平湖市國土資源局 嚴(yán) 政 陶躍中

關(guān)于嚴(yán)格土地利用管理的若干思考
----促進(jìn)土地要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目集聚

平湖市國土資源局 嚴(yán) 政 陶躍中

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，已漸成常態(tài)。產(chǎn)業(yè)和企業(yè)通過廉價(jià)勞動力、廉價(jià)資源的外延擴(kuò)張方式來實(shí)現(xiàn)快速增長和獲得豐厚利潤的時(shí)代正在成為過去，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級將成為我國新常態(tài)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。近年來平湖市委市政府高度重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工作，制定出臺了一系列的相關(guān)政策措施。2014年，平湖市被省政府列為開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)城市。土地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺、供需矛盾突出的生產(chǎn)要素，完善土地資源高效配置，健全產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級倒逼機(jī)制，促進(jìn)土地要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目集聚，實(shí)現(xiàn)土地要素配置效率和效益的最大化，是平湖市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)的關(guān)鍵。

一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)定位及對土地資源配置的要求

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)

依據(jù)平湖市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)方案，轉(zhuǎn)型升級的核心是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面構(gòu)建具有平湖特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，重塑平湖發(fā)展新優(yōu)勢，引領(lǐng)平湖走向新的增長周期。依托平湖市現(xiàn)有的服裝、光機(jī)電和臨港工業(yè)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)優(yōu)勢及其區(qū)位港口資源，先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級和優(yōu)化提升的主要目標(biāo)是做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造層次鮮明、優(yōu)勢突出、輻射帶動效應(yīng)強(qiáng)的“1212”產(chǎn)業(yè)體系和“3+X”園區(qū)產(chǎn)業(yè)功能平臺體系。一是大力發(fā)展先進(jìn)裝備制造業(yè)，重點(diǎn)打造以汽車零部件、智能制造裝備和電力設(shè)備為主的先進(jìn)裝備制造業(yè)。二是集約發(fā)展生物食品和綠色化工產(chǎn)業(yè)，以獨(dú)山港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)石化產(chǎn)業(yè)園為載體，打造全國知名的LPG資源綜合利用產(chǎn)業(yè)基地。三是積極培育電子信息產(chǎn)業(yè)，建設(shè)長三角新興的電子信息配套基地。四是優(yōu)化提升服裝和箱包等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、創(chuàng)品牌”。五是合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，著力做強(qiáng)平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、獨(dú)山港區(qū)和上海張江平湖科技園以及若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能平臺，實(shí)現(xiàn)資源錯位、高效、合理配置。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對土地資源配置的新要求

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對土地資源優(yōu)化配置提出了新的目標(biāo)要求。

一是要改變產(chǎn)業(yè)用地保障方式，按照“生產(chǎn)空間集約高效”的土地節(jié)約集約利用目標(biāo)要求，嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)用地總規(guī)模，實(shí)施存量挖潛為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)用地保障戰(zhàn)略。

平湖市零增地改技項(xiàng)目——加層提高容積率

二是要優(yōu)化土地資源配置模式，優(yōu)先保障平湖市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級著力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地需求，以及平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、獨(dú)山港區(qū)和上海張江平湖科技園的用地空間，引導(dǎo)企業(yè)向各類產(chǎn)業(yè)平臺集聚發(fā)展。

三是要創(chuàng)新盤活存量建設(shè)用地機(jī)制，按照產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，建立完善高能耗、高污染、低附加值及土地利用粗放的“改造淘汰”類企業(yè)用地退出及再開發(fā)機(jī)制，防止因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)致新的閑置或粗放利用土地。通過提高存量產(chǎn)業(yè)用地利用效率，持續(xù)提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級用地需求的保障能力。

二、優(yōu)化土地要素配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的做法及成效

根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對土地要素配置的新要求，近年來平湖市按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)方案要求，按照“三個(gè)集中”要求，積極探索適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求的土地資源配置新機(jī)制、新模式，取得了顯著成效。

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地空間布局，促進(jìn)項(xiàng)目向產(chǎn)業(yè)平臺集聚

