張　璇，楊　成，段宏磊，李　麗

●專題研究Special Lecture

中國體彩業(yè)競爭環(huán)境的缺陷評析與制度改進(jìn)

張璇1，楊成2，段宏磊3，李麗4

依照產(chǎn)業(yè)組織的ISCP分析范式依次對中國體彩業(yè)的法律制度、市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效4要素進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)中國體彩業(yè)競爭環(huán)境存在如下4個缺陷：角色不清晰的市場規(guī)制法律制度、雙寡頭壟斷經(jīng)營狀態(tài)、消費者權(quán)利受損的不當(dāng)經(jīng)營行為、從公眾向部門的福利轉(zhuǎn)移。當(dāng)中，制度要素構(gòu)成了目前體彩業(yè)競爭環(huán)境不佳的核心要素，它既是造成結(jié)構(gòu)、行為和績效若干負(fù)面表現(xiàn)的直接原因，又是推動結(jié)構(gòu)、行為和績效三要素之間陷入惡性循環(huán)的根本原因。因此，市場規(guī)制法律制度的不佳是體彩業(yè)競爭亂象的根本癥結(jié)：作為規(guī)制者的財政部無法真正落實其監(jiān)管職責(zé)；而作為經(jīng)營者的體彩管理中心又政企合一，誘發(fā)了道德風(fēng)險。未來應(yīng)當(dāng)同時對體彩業(yè)的規(guī)制者和經(jīng)營者做出制度改進(jìn)：在規(guī)制者層面，要在對我國“政企一體式”“委員會式”和“行業(yè)主管式”3種市場規(guī)制結(jié)構(gòu)比較分析的基礎(chǔ)上，采納最適合體彩業(yè)的“行業(yè)主管式”規(guī)制結(jié)構(gòu)，在財政部下設(shè)一個專司彩票監(jiān)管的“彩票監(jiān)督管理局”，統(tǒng)一負(fù)責(zé)彩票的全程規(guī)制。在經(jīng)營者層面，要在參照我國鐵路業(yè)市場規(guī)制法律制度改革有效經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，仿照中國鐵路總公司的經(jīng)營模式，依照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》成立“中國體育彩票總公司”，取代目前體彩管理中心的體彩經(jīng)營職能。

體彩業(yè)；競爭環(huán)境；ISCP分析范式；市場規(guī)制法律制度

1　問題與思路

當(dāng)代中國的體彩業(yè)發(fā)端于1994年，彼時國務(wù)院批準(zhǔn)當(dāng)時的國家體委發(fā)行體育彩票，進(jìn)而開啟了極具中國特色的體彩發(fā)展脈絡(luò)。時至今日，歷經(jīng)二十余年的發(fā)展，中國體彩業(yè)已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它一方面豐富了第三產(chǎn)業(yè)和文娛生活，另一方面又在國家財政公益資金籌集上發(fā)揮著日趨重要的作用，進(jìn)而推進(jìn)了公眾福祉。但是，在肯定其成就的同時，中國體彩業(yè)的競爭環(huán)境一直存在著若干頑疾，它們伴隨著體彩發(fā)展持續(xù)著二十余年，未經(jīng)得到根本性的改進(jìn)。有研究主要將其總結(jié)為三個方面，即體彩的公信力不足、市場秩序的混亂以及公益金分配上的正當(dāng)性缺失[1]。這種不良的競爭環(huán)境會成為阻礙我國體彩進(jìn)一步發(fā)揮其正向功能的桎梏，也不利于本行業(yè)消費者、經(jīng)營者的相關(guān)利益保護(hù)，有必要做出改進(jìn)。

針對這一問題，本文致力于對中國體彩業(yè)競爭環(huán)境存在的缺陷做出一次全面評析，進(jìn)而探究體彩競爭亂象的根本癥結(jié)，“對癥下藥”。對競爭環(huán)境的整體評析是產(chǎn)業(yè)組織研究的常用方法，其基本分析框架為“SCP分析范式”，即將某一產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)（Structure）、市場行為（Conduct）和市場績效（Performance）作為考察微觀市場經(jīng)濟(jì)運行狀況的三大要素。作為一個悠久的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法，該范式已經(jīng)歷了數(shù)十年的改進(jìn)和變遷[2]。但是，在法學(xué)研究中，對此種研究方法要進(jìn)行一定程度的揚棄：與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究不同，法學(xué)研究更注重法律制度對競爭環(huán)境的作用，法律制度的運行實效將有可能對競爭環(huán)境產(chǎn)生直接影響；因此，制度（Institution）理應(yīng)成為考察競爭環(huán)境的首要因素，SCP分析范式應(yīng)當(dāng)改進(jìn)為ISCP分析范式[3]。在本研究中，筆者援引了這一分析范式，即通過系統(tǒng)的考察中國體彩業(yè)的法律制度、市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效，對其競爭環(huán)境存在的缺陷進(jìn)行一次精準(zhǔn)全面的評析。經(jīng)過評析，會發(fā)現(xiàn)中國體彩業(yè)市場規(guī)制法律制度存在的若干缺陷是造成其競爭亂象的根本原因。在此基礎(chǔ)上，本文將探索出治理這一癥結(jié)的法律制度改進(jìn)方案，進(jìn)而促進(jìn)我國體彩業(yè)競爭環(huán)境的整體優(yōu)化。

