quán)機(jī)制。選拔與選舉同為遴選黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的基本機(jī)制。其中，選拔是基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的制度裝置，作為干部人事制度的第一道閘門，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和組織把關(guān)的作用，實(shí)為新賢能政治模式的基礎(chǔ)制度。對(duì)于中國(guó)政治體制的順暢運(yùn)行而言，民主選拔比民主選舉更為根本，更為基礎(chǔ)和關(guān)鍵。選舉則是防護(hù)性和救濟(jì)性的制度裝置，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部遴選的第二道閘門，進(jìn)一步確認(rèn)候選人的德才與品性，擴(kuò)大候選人的民意支持基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)可度。兩套制度體系之間具有良好的兼容性、互補(bǔ)性和可調(diào)適性，加強(qiáng)選拔的公正性與選舉的民主性是全面深化我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容。

四、 干部選拔民主化：中國(guó)賢能政治現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略路徑

提升中國(guó)新賢能政治的科學(xué)化和理性化程度、徹底實(shí)現(xiàn)賢能政治的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的根本途徑是：不斷提升干部選拔任用中的民主程度，增強(qiáng)干部選拔的科學(xué)性和公正性，加大社會(huì)公眾對(duì)干部選拔的話語權(quán)和選擇權(quán)，真正形成一種民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的制度框架。干部選拔民主化不是一個(gè)從無到有的過程，而是在現(xiàn)有干部選拔制度框架下，激發(fā)制度的民主潛能，漸進(jìn)增加干部選拔民主程度的歷史進(jìn)程。推進(jìn)干部遴選制度的改革需要雙管齊下：一方面推進(jìn)選舉制度改革，擴(kuò)大直接選舉、差額選舉以及各個(gè)層面的選舉；另一方面，也是更為重要的，則是推進(jìn)選拔制度改革，推進(jìn)選拔的民主化進(jìn)程。

首先，堅(jiān)持黨內(nèi)民主與人民民主的有機(jī)銜接是干部選拔民主化的首要前提。我國(guó)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人的候選人產(chǎn)生機(jī)制實(shí)行執(zhí)政黨提名制，即經(jīng)過方方面面的協(xié)商醞釀后形成一個(gè)候選人建議名單。民主選拔的關(guān)鍵是優(yōu)化“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的實(shí)施機(jī)制與實(shí)現(xiàn)方式，實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)黨內(nèi)民主。另一方面，人民民主的本質(zhì)屬性要求切實(shí)保障和擴(kuò)大基層群眾和普通黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓民意在干部選拔中得到充分表達(dá)，提高干部選拔工作的公開度、透明度和公信力。因此，通過社會(huì)主義民主法治建設(shè)，用黨內(nèi)民主引領(lǐng)和推進(jìn)人民民主，形成黨內(nèi)民主與人民民主良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的格局，形成民主選拔與民主選舉有機(jī)統(tǒng)一的干部遴選機(jī)制，是中國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容。而創(chuàng)新民意表達(dá)和民意吸納的機(jī)制和方法，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部聽取民意的責(zé)任意識(shí)，逐步建立、健全民意充分表達(dá)的制度體系和考核機(jī)制，推動(dòng)民意表達(dá)和民意吸納的實(shí)踐逐步走上制度化軌道，則是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主和人民民主有機(jī)銜接的基本途徑。*高斌：《公推票決：能否成為官員選拔常態(tài)？》，《檢察日?qǐng)?bào)》2011年4月26日。擴(kuò)大黨內(nèi)民主是提升選拔民主性的核心。不斷完善人大代表制度，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)人大代表產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)性與公正性，提升其代表性和合法性，則是增強(qiáng)選舉民主性的關(guān)鍵。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的民主改革要與人大制度改革和人民民主制度建設(shè)有機(jī)銜接和協(xié)同推進(jìn)。