按照“建設(shè)用地空間資源向主城區(qū)和主平臺集中”的總體要求，以“多規(guī)合一”試點(diǎn)及土地利用總體調(diào)整完善為契機(jī)，把分散在鎮(zhèn)街道的建設(shè)用地空間資源向主城區(qū)和主平臺集中，優(yōu)化了全市產(chǎn)業(yè)用地空間布局。調(diào)整后中心城區(qū)新增建設(shè)用地空間落實(shí)15000畝。平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、獨(dú)山港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和上海張江科技園等主平臺產(chǎn)業(yè)新增建設(shè)用地8700畝，為全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級空間優(yōu)化、要素集聚、平臺提升及產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化增量土地資源配置，保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地

平湖市通過探索實(shí)施項(xiàng)目準(zhǔn)入評價(jià)考核，差別化供地，強(qiáng)化土地供后全程監(jiān)管，著力保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，促進(jìn)增量土地資源配置向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目集中。

一是嚴(yán)控項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。2012年起，平湖市就實(shí)施了工業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入評價(jià)制度，對擬引進(jìn)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、預(yù)期產(chǎn)出貢獻(xiàn)、科技水平、安全生產(chǎn)等方面進(jìn)行準(zhǔn)入審查，嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻。2013年修訂完善了準(zhǔn)入評價(jià)辦法和標(biāo)準(zhǔn)，突出把項(xiàng)目的科技創(chuàng)新程度與畝均投資強(qiáng)度、畝均稅收貢獻(xiàn)等指標(biāo)并重，強(qiáng)化新進(jìn)項(xiàng)目的技術(shù)密集、資本密集、高附加值和發(fā)展?jié)摿Φ脑u估。同時(shí)，按照不低于當(dāng)年度A類企業(yè)綜合績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)年度動態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)施新進(jìn)項(xiàng)目土地要素競爭性配置，促進(jìn)土地資源向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目集中。

二是實(shí)施工業(yè)用地差別化管理。在準(zhǔn)入評價(jià)審查的基礎(chǔ)上，去年平湖市制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)用地差別化管理促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施意見》，探索實(shí)施工業(yè)用地差別化管理。通過對新增項(xiàng)目按產(chǎn)業(yè)和質(zhì)量優(yōu)劣評價(jià)得分進(jìn)行供地類型分類，重點(diǎn)保障節(jié)地型產(chǎn)業(yè)和節(jié)地型企業(yè)用地需求；通過實(shí)行工業(yè)用地彈性年限出讓和差別化定價(jià)機(jī)制，對工業(yè)用地實(shí)行“開發(fā)建設(shè)期+項(xiàng)目竣工試運(yùn)期+正式運(yùn)作期”分階段評估驗(yàn)收、分階段土地產(chǎn)權(quán)權(quán)證管理；對新供應(yīng)的工業(yè)、倉儲用地項(xiàng)目指標(biāo)有償使用費(fèi)（含補(bǔ)充耕地指標(biāo)費(fèi)）由每畝12萬提高到20萬元，逐步提高工業(yè)用地地價(jià)，以及制定出臺了《平湖市新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用管理辦法》，調(diào)整原有建設(shè)用地指標(biāo)分配和使用方式等，著力保障符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)要求的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目新增用地需求，引導(dǎo)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。