2　ISCP分析范式下中國體彩業(yè)競爭環(huán)境的缺陷評析

2.1制度（Institution）缺陷：角色不清晰的市場規(guī)制法律關(guān)系

《反壟斷法》第七條規(guī)定，“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其合法經(jīng)營活動予以保護(hù)”。彩票業(yè)即屬于這種專營專賣行業(yè)的范圍，其基本特點是其競爭環(huán)境呈現(xiàn)出一種高度集中的特許經(jīng)營權(quán)法律關(guān)系，但與此同時，立法也會對這一特許經(jīng)營權(quán)施加全程控制，進(jìn)而確保其經(jīng)營行為的規(guī)范性。根據(jù)《彩票管理條例》第五條的規(guī)定，享有特許經(jīng)營權(quán)的法律主體為體育總局下設(shè)的體彩管理中心，而民政部下設(shè)的福彩發(fā)行管理中心與其相同，為彩票業(yè)的另一專營主體。條例賦予財政部統(tǒng)一負(fù)責(zé)體彩和福彩的監(jiān)督管理職能。但是，與其他專營專賣行業(yè)略顯不同的是，體彩管理中心和福彩發(fā)行管理中心均為事業(yè)單位編制，并不是公司制的純經(jīng)營性機構(gòu)，這便決定了它們并不只是彩票的發(fā)行和銷售方，更承擔(dān)了對這一經(jīng)銷過程的實際監(jiān)管職權(quán)，換言之，體彩管理中心是“政企一體”式的。名義上享有監(jiān)管職權(quán)的財政部其實并不能對彩票的實質(zhì)經(jīng)銷過程發(fā)揮實際規(guī)制效果，而只具有總量管控的間接規(guī)制職能：一方面，在彩票發(fā)行前，財政部負(fù)責(zé)彩票品種審批和決定彩票資金的構(gòu)成比例；另一方面，在彩票發(fā)行后，財政部負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行彩票公益金的分配政策?？梢酝ㄟ^圖表1了解體彩的實際運行過程，在這一過程中，名義上的規(guī)制主體財政部實際上只能控制競爭環(huán)境的最前端（步驟1）和最后端（步驟5），而整體經(jīng)營過程則由體彩管理中心進(jìn)行自我控制（步驟2至步驟4）。

上述法律制度現(xiàn)狀決定了體彩業(yè)市場規(guī)制法律關(guān)系中經(jīng)營者和規(guī)制者的角色不清晰現(xiàn)象：作為經(jīng)營者的體彩管理中心，很大程度上又是規(guī)制者，運動員和裁判員身份合一，這便會使眾多體彩業(yè)的法律制度難以得到真正落實?！皩⒉势笔袌龅慕?jīng)營權(quán)集中到兩個政府部門手中，這樣做的直接結(jié)果是行政權(quán)力‘只手遮天’，行政行為與市場行為渾然一體……嚴(yán)重制約了市場規(guī)則的建立和健全，成為制約彩票業(yè)立法的擎肘?！盵4]

圖1　中國體彩業(yè)的運作流程

2.2結(jié)構(gòu)（Structure）缺陷：雙寡頭壟斷經(jīng)營狀態(tài)

