11月7日,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站悄然發(fā)布試點(diǎn)成立“監(jiān)察委”的消息,文件中“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”的表述,被外界解讀為中共將開啟又一次政治改革。為此,《中國新聞周刊》專訪了參與此次監(jiān)察體制改革決策咨詢的中國政法大學(xué)副校長馬懷德,深度解析中央力推監(jiān)察體制改革的背景以及接下來可能的舉措。
中國新聞周刊:此次中央啟動(dòng)監(jiān)察體制改革,是否會(huì)成立中央或國家級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)?頂層設(shè)計(jì)是什么?
馬懷德:中央已明確提出要健全國家監(jiān)察制度,實(shí)現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)察體系。既然要完善這項(xiàng)制度,各個(gè)層級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)都會(huì)相應(yīng)成立。目前已在北京、山西、浙江三地試點(diǎn),下一步將在全國推開。而在全國推開,就不僅是在省一級(jí),而是在中央、省、市甚至縣(區(qū))都建立國家監(jiān)察委員會(huì),形成垂直系統(tǒng)機(jī)構(gòu)。
具體來說,在中央或國家層面是定名為中央監(jiān)察委員會(huì)還是國家監(jiān)察委員會(huì),可以再斟酌。對(duì)地方而言,舉個(gè)例子說,是叫山西省國家監(jiān)察委員會(huì)還是叫山西省監(jiān)察委員會(huì),也可以再研究。最終定名為何,要看試點(diǎn)后中央的決定。
中央或國家層面的監(jiān)察委員會(huì)一定會(huì)成立,因?yàn)槭且环N體系化、制度化的頂層設(shè)計(jì),必然上下都是打通的,尤其是這種垂直性的領(lǐng)導(dǎo)體制,一定要有中央或國家級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)。
中央或國家級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)跟中央紀(jì)委的關(guān)系是什么呢?這次中央文件說得很清楚,即國家機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)“合署辦公”。而“合署辦公”意味著職能上有分工,簡單說就是一個(gè)機(jī)構(gòu),一套人馬,兩塊牌子。
中央紀(jì)委的主要職能是對(duì)黨內(nèi)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督,執(zhí)紀(jì)問責(zé);對(duì)黨組織進(jìn)行監(jiān)督,執(zhí)紀(jì)問責(zé)。國家監(jiān)察委員會(huì)的職能就是對(duì)所有公權(quán)力主體實(shí)施監(jiān)察,意味著所有國家財(cái)政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍,包括法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校,都納入監(jiān)察范圍。
中國新聞周刊:這次試點(diǎn)選擇了浙江、山西和北京三地,外界認(rèn)為選點(diǎn)頗有講究,特別是將北京作為試點(diǎn)。如何解讀試點(diǎn)選擇傳遞出的信號(hào)?試點(diǎn)的時(shí)間周期會(huì)有多長?
馬懷德:選擇這三個(gè)地方是由中央決定的。我理解可能有如下幾個(gè)原因。首先,北京是首都和政治中心,而事關(guān)全局的重大政治改革,選擇在政治中心更有風(fēng)向標(biāo)意義。如果是經(jīng)濟(jì)改革、自貿(mào)區(qū)改革,首先會(huì)選經(jīng)濟(jì)中心上海;但是,政治改革就要選政治中心北京,便于近距離觀察、發(fā)現(xiàn)改革中可能出現(xiàn)的問題,及時(shí)加以處理和解決,因此,選北京有非常重要的意義。此外,可以看出中央對(duì)試點(diǎn)工作的決心。
而山西發(fā)生過“塌方式腐敗”,是曾經(jīng)的腐敗重災(zāi)區(qū)。從另外一個(gè)角度看,在反腐敗、廉政建設(shè)上,山西的力度也更大一些,中央對(duì)山西也是寄予厚望。山西反腐力度大,經(jīng)驗(yàn)比較多。至少是案件多,處理案件的經(jīng)驗(yàn)自然也多,遇到的各種問題也比較多,是一個(gè)比較好的標(biāo)本。
選擇浙江的原因,就更顯而易見。浙江是改革開放程度較高尤其民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,同時(shí)面臨新歷史條件下的反腐敗和制度建設(shè)的很大壓力,如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),特別是在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)構(gòu)建一套反腐敗的制度體系,至少對(duì)其他東部沿海地區(qū)有很大的示范意義。
當(dāng)然,這都是試點(diǎn)。試點(diǎn)就是允許在摸索的過程中去積累經(jīng)驗(yàn),如果有好的經(jīng)驗(yàn)、成熟的做法,就可以進(jìn)行提煉、深化,形成相對(duì)成熟的制度,然后向全國推廣。所以,選擇這三個(gè)地方是有特殊意義的。
從文件上看,這次試點(diǎn)安排沒有周期,也沒有時(shí)間表。但一般來說,重大經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)的時(shí)間周期大都在2~3年,像司法改革基本在1~2年。我想,此次監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的時(shí)間也不會(huì)太久,應(yīng)該1~2年就會(huì)出結(jié)果。
中國新聞周刊:國家監(jiān)察委員會(huì)究竟是一個(gè)黨的機(jī)構(gòu)還是政府機(jī)構(gòu)?它的等級(jí)序列怎么定?
