林昕

“宅基地換安置房”下的農(nóng)民保護探析

林昕

（福州市晉安區(qū)人民檢察院，福建福州，350001）

宅基地換房作為農(nóng)村土地改革的一種方式，在國家政策的支持下，以天津等地作為試點開展探索。由于改革還處于初步階段，實踐中難免存在諸多問題，其中以農(nóng)民權(quán)益受到侵害最為突出，影響了改革成效?，F(xiàn)以“農(nóng)民權(quán)益保護”為研究中心，從宅基地換房的概念和政策依據(jù)出發(fā)，運用文獻研究法、實證分析法，探討試點中存在的農(nóng)民意志體現(xiàn)不充分、換房辦法合理性不足、社會保障不到位等問題，提出相應(yīng)解決建議，旨在完善改革做法，實現(xiàn)改革目標。

宅基地；土地流轉(zhuǎn)；補償安置；社會保障

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，城鄉(xiāng)利益格局出現(xiàn)了新的變化。為滿足城鎮(zhèn)發(fā)展對土地和資金的需求，突破農(nóng)村宅基地只增不減的瓶頸，各地紛紛推出自上而下、政府主導(dǎo)的“宅基地換房”改革。作為一種探索中的土地改革，其外發(fā)性的特征和土地資源的先天利益沖動，決定了其在執(zhí)行過程中很容易侵害農(nóng)民權(quán)益，使流轉(zhuǎn)利益向城市而非農(nóng)村傾斜，可能帶來的社會風(fēng)險不容忽視。本文以“弱勢群體農(nóng)民權(quán)益”為研究中心，充分認識到改革能否成功的關(guān)鍵在于平衡政府、集體和農(nóng)民三者的利益，只有提高農(nóng)民的積極性，使農(nóng)民切實獲益才能實現(xiàn)改革初衷。

一、宅基地換房的政策及實踐探索

（一）宅基地換房的政策依據(jù)

宅基地換房又被稱為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，指的是農(nóng)民用宅基地使用權(quán)及地上附著物按照置換標準換取政府統(tǒng)一建設(shè)的小城鎮(zhèn)安置房，農(nóng)民原有的宅基地收歸集體，由政府或相關(guān)單位組織復(fù)墾，復(fù)墾后的土地在先行歸還小城鎮(zhèn)占用的指標后，對節(jié)約出來的土地再流轉(zhuǎn)利用的行為。[1]

宅基地換房作為政府對農(nóng)村土地利用方式的一次探索，目前主要依據(jù)部門規(guī)章、地方法規(guī)推動試點運行。2004年12月，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）提出，鼓勵農(nóng)村土地整理，努力盤活土地現(xiàn)有存量，逐步推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，自此拉開了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的序幕。為落實該項決定，國土資源于2005年10月和2008年6月下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號）、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號），明確了改革形式為城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，俗稱“宅基地換房”，規(guī)定了換房的基本要求、工作原則、主要內(nèi)容和相關(guān)配套措施。首先，在國土資源部總體部署和市、縣人民政府的申請下確定置換試點；其次，由市、縣政府開展專項調(diào)查，合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設(shè)和宅基地復(fù)墾，向國土資源部申請周轉(zhuǎn)土地指標；再則，由縣、區(qū)級政府根據(jù)農(nóng)民自愿申請，監(jiān)督落實宅基地換房，保障農(nóng)民后續(xù)生活。

（二）宅基地換房的實踐探索

2006年4月，天津、四川、浙江等五省市獲得批準成為第一批試點，拉開了宅基地換房實踐探索的序幕。經(jīng)歷了十年的探索，天津市“華明鎮(zhèn)”試點脫穎而出，不僅開展最早，規(guī)模最大，還出臺了《天津市以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》（津政令第18號）（以下簡稱《天津辦法》）用于指導(dǎo)實踐。[2]

天津市“華明鎮(zhèn)”的主要做法包括：

第一，普查確權(quán)。2002年起，華明鎮(zhèn)開始以城建規(guī)劃部門為主導(dǎo)，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各鎮(zhèn)進行房屋普查和面積測量，為宅基地換房做前期準備。

第二，規(guī)劃編制。小城鎮(zhèn)建設(shè)與宅基地復(fù)墾由天津市東麗區(qū)政府編制總體規(guī)劃，報天津市政府審批，由國土管理部門下達土地掛鉤周轉(zhuǎn)指標，先行用于安置房小城鎮(zhèn)建設(shè)。