在專營專賣的市場規(guī)制法律關(guān)系下，中國彩票行業(yè)呈現(xiàn)出體彩管理中心和福彩發(fā)行管理中心分庭抗禮的雙寡頭壟斷經(jīng)營狀態(tài)[5]。寡頭壟斷的市場通常會對競爭環(huán)境產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，由于市場上的經(jīng)營者數(shù)量較少，各經(jīng)營者之間均占據(jù)一定支配地位，它們會形成一種彼此依賴的“默示共謀”，進(jìn)而損害市場競爭環(huán)境[6]?！坝捎谏贁?shù)幾家企業(yè)的產(chǎn)量在某一行業(yè)的總產(chǎn)量中占有很大的比例，這樣每個企業(yè)的產(chǎn)量都占有相當(dāng)大的份額。在這種情況下，它們對產(chǎn)品的產(chǎn)量和價格能起決定性的作用，從而使競爭遭受排斥，市場對價格形成的作用大大減弱?！盵7]但是，當(dāng)寡頭經(jīng)營者發(fā)生了變動，如本市場內(nèi)進(jìn)入了新的經(jīng)營者，原經(jīng)營者之一的市場地位顯著上升或下降等，這便會打破寡頭之間的互相依賴，進(jìn)而破壞其默示共謀，從而在競爭環(huán)境內(nèi)部打破固有格局，促進(jìn)競爭環(huán)境的自我改進(jìn)。但在中國彩票行業(yè)中，這種自我改進(jìn)的趨勢幾乎不可能發(fā)生，這是因為中國的彩票行業(yè)具有純市場體制下不存在的如下3個特點：其一，體彩管理中心和福彩發(fā)行管理中心均不是公司制的企業(yè)，而是具有行政職能的事業(yè)單位；其二，二者獲準(zhǔn)經(jīng)營的彩票行業(yè)是純國有資本的運作過程，根據(jù)《彩票管理條例》第十五條的規(guī)定，除了在實際銷售環(huán)節(jié)中可能會委托民營企業(yè)或個人進(jìn)行代銷外，中國并不存在由非公資本控制的彩票行業(yè)；其三，二者的寡頭壟斷地位也不是市場自由競爭的結(jié)果，而是政府的直接培育。這3個特點決定了中國的彩票運營與公權(quán)力的關(guān)聯(lián)度更深，雙寡頭壟斷經(jīng)營結(jié)構(gòu)更為穩(wěn)固，除非修改法律或變更體制，否則體彩管理中心和福彩發(fā)行管理中心并無市場份額受侵?jǐn)_的擔(dān)憂，由此便決定了其可能造成對競爭環(huán)境尤甚的負(fù)面影響。

中國的彩票行業(yè)之所以呈現(xiàn)出政府培育的、國有資本運營的非企業(yè)制的雙寡頭壟斷經(jīng)營結(jié)構(gòu)，與我們主要傾向于把彩票事業(yè)視為“公共服務(wù)與社會福利事業(yè)”有關(guān)，而否認(rèn)其首先是市場經(jīng)濟(jì)的一種博彩服務(wù)業(yè)。由于對博彩可能導(dǎo)致的公共道德困境和博彩收入用于公益性財政的關(guān)注，這類行業(yè)如果過于向市場經(jīng)濟(jì)體制傾斜，就會“引起社會公益性目的減損的恐懼”[8]。

2.3行為（Conduct）缺陷：消費者權(quán)利受損的不當(dāng)經(jīng)營行為

正是由于政府培育下雙寡頭壟斷格局的穩(wěn)固性，近年來，在體彩經(jīng)營中陸續(xù)發(fā)生了一系列惡性的不當(dāng)經(jīng)營行為，在這過程中，作為消費者的彩民合法權(quán)益受到了嚴(yán)重侵害。

體彩業(yè)的不當(dāng)經(jīng)營行為主要表現(xiàn)為3類：第一類是彩民利用體彩管理中心的經(jīng)營和監(jiān)管疏漏實施的行為，如通過偷換彩球控制中獎概率的“武漢4·20體彩案”[9]，承包商利用監(jiān)管真空冒領(lǐng)大獎的“西安體彩寶馬案件”[10]等。這類不當(dāng)經(jīng)營行為的實施主體本身也是消費者，他們利用了如今體彩市場規(guī)制法律制度和雙寡頭壟斷格局的若干漏洞為己牟利。比如在“武漢4·20體彩案”中，犯罪分子通過體彩中心后院鐵柵欄、架空暖氣管道、中心現(xiàn)場窗戶進(jìn)行攀爬翻越，進(jìn)而將個別搖獎用彩球進(jìn)行了替換。這種驚人的作案方式折射出了體彩過程監(jiān)管的漏洞，究其原因，則是體彩管理中心集“運動員”與“裁判員”于一身的角色使其欠缺強化監(jiān)管的制度壓力所致。第二類是“私彩”行為，如2007年發(fā)生的涉案金額高達(dá)1.7億元的重大體彩案件“吉林全國私彩第一案”，該案引發(fā)了吉林省對私彩行為的全面整治[11]。這類行為的實施主體是違法經(jīng)營者，即并不具有體彩管理中心的經(jīng)營權(quán)資格，但卻私設(shè)博彩參與競爭。第三類是最重要的，即在位經(jīng)營者之間的不當(dāng)經(jīng)營行為，具有合法經(jīng)營地位的體彩管理中心和福彩發(fā)行管理中心之間發(fā)生了非良性競爭，這類不當(dāng)經(jīng)營行為并不見得是違法行為，但實足對彩票行業(yè)的競爭環(huán)境不利。由于體彩和福彩產(chǎn)品的同質(zhì)性較強，均包含即開型彩票、數(shù)字型彩票和樂透型彩票，僅足球競猜彩票屬于體彩的獨特產(chǎn)品，這便造成產(chǎn)品同質(zhì)性的格局下，兩大管理中心主要依靠價格開展競爭，這便有可能損害財政公益基金的籌集[12]。另外，由于兩大管理中心的彩票經(jīng)銷過程均具有一定程度的部門利益，這便使其在重視營利的同時疏于自我監(jiān)管，這在互聯(lián)網(wǎng)彩票亂象叢生的問題上體現(xiàn)的尤為明顯。2015年初，財政部、民政部和國家體育總局不得不聯(lián)合下發(fā)相關(guān)文件叫停互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)，受此影響，中國體彩2015年銷售額比前一年減少100億元，而這已經(jīng)是互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)務(wù)第5次被叫停了[13]。