其次，著力構(gòu)建體現(xiàn)真實(shí)民意的民主機(jī)制是推進(jìn)干部選拔民主化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。注重發(fā)揚(yáng)民主、聽取民意，是黨在干部工作中走群眾路線的重要體現(xiàn)。民主推薦是干部選拔任用的必經(jīng)程序，也是干部工作發(fā)揚(yáng)民主、走群眾路線的重要制度安排，是干部選拔民主化的重要環(huán)節(jié)。各級(jí)組織部門要高度重視和加強(qiáng)對(duì)民意情況的綜合分析，建立健全民意結(jié)果運(yùn)用的剛性機(jī)制，使得民意真正成為干部選任的一項(xiàng)重要依據(jù)。在組織考察、民主推薦、談話推薦、民意調(diào)查等環(huán)節(jié)，根據(jù)知情度、關(guān)聯(lián)度、差異性、代表性的要求，隨機(jī)抽取與科學(xué)合理地確定參與推薦和測(cè)評(píng)的人員范圍，特別注意聽取知情人的意見，使干部選拔的各個(gè)環(huán)節(jié)真正體現(xiàn)社會(huì)各階層的真實(shí)意愿。同時(shí)，并密切注意以下幾個(gè)問題：(1)運(yùn)用好協(xié)商民主，加強(qiáng)協(xié)商與共識(shí)機(jī)制建設(shè)。不僅在干部選拔的各環(huán)節(jié)充分發(fā)揚(yáng)票決民主，還要營(yíng)造不同意見進(jìn)行平等討論的民主氛圍，在醞釀動(dòng)議、民主推薦、考察預(yù)告、討論決定等各環(huán)節(jié)發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主，建立健全全方位的溝通機(jī)制，優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)。推進(jìn)干部選拔權(quán)力的主體多元化和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，以參與主體的多元化促進(jìn)干部選拔的民主化。(2)在干部考察過程中，通過個(gè)別談話、發(fā)放征求意見表、民主測(cè)評(píng)、實(shí)地走訪、查閱干部檔案和工作資料、同考察對(duì)象面談、民意調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查、延伸考察等民主方法對(duì)擬任人選的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行全面考察，以干部考察的民主性提升考察的實(shí)效性。(3)嘗試建立民意代表制度，不斷創(chuàng)新民意表達(dá)和民意吸納的機(jī)制和方法；建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部的述政制度，拓寬黨員群眾全面了解黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的渠道，構(gòu)建黨員群眾準(zhǔn)確評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)的有效機(jī)制，增強(qiáng)民主投票的針對(duì)性和實(shí)效性。(4)適度競(jìng)爭(zhēng)是促使好干部脫穎而出的重要條件。完善公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方式，提高競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部的質(zhì)量。借鑒現(xiàn)代人才測(cè)評(píng)技術(shù)，真正考出干部的基本素質(zhì)和實(shí)際能力。把考試和考察更好地結(jié)合起來，全面準(zhǔn)確地了解干部的德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)，切實(shí)引導(dǎo)干部在重實(shí)干、出實(shí)績(jī)上競(jìng)爭(zhēng)，而非簡(jiǎn)單的考試分?jǐn)?shù)的競(jìng)爭(zhēng)。(5)完善差額選拔干部辦法。推行差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額票決，進(jìn)一步擴(kuò)大民主，促進(jìn)好中選優(yōu)。

最后，以責(zé)任追究的實(shí)效化來平衡選拔過程的民主化。切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象，關(guān)鍵是建立起全過程、全天候的責(zé)任追究制度，以嚴(yán)格的責(zé)任追究彌補(bǔ)民主選舉的弊端。用責(zé)任平衡民主是防范權(quán)力濫用的重要手段，具體舉措包括：(1)以動(dòng)議主體為重點(diǎn)，以動(dòng)議程序?yàn)橹骶€，以動(dòng)議結(jié)果為依據(jù)，對(duì)干部選拔任用過程進(jìn)行全程紀(jì)實(shí)，嚴(yán)格落實(shí)干部調(diào)整動(dòng)議責(zé)任，切實(shí)夯實(shí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)責(zé)任、組織人事部門的參謀建議責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦責(zé)任。(2)強(qiáng)化推薦提名責(zé)任制，嚴(yán)格初始提名責(zé)任，大力推行干部提名實(shí)名制和全程紀(jì)實(shí)制度，全面實(shí)施帶責(zé)提名。明確黨委主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、組織(人事)部門和其他有關(guān)個(gè)人在干部提名中的責(zé)任，做到提名責(zé)任具體化，誰提名誰負(fù)責(zé)。提名責(zé)任的追究可根據(jù)干部出現(xiàn)問題的性質(zhì)和輕重程度，提名責(zé)任人失察錯(cuò)薦的主觀原因和客觀原因、產(chǎn)生的社會(huì)影響和造成的工作損失，以及距離提名行為產(chǎn)生時(shí)間的長(zhǎng)短綜合判定。(3)實(shí)施考察責(zé)任制。考察組必須如實(shí)反映干部考察情況和各方面的群眾意見，對(duì)考察材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)?？疾旃ぷ鹘M長(zhǎng)負(fù)有如實(shí)向組織部門匯報(bào)的責(zé)任，并對(duì)任用建議的客觀性、公正性和考察對(duì)象的真實(shí)性負(fù)責(zé)等。(4)嚴(yán)格決策責(zé)任制，保證干部選拔任用決策的民主性和正確性。各級(jí)黨委(黨組)對(duì)干部任用程序和結(jié)果的正確性負(fù)責(zé)，各級(jí)黨委(黨組)的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全部任用工作負(fù)主要責(zé)任。(5)嚴(yán)格實(shí)施用人失誤“責(zé)任倒查”機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)干部有“帶病提拔”等問題，都要對(duì)其選任過程進(jìn)行倒查，以責(zé)任追究的實(shí)效化提升干部選拔民主化的水平與境界。