第三，融資建設(shè)。天津濱麗公司是東麗區(qū)建委為宅基地換房項目成立的一家國有企業(yè)，負責(zé)小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地整理、工程招標、項目融資，風(fēng)險控制與管理。[3]

第四，置換實施。宅基地換房堅持村民自愿申請，由村民形成決議向鎮(zhèn)政府提出申請。村民與村委會，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別簽訂宅基地換房協(xié)議，隨后按照置換辦法和換房協(xié)議回收宅基地、分配安置房。

第五，土地復(fù)墾。宅基地收回后，由政府主導(dǎo)對宅基地統(tǒng)一復(fù)墾，其中一部分土地歸還原來小城鎮(zhèn)建設(shè)占用的周轉(zhuǎn)指標，一部分土地填補占用的耕地指標，剩下的節(jié)余土地用以發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)甚至征收為國有用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。

對于華明鎮(zhèn)的農(nóng)民來說，宅基地換房使他們居住環(huán)境得以改善，文化生活得以提高，滿足了農(nóng)民對城市化進程的渴望。對于天津市政府來說，宅基地換房打破了建設(shè)用地缺少對各縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約，實現(xiàn)土地的效益價值，為天津發(fā)展帶來了新契機，可謂實現(xiàn)了雙贏。但是，個別政策的負面效應(yīng)和實施過程中的操作不規(guī)范也產(chǎn)生了一定弊端，導(dǎo)致農(nóng)民不滿，引發(fā)社會質(zhì)疑，筆者將在下文著重分析試點中農(nóng)民權(quán)益保護的現(xiàn)存問題，提出相關(guān)解決建議。

二、宅基地換房中農(nóng)民權(quán)益保護的現(xiàn)存問題

（一）宅基地換房農(nóng)民意志體現(xiàn)不充分

1.個別地區(qū)強行置換違背農(nóng)民意志

國家相關(guān)政策一再強調(diào)換房行為應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民自愿為前提，然而實踐中變相的強行置換卻時有發(fā)生。據(jù)天津市華明鎮(zhèn)貫莊村村民披露，貫莊村從未開過村民會議，只是從電視上了解到宅基地換房的措施，緊接著就被要求簽字搬家。一些基層政府為了完成工作，通過各種方式向村民施壓，例如華明鎮(zhèn)街道委員會曾發(fā)布《關(guān)于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》，要求與貫莊村未搬遷戶有親屬關(guān)系的政府工作人員要勸說親屬搬遷，否則將停發(fā)獎金乃至辭退。[6]這些無形壓力都使得一些本不愿搬遷的農(nóng)戶不得不搬遷，而少數(shù)堅挺在拒絕置換第一線的農(nóng)民，由于村莊基礎(chǔ)生活設(shè)施遭到破壞，水電全斷，也不得不選擇妥協(xié)。這種妥協(xié)雖然不同于強制拆遷，但已然違背農(nóng)民本身意志。

2.集體決策程序忽略農(nóng)民個體

以天津市為例，《天津辦法》規(guī)定：“參與換房應(yīng)當(dāng)由村民會議或村民代表會議形成決定，由本村半數(shù)以上村民或三分之二以上農(nóng)戶代表參加，并經(jīng)與會人員的百分之九十以上通過?！币簿褪钦f，天津宅基地換房以村為單位進行申請，采用的是“少數(shù)服從多數(shù)”的表決方式，這種方式固然可取，最為簡單便捷，但也存在問題。以一個有600戶農(nóng)民的村為例，按規(guī)定只需400戶農(nóng)民代表參加村民會議，其中獲得360戶同意即可全村申請參加宅基地換房，而實際上360戶的同意率僅占全村總戶數(shù)的60%。宅基地及地上房屋作為農(nóng)民個人的合法權(quán)益，能否以集體決策統(tǒng)一置換的方式來忽視個別不同意換房的農(nóng)民意愿，筆者認為顯然不妥。