2.4績效（Performance）缺陷：從公眾向部門的福利轉(zhuǎn)移

對體彩績效的考察不應(yīng)該僅集中于其創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效率，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注彩票公益金的分配是否真正促進(jìn)了公眾福祉，這也正是《彩票管理條例》賦予財政部對彩票資金具體構(gòu)成比例決定權(quán)的根本原因：該條例第二十八條將彩票資金分為彩票獎金、彩票發(fā)行費和彩票公益金三部分，財政部負(fù)責(zé)對各資金的具體比例進(jìn)行確定。但是，由于現(xiàn)行的市場規(guī)制法律制度使體彩管理中心在負(fù)責(zé)體彩經(jīng)營的同時，又很大程度上承擔(dān)了自我控制的規(guī)制者角色，這便使得財政部在彩票資金管理過程中存在極大的信息不對稱，彩票發(fā)行費成本在彩票資金中具體應(yīng)占據(jù)多大比例的問題，財政部很大程度上是不知情的，而只能依據(jù)體彩管理中心披露的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行間接認(rèn)定。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，我國的彩票發(fā)行費用常年高于國外同等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這些費用除了用于支付發(fā)行成本外，還實現(xiàn)了彩票收益的“福利轉(zhuǎn)移”：即通過提高發(fā)行費比例、降低公益金比例的形式，使彩票收益從公眾財政福利轉(zhuǎn)化為體彩部門福利[14]。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，針對體彩的數(shù)次審計結(jié)果觸目驚心：在2014年即查出北京市體彩中心在未經(jīng)財政部準(zhǔn)許的情況下，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體彩78.51億元；河南省體彩管理中心則以考察名義違規(guī)使用體育彩票發(fā)行費，組織本單位職工旅游。嚴(yán)峻的審計結(jié)果迫使國家體育總局經(jīng)濟(jì)司司長表示要開展“自查自糾”[15]。

3　市場規(guī)制法律制度的沉陷：中國體彩業(yè)競爭亂象的癥結(jié)

ISCP分析范式既實現(xiàn)了對中國體彩競爭環(huán)境存在缺陷的全面速寫，又有利于我們洞悉造成中國體彩業(yè)若干競爭亂象的根本原因。上文分析表明，體彩業(yè)在制度、結(jié)構(gòu)、行為和績效4個方面的缺陷并非是彼此孤立的，而是存在極強的關(guān)聯(lián)性。一方面，體彩業(yè)的現(xiàn)行市場規(guī)制法律制度在決定體彩業(yè)的市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效上發(fā)揮了直接性的作用：對體彩和福彩的特許經(jīng)營權(quán)制度形成了雙寡頭的壟斷格局；體彩管理中心政企不分的經(jīng)營狀態(tài)決定了其存在自我控制軟約束的問題，進(jìn)而誘發(fā)了若干不當(dāng)經(jīng)營行為；財政部難以實際監(jiān)管體彩運營的現(xiàn)實狀態(tài)又誘發(fā)了在體彩績效方面的福利轉(zhuǎn)移問題。另一方面，體彩業(yè)的市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效又呈現(xiàn)出彼此疊加和強化的狀態(tài)，進(jìn)而進(jìn)入一個競爭環(huán)境的“惡性循環(huán)”：雙寡頭的壟斷格局激化了不當(dāng)經(jīng)營行為，不當(dāng)經(jīng)營行為又強化了體彩銷售中的部門利益，部門利益進(jìn)一步惡化了福利轉(zhuǎn)移效果，而福利轉(zhuǎn)移效果又穩(wěn)固了雙寡頭的壟斷格局……在此種環(huán)境下，中國體彩業(yè)展現(xiàn)出諸多競爭亂象，也就一點也不奇怪了。