三是強(qiáng)化土地供后全程監(jiān)管，實(shí)施部門聯(lián)動。通過出臺《平湖市工業(yè)投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收實(shí)施辦法》《平湖市政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理暫行辦法》《進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)用地供后全程監(jiān)管的通知》等政策文件，通過強(qiáng)化合同履約管理、實(shí)施項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度、履約保證金制度，實(shí)施部門聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格閑置土地調(diào)查處置，強(qiáng)化土地供后全程監(jiān)管。通過實(shí)施竣工驗(yàn)收制度，明確項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及竣工驗(yàn)收應(yīng)具備的條件和遞交的資料等，對未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成投資開發(fā)竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目，不得辦理房證、土地重次登記和政府激勵資金撥付等，并按合同追究相應(yīng)的違約責(zé)任。通過實(shí)施履約保證金制度，明確對所有供地項(xiàng)目收取履約保證金，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地供應(yīng)，對用地單位未按出讓合同履約的，違約金在其履約保證金中抵扣，不足部分由用地單位足額補(bǔ)交，促進(jìn)項(xiàng)目有效投入和早開工、早竣工、早投產(chǎn)。2014年，全市共收取履約保證金1.18億元，開竣工違約金423.6776萬元。通過對相關(guān)部門及國土內(nèi)部管理流程再造重構(gòu)，明確各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)職責(zé)分工實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目安排指標(biāo)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、供地、出讓金收繳、交地、開工、竣工驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的批后全程跟蹤監(jiān)管。同時(shí)，結(jié)合“一張圖”工程，進(jìn)一步嚴(yán)格閑置土地調(diào)查處置，使得土地利用監(jiān)管更加規(guī)范化、常態(tài)化，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目“建設(shè)過程、閑置用地、違法用地”的全程監(jiān)管，落實(shí)長效機(jī)制。

3.強(qiáng)化存量土地盤活再利用，力促產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

一是加大清理閑置力度。出臺了《平湖市人民政府關(guān)于切實(shí)做好閑置土地處置工作的意見》《關(guān)于開展批而未用專項(xiàng)清理的實(shí)施意見》等，堅(jiān)持倒逼、激勵、服務(wù)相結(jié)合，采取督促開工、鼓勵流轉(zhuǎn)、回購拍賣、無償收回等形式，對轉(zhuǎn)而未供、供而未用、用而未盡的土地進(jìn)行全面集中清理，做到依法收回一批、倒逼開工一批、政策引導(dǎo)盤活一批。去年共處置閑置土地12宗，其中收回5宗面積238畝，有效盤活了存量土地資源。

二是整治污染促進(jìn)騰籠出臺了《平湖市電鍍行業(yè)污染整治實(shí)施方案》《平湖市印染造紙制革化工等行業(yè)整治提升方案》《平湖市廢棄加工行業(yè)專項(xiàng)整治工作方案》《平湖市電鍍行業(yè)污染整治補(bǔ)助政策意見》等。為產(chǎn)業(yè)層次低的高污染、高能耗、低產(chǎn)出企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)提供依據(jù)。2012年以來，共有11家電鍍企業(yè)關(guān)停，6家電鍍企業(yè)整合提升；35家印染化工制革造紙企業(yè)關(guān)?；蛘翁嵘?/p>

三是加強(qiáng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓管理出臺了《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理的實(shí)施意見》對轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)業(yè)優(yōu)先準(zhǔn)入核準(zhǔn)，強(qiáng)化監(jiān)督，從源頭上控制項(xiàng)目低地價(jià)甚至優(yōu)惠價(jià)拿地，一旦拿到地完成基本投資以后，就隨手倒賣牟利等現(xiàn)象。

四是實(shí)施低效用地再開發(fā)制定了《平湖市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（平政辦發(fā)〔2014〕97號），科學(xué)編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時(shí)序安排和保障措施等，建立了低效用地?cái)?shù)據(jù)庫。全市城鎮(zhèn)低效用地共有196個(gè)圖斑，總土地面積7777.5畝，今年已啟動再開發(fā)面積37個(gè)地塊，土地面積999.73畝。

五是制定“兩退兩進(jìn)”激勵政策圍繞“五年騰退建設(shè)用地10000畝，每年騰退建設(shè)用地2000畝”目標(biāo)，通過工業(yè)用地績效評價(jià)，出臺《關(guān)于推進(jìn)“兩退兩進(jìn)”工作的若干意見》，從總體目標(biāo)、實(shí)施方式、政策支持和保障措施等方面完善相應(yīng)政策措施，重點(diǎn)對“鼓勵企業(yè)改造低效廠房、鼓勵發(fā)展工業(yè)地產(chǎn)、鼓勵企業(yè)跨行業(yè)轉(zhuǎn)型、鼓勵企業(yè)行業(yè)內(nèi)提升、鼓勵低效企業(yè)退出、鼓勵企業(yè)重組、鼓勵退二進(jìn)三、降低盤活存量資產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)”等12個(gè)方面出臺鼓勵優(yōu)惠政策，并從土地出讓金收益中計(jì)提2%作為“兩退兩進(jìn)”專項(xiàng)資金用于“兩退兩進(jìn)”工作；對國有公司通過融資收回低效企業(yè)土地房產(chǎn)的，財(cái)政按實(shí)際回收價(jià)的4%給予年固定貼息等，通過各種稅收、獎勵和補(bǔ)助等措施，增強(qiáng)了各主體、企業(yè)在推進(jìn)“兩退兩進(jìn)”工作中的信心和動力。