所有的制度都與其時(shí)代關(guān)系密切，本國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求是衡量制度優(yōu)劣的兩大標(biāo)準(zhǔn)。通過民主選拔與民主選舉有機(jī)統(tǒng)一的制度安排，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的依法有序更替，是社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)史中劃時(shí)代的偉大成就。民主選拔為挑選出德才兼?zhèn)涞狞h政領(lǐng)導(dǎo)干部提供有效的工具和手段，也是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主有機(jī)結(jié)合的制度載體，更是確保平穩(wěn)而有序的制度轉(zhuǎn)型和治道變革的政治保證。中國(guó)政治發(fā)展的實(shí)踐充分證明：選舉民主并非政治改革的唯一形式，在新賢能政治的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)土壤中建立中國(guó)特色的民主政治體制，實(shí)現(xiàn)賢能政治與民主治理的有機(jī)結(jié)合，是中國(guó)政治發(fā)展道路的鮮明特色。通過創(chuàng)造性地繼承賢能政治的獨(dú)特歷史遺產(chǎn)，以現(xiàn)代化和民主化為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，積極、穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)干部選拔制度的理性化，構(gòu)建起順應(yīng)時(shí)代潮流與適合中國(guó)國(guó)情的新賢能政治模式，是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇。

五、 基本結(jié)論

賢能政治是中國(guó)政治制度的基調(diào)與底色，民主政治程序與技術(shù)的引進(jìn)，是中國(guó)政治制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的新元素，也是制度現(xiàn)代化的基本動(dòng)力，引領(lǐng)著中國(guó)制度變革的方向。黨的干部人事制度承接中國(guó)的賢能政治傳統(tǒng)并通過引入現(xiàn)代民主政治的運(yùn)作規(guī)則和基本程序，從而實(shí)現(xiàn)了賢能政治與民主政治的有機(jī)結(jié)合，締造了全新的政治傳統(tǒng)——新賢能政治。新賢能政治鑄就了中國(guó)道路的獨(dú)特性和有效性，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的寶貴經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于選舉制度是民主政治的基礎(chǔ)制度，干部選拔制度則是新賢能政治的基礎(chǔ)制度，有效支撐著新賢能政治模式的有效運(yùn)行。誠(chéng)然，選拔體制不是一種完美的體制，也不太可能成為中國(guó)的終極體制，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展、在不斷調(diào)適中漸進(jìn)優(yōu)化的開放性制度體系。在民主政治的基本制度框架下嫁接賢能政治的有益因素，而非在賢能政治的基本制度框架下容納民主政治的有益因素，是中國(guó)政治制度成熟與定型的基本趨向。干部選拔民主化是中國(guó)政治體制改革的重中之重，也是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的引擎和動(dòng)力，可以成為中國(guó)政治民主化的有效切入點(diǎn)，實(shí)為在確保執(zhí)政安全的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略路徑。干部選拔民主化的優(yōu)選之路，就是在推進(jìn)選拔制度改革以強(qiáng)化民主選拔的公正性和可問責(zé)性的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)地、穩(wěn)妥地推進(jìn)法治建設(shè)，擴(kuò)大直接選舉、差額選舉的層次和范圍，切實(shí)提升民主選舉的層次性和競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)兩套制度體系之間的有機(jī)耦合。著力推進(jìn)民主選拔與民主選舉的有效銜接與深度融合的戰(zhàn)略路徑，實(shí)質(zhì)是保留現(xiàn)有制度優(yōu)勢(shì)的一種治道變革，也是實(shí)現(xiàn)新賢能政治現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略路徑。

[責(zé)任編輯劉慧]

[作者簡(jiǎn)介]唐皇鳳，政治學(xué)博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

Neo-Political Meritocracy: The Democratization and Modernization of the Cadres Selection System in CPC

TANG Huang-feng

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

Abstract:In the backbone and frame of modern democratic politics, grafting the part of excellent germ and gene of traditional political meritocracy, constructing modernization strategic orientation of the neo-political meritocracy mode is valuable historical experience of CPC’s governing. The neo-political meritocracy has successfully forged the unique and effective road of economic and social development in China. With particular emphasis on qualification-based experience, on the potential candidate for stepped experience to develop the political experience and raise the level of the elite, the system of cadre selection is fundamental system of party ruling and state governance. In order to improve cadre selection system more scientific, democratization and legalization, improvement and optimization of the neo-political meritocracy is the basic motive force of the modernization of the Chinese political system, and optimization of democracy in cadre selection is to push forward the reform of the selection system to strengthen the fairness and responsibility of the election system, in order to realize the organic integration between the two sets of selection and election system. Strategic path to promote the effective cohesion and the depth of integration of the democratic election and selection system, is a kind of governance reform to retain the advantages of the existing system, and the strategic route of realizing modern transformation of the neo-political meritocracy mode.

Key words:neo-political meritocracy; cadres selection system; political system reform; state governance model

?本文得到國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景與路徑優(yōu)化研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：14AZD009)的資助。