可以通過圖表2對當(dāng)前中國體彩業(yè)競爭環(huán)境中4大缺陷間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行總結(jié)。圖表2清晰地表明，制度要素構(gòu)成了目前體彩業(yè)競爭環(huán)境不佳的核心要素，它既是造成結(jié)構(gòu)、行為和績效若干負(fù)面表現(xiàn)的直接原因，又是推動結(jié)構(gòu)、行為和績效三要素之間陷入惡性循環(huán)的根本原因。換言之，中國體彩業(yè)市場規(guī)制法律制度的不佳正是體彩業(yè)競爭亂象的根本癥結(jié)。一方面，作為規(guī)制者的財政部無法真正落實其監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致針對體彩業(yè)的規(guī)制法律規(guī)則難以實際起到約束作用；另一方面，作為經(jīng)營者的體彩管理中心又政企合一，其自我規(guī)制的職責(zé)未經(jīng)剝離，在運動員和裁判員身份合一的情況下，進(jìn)一步誘發(fā)了其道德風(fēng)險。只有根本上對這種市場規(guī)制法律制度進(jìn)行修正，中國體彩業(yè)的競爭環(huán)境才能得到改進(jìn)。

圖2　體彩業(yè)四大缺陷間的關(guān)聯(lián)性

4　中國體彩業(yè)競爭環(huán)境的制度改進(jìn)：以鐵路業(yè)改革為參考樣本

上文分析表明，中國體彩業(yè)市場規(guī)制法律制度的弊端，歸根結(jié)底在于體彩業(yè)的規(guī)制者和經(jīng)營者未能發(fā)生準(zhǔn)確的身份剝離，進(jìn)而惡化了整體競爭環(huán)境。因此，有必要對中國不同類型的行業(yè)規(guī)制法律制度進(jìn)行橫向比較，進(jìn)而擇取最有利于體彩業(yè)競爭環(huán)境制度改進(jìn)的參考樣本。

4.1體彩業(yè)市場規(guī)制法律制度改進(jìn)模型的擇取

在中國，很多行業(yè)都具有規(guī)制傳統(tǒng)，由此衍生出不同類型的市場規(guī)制法律制度樣本，其中最為典型的包括3種，即“政企一體式”、“委員會式”和“行業(yè)主管式”。

“政企一體式”市場規(guī)制法律制度的主要特點是規(guī)制者與經(jīng)營者身份完全合一，它通常適用于中國依法實行專營專賣的行業(yè)和部分計劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的行業(yè)。這類行業(yè)遵循著“一個機構(gòu)，一套人馬，兩塊牌子”，“運動員”與“裁判員”雙身份完全合一。比如歸屬于發(fā)改委體系下的鹽業(yè)管理局，除個別省份實現(xiàn)了政企分開之外，多數(shù)呈現(xiàn)出與同級鹽業(yè)公司“一套班子、兩塊牌子、職能分設(shè)、合署辦公?！迸c此一脈相承的還有掛兩塊牌子的中國煙草總公司與煙草專賣局。整體來說，政企一體式混淆了規(guī)制者與經(jīng)營者的身份，經(jīng)營利益與規(guī)制利益發(fā)生了更為嚴(yán)重的混同，對競爭環(huán)境的負(fù)面影響較為嚴(yán)重。也正是由于這個原因，政企一體式通常都是歷次國務(wù)院組成機構(gòu)改革所重點關(guān)注的領(lǐng)域，近兩年來，食鹽專營專賣體制的改革即已提上日程[16]。