4.開展績效評價(jià)，實(shí)施正向激勵和反向倒逼

去年平湖市出臺了《平湖市人民政府關(guān)于開展工業(yè)企業(yè)綜合績效評價(jià)推進(jìn)要素資源差別化配置的意見》。對評價(jià)為A類企業(yè)，優(yōu)先進(jìn)行項(xiàng)目審核備案，優(yōu)先保障用地需求和申報(bào)省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，對其用地在不低于工業(yè)用地最低價(jià)的前提下，合理確定土地出讓底價(jià)；鼓勵其對落后淘汰企業(yè)實(shí)施收購兼并、資產(chǎn)重組。B類企業(yè)，在用地、用電、融資等方面給予適當(dāng)支持。D類企業(yè)，原則上不安排新增工業(yè)用地。同時(shí)，根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果，對城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)施差別化政策，出臺了《平湖市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)開展調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策促進(jìn)土地集約節(jié)約利用試點(diǎn)工作實(shí)施意見的通知》（平政辦發(fā)〔2014〕146號），將工業(yè)企業(yè)分為激勵類、提升類、一般類和低效類，實(shí)行不同的稅費(fèi)和享受不同的減免政策。

三、存在的主要問題

平湖市圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化土地資源要素配置，制定并實(shí)施了一系列政策措施，取得了顯著成效，特別在新增建設(shè)用地配置方面，按產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，基本上實(shí)現(xiàn)了新增產(chǎn)業(yè)用地保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)平臺集聚的目標(biāo)。但在存量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面，雖然市政府及相關(guān)職能部門從約束及激勵兩個(gè)層面制定了多項(xiàng)政策及措施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)層次低的高污染、高能耗、低產(chǎn)出企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，努力建立相對完善的高污染、高能耗、低產(chǎn)出企業(yè)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)存量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；但由于政策力度有限特別是一些優(yōu)化存量產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)化配置的深層次矛盾沒有根本解決，土地利用過程中不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的問題仍一定程度存在。

1.存量產(chǎn)業(yè)用地盤活促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的稅費(fèi)減免正向激勵支持政策力度不足

基于招商引資需要，土地出讓地價(jià)遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)讓市場地價(jià)是全國各地的共同特征，平湖也不例外。以出讓方式取得產(chǎn)業(yè)用地不僅僅獲得了產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展空間，很大程度也獲得了土地資產(chǎn)較大幅度的增值空間。目前市政府出臺的《關(guān)于實(shí)施“四換三名”工程推進(jìn)工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干政策意見》對存量用地盤活的支持政策僅限于減免營業(yè)稅、契稅、土地增值稅及相關(guān)規(guī)費(fèi)貢獻(xiàn)地方財(cái)政部分，支持力度遠(yuǎn)不及當(dāng)前工業(yè)用地出讓地價(jià)與轉(zhuǎn)讓市場地價(jià)差，這從根本上制約了企業(yè)利用存量產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級的能動性。首先，對于社會資本參與低效工業(yè)用地改造提升及企業(yè)兼并重組而言，新進(jìn)投資主體一般需轉(zhuǎn)讓市場地價(jià)獲得存量產(chǎn)業(yè)用地合作開發(fā)權(quán)，這比利用新增建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)付出更高的土地成本，社會資本缺乏參與低效工業(yè)用地再開發(fā)的原動力。其次對于政府通過收購或收回企業(yè)土地方式進(jìn)行二次招商實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而言，收購或收回價(jià)格往往基于轉(zhuǎn)讓市場價(jià)格水平，增加了地方財(cái)政支付壓力，事實(shí)上存在政府高價(jià)收購、低價(jià)出讓，造成國有土地資產(chǎn)流失的社會質(zhì)疑。再者，對于原業(yè)主自行加大技改投入實(shí)施產(chǎn)業(yè)提升或轉(zhuǎn)型而言，獲取營業(yè)稅、契稅、土地增值稅及相關(guān)規(guī)費(fèi)貢獻(xiàn)地方財(cái)政部分減免，也并非其實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)取向。因此，當(dāng)前存量產(chǎn)業(yè)用地盤活促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的激勵政策力度存在嚴(yán)重不足，除非停止新增產(chǎn)業(yè)用地供給，以存量用地盤活支持和保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級尚具備可行性。