（二）宅基地換房辦法合理性不足

1.制定程序不合理

宅基地置換辦法具體包括村民主體資格認定、宅基地上房屋認定、置換標準和選房辦法等關(guān)鍵事項，《天津辦法》卻規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定宅基地置換辦法，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論后，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審議通過?！笨梢?，在最直接關(guān)涉農(nóng)民切身利益的辦法制定上，農(nóng)民并沒有決定權(quán)，制定主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，決定主體是鄉(xiāng)人大，農(nóng)民的參與僅僅體現(xiàn)在“討論”中，而“討論”后對不滿意的事項是否有權(quán)利更改以及通過何種途徑更改則沒有明確規(guī)定。

2.換房辦法內(nèi)容不合理

以天津為例，面積是置換的首要標準，原宅基地上房屋主房一比一置換，附房二比一置換，院落空地面積不能置換。華明鎮(zhèn)貫莊村每戶宅基地小院約165平方米，但按照現(xiàn)行的置換辦法，平均每戶可以置換的面積僅約75平方米，實用面積大大縮小。[5]此種補償辦法確實存在著可商榷之處：

其一，縮小了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。相關(guān)政府認為置換前后房屋的價值不對等，只能通過縮水置換確保價值相當(dāng)，但這樣一刀切的比例方式顯然對房屋價值差異考慮得不夠充分，何謂主房何謂附房并沒有詳細的定義，對一些套內(nèi)面積小、院落面積大的農(nóng)戶來說難免不公平。

其二，忽視了宅基地的區(qū)位因素和土地價值。所謂置換，應(yīng)當(dāng)是二者價值相當(dāng)進行交換，不同地理位置、用途、環(huán)境的房屋價值有著明顯差異，特別是在土地日益稀缺、價格不斷飆升的背景下，宅基地使用權(quán)作為一種無期限的權(quán)利，其價值是無可限量的，而天津試點將此大大簡化，僅以面積來決定置換，難免有些片面。

（三）宅基地換房后社會保障不到位

本文針對復(fù)雜探測場景中雜波分布偏離高斯分布的情況，采用Alpha穩(wěn)定分布建立雜波模型，并在此基礎(chǔ)上提出了基于分數(shù)低階矩的SAR-STAP雜波抑制算法。文中通過對仿真實驗及多組多通道SAR實測數(shù)據(jù)處理對算法性能進行了驗證，結(jié)果表明，該算法在非高斯環(huán)境中性能明顯優(yōu)于原有算法，并表現(xiàn)出良好的魯棒性，是一種實用且有效的多通道SAR雜波抑制算法。

1.對農(nóng)民的后續(xù)住房需求考慮不充分

由于傳統(tǒng)宅基地是無期限性的，并貫徹“一戶一宅”政策，當(dāng)新增農(nóng)民成立獨立的“戶”時可向村集體重新申請宅基地。然而，置換后傳統(tǒng)的宅基地供應(yīng)渠道已經(jīng)被徹底堵死，而農(nóng)村又普遍存在多生多育現(xiàn)象，考慮到當(dāng)下宅基地置換條件，很多農(nóng)民根本出不起超出置換標準額外更大面積房子的差價，從而導(dǎo)致三代甚至三代以上同居在狹小套房里的現(xiàn)象，農(nóng)民參與置換后的住房居住空間及質(zhì)量急劇下降，新增的農(nóng)民怎樣實現(xiàn)后續(xù)住房權(quán)，將成為一個棘手問題。[6]

2.對農(nóng)民的后續(xù)生活發(fā)展考慮不充分

宅基地作為一種特殊的土地，也是農(nóng)民家庭經(jīng)濟收入的重要來源，農(nóng)民可以通過宅基地種菜、飼養(yǎng)家禽、開小商店來實現(xiàn)創(chuàng)收，而宅基地換房后，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，以前在農(nóng)村的低成本生活和種種收入沒有了，取而代之的是水電費、燃氣費、物業(yè)管理費，生活成本增加。此外，對于一些以耕種責(zé)任田為生的大齡農(nóng)民，他們勞動技能較低，接受新事物的能力較弱，雖然政府想方設(shè)法為其安排就業(yè)，但不少農(nóng)民對安排的保安、物業(yè)工作不滿意，電腦培訓(xùn)學(xué)不會，高科技產(chǎn)業(yè)又與農(nóng)民自身定位不匹配。對于他們來說，失地即失業(yè)，而目前針對農(nóng)村的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障等機制建立尚不完善，這也成為不少農(nóng)民換房的顧慮。