“委員會式”市場規(guī)制法律制度是指通常以“某某監(jiān)督管理委員會”的形式對行業(yè)規(guī)制者進(jìn)行命名的領(lǐng)域，該規(guī)制機構(gòu)在國務(wù)院部委中通常被納入國務(wù)院直屬事業(yè)單位，如著名的金融監(jiān)管“三會”，即中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，中國保險監(jiān)督管理委員會，中國證券監(jiān)督管理委員會。這類規(guī)制機構(gòu)基本上保證了經(jīng)營者與規(guī)制者身份的剝離，將本行業(yè)的監(jiān)管職權(quán)系統(tǒng)地整合到一個正部級的委員會麾下，有利于塑造一個良性的競爭環(huán)境，也是對歐美發(fā)達(dá)國家“獨立監(jiān)管制度”經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)借鑒的結(jié)果[17]。但是，這種體制并不見得適用于任何行業(yè)，對于在國民經(jīng)濟(jì)中具有系統(tǒng)重要性、且市場上的經(jīng)營者為數(shù)眾多、競爭機制又比較充分的行業(yè)，委員會式能夠?qū)崿F(xiàn)其較好的監(jiān)管效果；但是，如果相關(guān)行業(yè)輻射面較小，經(jīng)營者數(shù)量較少，在這種情況下如果配置一個正部級的專門規(guī)制機構(gòu)，就不免產(chǎn)生政府機構(gòu)冗繁和不節(jié)制財政成本的嫌疑。它“容易導(dǎo)致分工過細(xì)，性質(zhì)趨同，職責(zé)交叉，造成政出多門、多頭審批、多頭監(jiān)管的弊病。[18]”而彩票行業(yè)恰恰如此，它并不在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)核心地位，經(jīng)營者又僅涵蓋兩大管理中心，對其適用委員會式的市場規(guī)制法律制度，頗有“殺雞用牛刀”之勢，并無必要。

“行業(yè)主管式”是政企一體式和委員會式兩類制度折中的產(chǎn)物，其基本特征是規(guī)制者隸屬于相應(yīng)行業(yè)主管機關(guān)之下，受其領(lǐng)導(dǎo)，該主管機關(guān)通常是部級單位，負(fù)責(zé)與此行業(yè)有關(guān)的所有綜合性行政事務(wù)，而規(guī)制者則通常為局級，在國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置中，很多此類的行業(yè)規(guī)制機構(gòu)構(gòu)成了“國務(wù)院部委管理的國家局”中的重要組成部分，比如民航業(yè)的規(guī)制者民航局即屬于交通部的下屬機構(gòu)，除此之外還有發(fā)改委下屬的國家糧食局，衛(wèi)生和計劃生育委員會下屬的中醫(yī)藥管理局等。行業(yè)主管式的優(yōu)點在于，它一方面剝離了行業(yè)規(guī)制者和經(jīng)營者身份，避免了政企一體式對競爭環(huán)境可能存在的不良影響；另一方面又按照大部制改革的原理將若干不同行業(yè)規(guī)制職權(quán)整合于同一部級機關(guān)當(dāng)中，避免了委員會式增加部級單位所帶來的機構(gòu)冗繁問題。這一類型的市場規(guī)制法律制度對經(jīng)營者數(shù)量不多、系統(tǒng)重要性不強的“小行業(yè)”尤其適用，應(yīng)當(dāng)成為體彩業(yè)未來改革的基本模型。

4.2一個參考樣本：鐵路業(yè)從政企一體式到行業(yè)主管式的改革

按照上述對中國市場規(guī)制法律制度的類型化研究，中國現(xiàn)行的體彩規(guī)制屬于“四不像”：從法律形式上來看，它將規(guī)制者職能配置給財政部，類似于行業(yè)主管式，但財政部并未實質(zhì)擁有周延的監(jiān)管權(quán)；從實際運行上來看，體彩管理中心自我經(jīng)營、自我監(jiān)管，這又類似于政企一體式，但又不得不否認(rèn)財政部能夠施加一定程度的外部控制。體彩業(yè)的這種特殊體制可以視為政企一體式和行業(yè)主管式的中間狀態(tài)，從優(yōu)化競爭環(huán)境的角度，未來理應(yīng)改革為完全的行業(yè)主管式。

在這方面，中國鐵路業(yè)的改革理應(yīng)成為一個參考樣本。在2013年前，中國的鐵道部統(tǒng)一負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)的經(jīng)營與規(guī)制，屬于典型的政企一體式。但在十八屆三中全會之后，則實現(xiàn)了向行業(yè)主管式的轉(zhuǎn)型：一方面撤銷了鐵道部，并在交通部下設(shè)國家鐵路局，承擔(dān)鐵路行業(yè)的規(guī)制者身份；另一方面又另行成立了中國鐵路總公司，依照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》運營，在承擔(dān)鐵路發(fā)展社會責(zé)任的同時擔(dān)任其經(jīng)營者資格。