2.低效利用產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制不夠健全，差別化土地使用稅政策反向倒逼效果不明顯

首先，由于目前土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，對企業(yè)占有土地的成本壓力有限，因此，當(dāng)前的差別化土地使用稅征收政策尚不能對低效利用企業(yè)退地形成有效約束。其次，在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度框架下，在原產(chǎn)權(quán)主體缺乏退地意愿的前提下，即使列入淘汰類產(chǎn)業(yè)的低效用地因產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保、消防等強(qiáng)制停產(chǎn)閑置，政府也無力盤活。

3.低效用地盤活再開發(fā)利用中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引導(dǎo)管控不足，再開發(fā)低效用地低水平重復(fù)建設(shè)一定程度存在

盡管平湖市盤活存量促轉(zhuǎn)型方面取得了較大成績，但由于目前的存量低效用地配置機(jī)制創(chuàng)新側(cè)重于低效利用產(chǎn)業(yè)用地退出方面的激勵約束機(jī)制構(gòu)建，對存量低效用地盤活工作的目標(biāo)任務(wù)分解及其考核制度強(qiáng)調(diào)“量”的要求，忽略了再利用土地“質(zhì)”的提升，加之產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入評價(jià)、使用監(jiān)管政策側(cè)重于新增建設(shè)用地，忽視了存量低效用地再開發(fā)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引導(dǎo)，造成再開發(fā)低效用地低水平重復(fù)建設(shè)一定程度上存在。

另外，平湖市當(dāng)前實(shí)行的產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓年期按30年設(shè)定，而一般企業(yè)生命周期在20年左右，出讓年限約束仍存在不足。

四、促進(jìn)土地要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目集聚的政策建議

根據(jù)平湖市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)對土地資源配置的新要求，促進(jìn)土地要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目集聚政策創(chuàng)新總的思路是在全面系統(tǒng)評價(jià)已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)土地政策、制度績效及存在問題的基礎(chǔ)上，按照“三集中”原則，更好地發(fā)揮市場和政府的作用，從繼續(xù)深化“嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入審查、實(shí)施差別化供地，突出績效評價(jià)、實(shí)施正向激勵和反向倒逼，強(qiáng)化全程監(jiān)管、實(shí)施部門聯(lián)動”三個(gè)層面不斷優(yōu)化完善土地要素資源配置機(jī)制及制度創(chuàng)新，促進(jìn)土地要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目集聚，實(shí)現(xiàn)土地要素配置效率和效益最大化。