三、宅基地換房中農(nóng)民權(quán)益的法律保護建議

（一）提升宅基地換房的農(nóng)民參與度

1.賦予農(nóng)民參與換房的最終決定權(quán)

自愿原則是宅基地換房區(qū)別于國家征收最重要的特征之一，具體而言是指權(quán)利人能夠以自己的真實意志來設(shè)立、變更和終止法律關(guān)系。筆者認為，應(yīng)當(dāng)賦予個體農(nóng)民參與宅基地換房的最終決定權(quán)，這種決定包括了“是否參與換房”以及“如何實施換房”。集體組織雖然是宅基地的所有權(quán)人，但畢竟只是一個概念，實際上是本村農(nóng)民的集合體，決定權(quán)應(yīng)當(dāng)歸還于村里享有宅基地的農(nóng)民。若采用集體決策，讓少數(shù)不同意換房者屈從于多數(shù)同意者而強行換房，則少數(shù)農(nóng)民對地上房屋的自由處分權(quán)將受到侵害。

2.保障農(nóng)民決定換房的程序選擇

在構(gòu)建農(nóng)民意思表示的決策機制上，可以參考臺灣地區(qū)的《都市更新條例》舊區(qū)改造的相關(guān)做法，將合議參與程序與個體意思表示相結(jié)合，不僅提高集體決策通過的標準，還要賦予個體不愿意換房的自由。在村民會議中引入土地總面積及使用權(quán)人雙重比例標準，如“村民決議參與換房應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體組織宅基地面積的三分之二以上同意，并經(jīng)合法宅基地使用權(quán)人三分之二以上同意”。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，村民會議申請換房的決議并不代表全村農(nóng)戶必須“少數(shù)服從多數(shù)”全部參與換房，僅僅作為啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地專項調(diào)查的依據(jù)，對于適合換房的地區(qū)，由村委會與政府協(xié)商共同制定置換辦法，將村民會議的開展落到實處，充分聽取農(nóng)民意見，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議通過。

誠然，若一味交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來決議，很難使農(nóng)民信服，因此應(yīng)當(dāng)將置換辦法的公布前置于換房協(xié)議的簽訂，即使置換辦法通過，村民仍有是否同意依據(jù)置換辦法換房的權(quán)利，以合同簽訂為準，不同意的農(nóng)民不能勉強。同時，對于集體組織無法通過申請決議，卻有部分農(nóng)民自愿參與換房的，可以自行委托評估機構(gòu)調(diào)查，將評估結(jié)論統(tǒng)一上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合考慮。對于一些既想?yún)⑴c換房又不同意置換辦法的農(nóng)民，賦予其對政府抽象行政行為復(fù)議和訴訟的救濟權(quán)利。

（二）完善宅基地換房辦法的合理性

1.補償方式應(yīng)當(dāng)更加靈活多樣

現(xiàn)行的補償方案大多以安置房補償為主，兼顧貨幣補償，這種補償方式較為單一，沒有考慮不同農(nóng)民需求。筆者認為，應(yīng)當(dāng)盡可能豐富宅基地換房的補償方式以供農(nóng)民選擇。例如，政府可以引導(dǎo)農(nóng)戶按照城鎮(zhèn)規(guī)劃異地集中自建公寓房，政府補助部分費用，這樣可以最大程度尊重農(nóng)民的生活習(xí)慣。又如，在當(dāng)?shù)匕l(fā)展狀況允許的情況下，農(nóng)民可以通過宅基地置換工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)用房，具體置換倍率參考項目的實際價值量，由集體統(tǒng)一招租，以確保農(nóng)戶長期收益，這樣可以在一定程度上彌補一次性補償款的不足。再如，還可以推出“身份補償”或“入股分紅”等方式，農(nóng)民通過放棄宅基地來換取城鎮(zhèn)居民的身份，享有城鎮(zhèn)居民所擁有的各類保障，對宅基地復(fù)墾后土地的二次開發(fā)收益參與分紅等。通過靈活多樣的補償方式給予農(nóng)民選擇空間，以激發(fā)農(nóng)民參與換房的積極性。