鐵路業(yè)的改革之所以應(yīng)當(dāng)成為我國體彩業(yè)改革的參考樣本，是因為二者具有很強的耦合性：其一，從市場規(guī)制法律制度發(fā)展階段的角度來看，如今的體彩業(yè)恰似于鐵路業(yè)改革過程的中間狀態(tài)；其二，從行業(yè)屬性來看，無論是鐵路還是彩票，都是既具有商品屬性，又具有典型的社會公益屬性的經(jīng)營業(yè)務(wù)。這種獨特性決定了這類行業(yè)不可能像委員會式的金融業(yè)一樣，完全依照《公司法》成立眾多自由競爭的經(jīng)營者，這將帶來公共利益之殤。而是應(yīng)當(dāng)以全民所有制企業(yè)的形式，成立具有公益屬性的享有特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)；另一方面則要剝離經(jīng)營者的規(guī)制職權(quán)，在主管部門下成立一個專司本行業(yè)監(jiān)管的局級獨立規(guī)制機構(gòu)，保證其經(jīng)營行為的規(guī)范性。

4.3中國體彩業(yè)市場規(guī)制法律制度改進(jìn)的具體建議

以鐵路業(yè)作為參照樣本，未來我國體彩業(yè)的市場規(guī)制法律制度應(yīng)當(dāng)分別從重塑規(guī)制者和經(jīng)營者兩個方面進(jìn)行具體改進(jìn)。

（1）應(yīng)當(dāng)整合體彩的事前規(guī)制、事中規(guī)制和事后規(guī)制職權(quán)，將目前財政部負(fù)責(zé)的體彩事前審批職責(zé)和事后公益金分配職責(zé)與體彩管理中心承擔(dān)的體彩發(fā)行、銷售、開獎、中獎的事中監(jiān)管職責(zé)合一，統(tǒng)籌至同一部門當(dāng)中。在財政部下設(shè)一個專司彩票監(jiān)管的局級規(guī)制機構(gòu)，可以考慮命名為“彩票監(jiān)督管理局”，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)彩票的全程規(guī)制。這樣做的目的有二：一是剝離體彩管理中心經(jīng)營者和規(guī)制者身份合一的問題，二是解決財政部目前難以真正落實體彩規(guī)制的問題，將新成立的彩票監(jiān)督管理局打造成與交通部下屬的國家鐵路局相類似的獨立規(guī)制機構(gòu)，確保其規(guī)制職權(quán)履行的獨立性、權(quán)威性和高效性[19]。

（2）應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)對體彩管理中心的企業(yè)化改制。改變當(dāng)前體彩管理中心隸屬于體育總局的事業(yè)單位的性質(zhì)，將其相關(guān)人員、編制和職責(zé)予以拆分，其中的體彩規(guī)制職權(quán)并入新成立的財政部彩票監(jiān)督管理局當(dāng)中，而體彩經(jīng)營職權(quán)則另行依照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》成立與中國鐵路總公司類似的企業(yè)“中國體育彩票總公司”。這樣做能兼顧體彩經(jīng)營中的商業(yè)性和公益性：一方面，體彩業(yè)“運動員”和“裁判員”身份混同的情形不再發(fā)生，體彩總公司將專司體彩經(jīng)營職責(zé)；另一方面，該公司也并非依照《公司法》所成立的純盈利性企業(yè)，而是承擔(dān)一定社會責(zé)任的全民所有制企業(yè)，保證體彩經(jīng)營在籌集和分配財政福利性資金上的重要功能。出于活躍彩票競爭結(jié)構(gòu)的考慮，原福彩發(fā)行管理中心也應(yīng)比照體彩進(jìn)行同樣類型的轉(zhuǎn)變，成立中國福彩總公司。未來還可考慮在同樣具有公益屬性的科、教、文、衛(wèi)領(lǐng)域均嘗試彩票發(fā)行，增加彩票公司的數(shù)量，進(jìn)而在刺激彩票行業(yè)有效競爭的同時，擴(kuò)大財政公益性基金的有效籌集，打破體彩和福彩的雙寡頭壟斷，共同提升彩票行業(yè)的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

筆者所作出的上述改進(jìn)建議，實際上早已在國外有了較為成熟的運作經(jīng)驗，最為典型的便是新加坡：早在1950年，新加坡便成立了社會福利服務(wù)彩票委員會，從1952年開始，新加坡彩票在經(jīng)財政部長批準(zhǔn)的情況下，由承擔(dān)規(guī)制者身份的社會福利服務(wù)彩票委員會監(jiān)管運行。另一方面，新加坡通過企業(yè)“新加坡博彩私人有限公司”發(fā)行彩票，該企業(yè)一度具有私營企業(yè)的性質(zhì)，但從1980年開始，該公司改組為政府控股公司的附屬企業(yè)，以進(jìn)一步保證彩票服務(wù)的公益性不受侵害[20]。新加坡彩票業(yè)數(shù)十年來運行良好，其競爭環(huán)境較為優(yōu)質(zhì)，彩票的商品屬性和公共物品屬性得到了良好的耦合，這可以視為筆者提出的改進(jìn)方案有效性的一個直接證據(jù)。在這種市場規(guī)制法律制度之下，中國體彩業(yè)競爭環(huán)境中的市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效均將得到優(yōu)化：首先，雙寡頭壟斷格局得到削弱，未來可以通過漸進(jìn)式增加彩票公司數(shù)量的形式活躍競爭；其次，不當(dāng)經(jīng)營行為會由于彩票監(jiān)督管理局職能的強化得到遏制；最后，由于規(guī)制職權(quán)的獨立性和權(quán)威性得到保障，福利轉(zhuǎn)移的問題也會受到明顯限制。