1.嚴(yán)格控制新增產(chǎn)業(yè)用地供給，健全“增量撬動存量”機(jī)制

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地供給從企業(yè)及產(chǎn)業(yè)平臺兩個(gè)層次加強(qiáng)管控。企業(yè)層面進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)用地競爭性分配機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入、評價(jià)、入庫，引導(dǎo)計(jì)劃用地指標(biāo)向好項(xiàng)目、大項(xiàng)目集中，實(shí)施項(xiàng)目用地“定產(chǎn)業(yè)掛牌”、差別化管理和擇優(yōu)競爭配置，強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)保障、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目優(yōu)先用地。一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)平臺以外區(qū)域一律不安排新增產(chǎn)業(yè)用地計(jì)劃指標(biāo)，嚴(yán)格區(qū)分重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。盡量化解土地出讓市場出讓價(jià)格遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)讓市場價(jià)格差異帶來的負(fù)面影響，創(chuàng)新工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理，通過增加保有成本減少轉(zhuǎn)讓規(guī)費(fèi)，嚴(yán)控轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，擠出產(chǎn)業(yè)用地的虛假泡沫，壓縮或消除土地投機(jī)資本對工業(yè)用地地價(jià)炒作空間，真正使具有投資和建設(shè)意愿的企業(yè)獲得工業(yè)用地使用權(quán)。建立健全招商項(xiàng)目“土地產(chǎn)出效益”激勵機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目全程跟蹤和分階段獎勵考核政策。積極引導(dǎo)小微企業(yè)用地置換、租賃、購買標(biāo)準(zhǔn)廠房解決企業(yè)發(fā)展空間。產(chǎn)業(yè)平臺層面主要是建設(shè)完善新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)宏觀分配機(jī)制，建立產(chǎn)業(yè)平臺新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與存量產(chǎn)業(yè)用地盤活規(guī)模掛鉤機(jī)制，建立完善“增量撬動”存量的建設(shè)用地利用分配機(jī)制。

2.創(chuàng)新完善存量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級土地優(yōu)化配置機(jī)制

按照平湖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，更好的發(fā)揮土地資源促進(jìn)存量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)。一是進(jìn)一步做好現(xiàn)有市政府及相關(guān)職能部門已出臺的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)存量產(chǎn)業(yè)用地盤活利用政策、措施的落實(shí)及監(jiān)督工作。二是在城鎮(zhèn)低效用地及工業(yè)用地調(diào)查基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、用地集約、環(huán)境優(yōu)化為導(dǎo)向，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，進(jìn)一步完善存量產(chǎn)業(yè)用地盤活規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及存量產(chǎn)業(yè)用地盤活利用的引領(lǐng)及管控。三是創(chuàng)新完善存量產(chǎn)業(yè)用地盤活利益分配機(jī)制，讓企業(yè)更大程度地分享存量產(chǎn)業(yè)用地盤活利用增值收益，激發(fā)企業(yè)盤活存量產(chǎn)業(yè)用地的積極性。四是創(chuàng)新完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及存量產(chǎn)業(yè)用地盤活相關(guān)機(jī)制、制度。參照臺灣經(jīng)驗(yàn)，主要創(chuàng)新完善與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)的存量產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)策略、用地變更規(guī)劃政策及對轉(zhuǎn)型企業(yè)融資協(xié)助、技術(shù)援助、研發(fā)補(bǔ)貼、公共設(shè)施改善補(bǔ)助等方面的政策、制度。

3.創(chuàng)新完善企業(yè)利用存量用地轉(zhuǎn)型升級約束機(jī)制

依據(jù)項(xiàng)目投資協(xié)議及工業(yè)企業(yè)綜合績效調(diào)查評估結(jié)果，加大監(jiān)管調(diào)控。一是對于同一企業(yè)集團(tuán)有多宗土地、部分土地尚未建設(shè)或已建成但投資強(qiáng)度低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，不得安排新的項(xiàng)目用地。二是提高落后整治類企業(yè)的土地占用成本，綜合運(yùn)用用電、能耗、排污等控制措施，倒逼這些企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高存量用地效率。三是建立項(xiàng)目投資協(xié)議約束機(jī)制，在項(xiàng)目投資協(xié)議中增加限制性條款，明確規(guī)定企業(yè)無力開發(fā)或生命周期結(jié)束后，由政府按照一定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)回購。

4.完善評價(jià)考核體系，縮短彈性年期出讓年限約束

一是按照集約促轉(zhuǎn)型的基本要求研究制定差別化考核指標(biāo)體系，對于土地政策重點(diǎn)保障和支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，提高集約用地考核目標(biāo)要求，對于被調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下調(diào)考核目標(biāo)要求。二是按照一般企業(yè)的生命周期，將彈性年期出讓年限從30年為主調(diào)整為20年為主，強(qiáng)化出讓年期促集約轉(zhuǎn)型的約束機(jī)制。