2.補償標準應(yīng)當(dāng)更加合情合理

宅基地換房應(yīng)當(dāng)以價值作為置換的判斷標準，對宅基地價值、地上房屋價值、安置房價值、安置房所占土地使用權(quán)價值等進行合理評估。在對舊房評估時應(yīng)當(dāng)以基準地價為基礎(chǔ)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、土地區(qū)位、房屋面積、裝修投入、新舊程度等綜合判定，而對新房的評估則應(yīng)當(dāng)區(qū)分房屋性質(zhì)，若是經(jīng)濟適用房則應(yīng)排除其未繳納的土地出讓費，再根據(jù)區(qū)位、樓層、戶型、面積等進行評估。最后根據(jù)兩方評估結(jié)果等價置換，再通過搖號進行選房，價值差異多退少補。這樣一來，人口多的農(nóng)戶可以調(diào)整新房的區(qū)位以爭取更大面積住房，經(jīng)濟困難的農(nóng)戶可以選取小戶型新房獲取差價補貼，按需求選擇。

（三）強化宅基地換房農(nóng)民的社會保障

宅基地換房后，不少農(nóng)民面臨著“種地?zé)o田、上班無崗、低保無份”的“三無”[7]狀況，若無穩(wěn)定的就業(yè)途徑與生活來源，久而久之必將產(chǎn)生出一批城鎮(zhèn)閑民、貧民，急需尋求一種可持續(xù)的措施，至少保障農(nóng)民的生活水準與換房前相比不降低。

筆者建議通過強化農(nóng)民的社會保障來防止農(nóng)民“上樓致貧”。當(dāng)務(wù)之急是建立最低生活保障，地方政府應(yīng)當(dāng)完善最低生活保障金領(lǐng)取機制，對于因失地而失去生活來源的農(nóng)民，給予一定的前期經(jīng)濟補助，以確保他們穩(wěn)定度過換房的適應(yīng)期。關(guān)鍵之舉是建立基本醫(yī)療保障，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度對于解決農(nóng)民看病起到一定作用，但補助額度畢竟十分有限，鑒于農(nóng)民已經(jīng)搬入小城鎮(zhèn)，可以考慮將其納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療救助的范圍，同時允許其參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保或新型合作醫(yī)保，就近建設(shè)醫(yī)院，嚴格監(jiān)管，解決其看病難、看病貴的問題。重中之重是建立基本養(yǎng)老保障，對已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民實行城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障制度，對仍然是農(nóng)村戶口的農(nóng)民根據(jù)具體情況對待，如16周歲以下的農(nóng)民給予一次性貨幣安置，對在勞動年齡內(nèi)的農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費能滿15年的，給予參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，不能滿15年的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，通過補差提高標準，至少不能低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險標準，對60周歲以上的農(nóng)民給予基本生活補助或一次性貨幣安置。長遠舉措是建立失業(yè)保障制度，從完善失業(yè)登記、就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)拓展多渠道促進農(nóng)民就業(yè)，在小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)上充分考慮農(nóng)民謀生需要，通過投資蔬菜雜糧和花卉為主的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)園，滿足農(nóng)民繼續(xù)耕田的想法，為農(nóng)民提供免費技能培訓(xùn)，對于一些想做生意的農(nóng)民，提供適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠，幫助農(nóng)民逐漸適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。此外，還應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民提供法律援助，使其權(quán)益受到侵害時能夠獲得幫助，如建立綠色通道，對失地農(nóng)民申請法律援助的審查，要簡化程序，快速辦理，對于經(jīng)濟確有困難的農(nóng)民，適當(dāng)減少或免除律師費。

[1]曹泮天.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究[M].北京:法律出版社，2012:1.

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[3]王開.天津宅基地換房:模糊的博弈[N].瞭望東方周刊，2008-11-03.

[6]勾新雨.天津宅基地換房爭議調(diào)查:強迫還是自愿[N].投資者報，2009-03-16.

[5]楊正蓮.天津，宅基地換房換來了什么[N].中國新聞周刊，2009-06-08.

[6]何纓.宅基地換房模式的法律思考[J].山東社會科學(xué)，2010，（1）.

[7]宋斌文，荊瑋.城市化金重中濕地農(nóng)民社會保障問題研究[J].理論探討，2004，（3）.

[責(zé)任編輯：姚青群]

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1008-7346（2016）01-0068-05

2016-01-02

林昕，女，福建福州人，福州市晉安區(qū)人民檢察院法律政策研究室科員。