5　結(jié)　語

在市場力量無法達(dá)到的地方，或者市場失靈可能會對整個社會的福利造成損害的情況下，政府的規(guī)制之手便顯現(xiàn)了[21]。對體彩業(yè)來說，政府規(guī)制的目的即在于為其塑造一個良好的競爭環(huán)境，使其一方面滿足公民日益增長的文娛需求，保證彩民作為消費者的合法權(quán)益；另一方面又能使其充分發(fā)揮財政公益性資金的籌集作用，造福公眾福祉?；贗SCP分析范式的研究表明，中國體彩業(yè)目前在市場結(jié)構(gòu)、市場行為和市場績效上的諸多亂象很大程度上是市場規(guī)制法律制度的缺陷所致。而基于對中國不同類型市場規(guī)制法律制度的比較研究，尤其是鐵路業(yè)改革這一有效的樣本研究，則為未來我國體彩業(yè)的改革指明了方向。經(jīng)過彩票監(jiān)督管理局這一規(guī)制者身份的再造，以及中國體彩總公司這一經(jīng)營者身份的重塑，我國未來的體彩事業(yè)將得到一個更為優(yōu)化的競爭環(huán)境，也將創(chuàng)生出更多的經(jīng)濟(jì)和社會價值。

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The Defect Assessment of Competitive Environment and Its Promotion of Legal System in China Sports Lot?tery Industry

ZHANG Xuan1，YANG Cheng2，DUAN Honglei3，LI Li4
（1.School of Business Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China；2.School of PE，Wuhan Busi?ness University，Wuhan 430056，China；3.School of Law，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430073，China；4.School of PE，Jianghan University，Wuhan 430056，China）

Followed by the legal system of China lottery industry，market structure，market conduct and market performance is analyzed in accordance with the four elements ISCP analysis paradigm of industrial organization，we found that there are four defect China lottery industry competitive environment:the role of market regulation is not clear in the legal system，duopoly operating state，improper business practices damaged consumer rights transferred from wel?fare to the public sector.Among system elements constitute the current poor core elements lottery industry competitive environment，it is both the direct cause of the structure，conduct and performance of a number of negative performance，but also to promote caught between structure，conduct and performance of the three elements of the root causes of the vicious circle.Thus，poor market regulation legal system is the fundamental crux Lottery competition chaos:a Regula?tion of the Ministry of Finance can not really implement its regulatory responsibilities；and as the operator of the Lottery Management Center and combination of government function and enterprise management induced moral hazard.The future should be at the same time the regulator lottery industry and operators to make system improvements:at the regulator level，in comparison to the analysis of China's"one-government and enterprises，""committee type"and"indus?try executives formula"three kinds of market regulation structure based on the adoption of best fit"competent"type lottery industry regulatory structure in the Ministry of Finance under the supervision of a specially"Bureau of Lottery Administration，"unity is responsible for the entire lottery regulation.In the opera?tor level，in reference to China's railway industry market regulation reform and effective legal system based on the experience，modeled on China railway busi?ness model，in accordance with the"State-owned Industrial Enterprise Law"set up"China Sports Lottery Corporation"，to replace the current Lottery Manage?ment Center’s management functions.

sports lottery industry；competitive environment；ISCP analysis；structure of legal regulation

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.04.003

G 80-05

A

1005-0000（2016）04-287-05

2016-03-27；

2016-06-25；錄用日期：2016-06-26

國家社會科學(xué)基金項目（項目編號：14BTY007）

張璇（1982-），女，湖北武漢人，副教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為體育彩票、物流與供應(yīng)鏈管理、企業(yè)法、運營管理等；通信作者：楊成（1985-），男，湖北荊州人，講師，在讀博士研究生，研究方向為體育彩票與體育產(chǎn)業(yè)。

1.中南財經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北武漢430073；2.武漢商學(xué)院體育學(xué)院，湖北武漢430056；3.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073；4.江漢大學(xué)體育學(xué)院，湖北武漢430073。