馬懷德:國家監(jiān)察委肯定不是一個(gè)黨的機(jī)構(gòu),只是和黨的機(jī)構(gòu)“合署辦公”;而且也不是政府機(jī)構(gòu),因?yàn)樗呀?jīng)從政府機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來,形成了一個(gè)跟政府“平行”的機(jī)構(gòu)。因此,它就是一個(gè)國家監(jiān)督機(jī)關(guān)。
國家監(jiān)督機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是平行的,跟行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都是平行的。因此,中央將此次改革定性為重大的政治改革,是由“一府兩院”變成“一府一委兩院”,其中“一委”,即國家監(jiān)察委員會(huì)。而這個(gè)“一委”,對(duì)“一府”“兩院”都有監(jiān)督職責(zé)。
中國新聞周刊:從國家監(jiān)察委員會(huì)的架構(gòu)來看,是要整合目前的反腐資源。這種“融合”是否意味著未來會(huì)形成一種“大監(jiān)察”格局?
馬懷德:中國的反腐敗資源包括黨內(nèi)的紀(jì)委系統(tǒng),政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及審計(jì)部門,跟行政監(jiān)察在一起辦公的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu),行政體系以外的有檢察院的反貪、反瀆職機(jī)構(gòu)以及預(yù)防腐敗局。
之所以要整合這些機(jī)構(gòu),是因?yàn)檫@些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機(jī)關(guān),多頭承擔(dān)預(yù)防和懲治腐敗的職能,資源分散,沒法集中力量,形成相對(duì)統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察職能。另外,這些機(jī)構(gòu)在職能上也有重疊、重復(fù)之處,比如檢察院和政府內(nèi)部都有預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu),職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能,能夠提高效率,提高權(quán)威性,也可以降低行政成本。
國家監(jiān)察委員會(huì)作為履行監(jiān)督職能的一個(gè)國家監(jiān)察機(jī)關(guān),對(duì)所有公權(quán)力主體和公職人員行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)。從中央層面來講,監(jiān)察部、國務(wù)院審計(jì)署加上檢察院的反貪、反瀆職、預(yù)防犯罪部門,這些職能和機(jī)構(gòu)、人員整合在一個(gè)平臺(tái)上,納入國家監(jiān)察委員會(huì)。那么,原來的機(jī)構(gòu)、行使監(jiān)察職能的國家工作人員將統(tǒng)一為國家監(jiān)察委員會(huì)的工作人員,既不是政府機(jī)關(guān)的工作人員,也不是檢察機(jī)關(guān)的工作人員,而是“特有”的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)工作人員。
中國新聞周刊:國家監(jiān)察委員會(huì)是否與香港、澳門的廉政公署比較相似?
馬懷德:某種意義上有相似性。廉政公署的主要職能是為了預(yù)防腐敗、調(diào)查貪腐案件,甚至承擔(dān)一部分起訴權(quán)力,是把所有反腐敗職能整合在一起,包括廉政文化建設(shè)。盡管有一定的類似性,不過,廉政公署畢竟是在一個(gè)特別行政區(qū)內(nèi),是特定歷史階段形成的一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)。香港、澳門叫廉政公署,我們叫國家監(jiān)察。
中國新聞周刊:由此看來,未來國家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)限勢(shì)必會(huì)很大,對(duì)于這樣一個(gè)具有龐大權(quán)力的機(jī)構(gòu)來說,如何監(jiān)督它的權(quán)力運(yùn)行?
馬懷德:十八屆六中全會(huì)公報(bào)中有一句話:“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力,不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。”這意味著,所有的權(quán)力都應(yīng)該接受監(jiān)督,包括未來的國家監(jiān)察委員會(huì)在內(nèi)。
正是因?yàn)閲冶O(jiān)察委員會(huì)握有監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán),尤其是在職能拓展以后,包括行政監(jiān)察、審計(jì)、反貪反瀆職、預(yù)防腐敗等職能都包括進(jìn)去之后,權(quán)力范圍極為龐大,自然要接受來自內(nèi)外兩方面的有效監(jiān)督,才能確保權(quán)力得到正確行使。因此,需要在頂層設(shè)計(jì)上考慮對(duì)各級(jí)國家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。
這些監(jiān)督來自幾個(gè)方面:第一,國家監(jiān)察委員會(huì)是由各級(jí)人民代表大會(huì)選出來的,自然要接受人大監(jiān)督。人民代表大會(huì)選出監(jiān)察委員會(huì)委員,機(jī)構(gòu)也由選舉產(chǎn)生,當(dāng)然接受人大常委會(huì)的監(jiān)督。按照憲法規(guī)定,我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì),因此,接受人大常委會(huì)的監(jiān)督是毫無疑問的。這意味著,如果國家監(jiān)察委員會(huì)的工作人員在負(fù)責(zé)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)時(shí)存在違法違紀(jì)問題,當(dāng)然會(huì)受到各級(jí)人民代表大會(huì)通過選舉、罷免、質(zhì)詢等方式進(jìn)行監(jiān)督。
第二,監(jiān)督來自內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。自我監(jiān)督,聽起來不太容易實(shí)現(xiàn),但實(shí)際上非常重要。通過對(duì)十八大以來查處的腐敗大案要案觀察不難發(fā)現(xiàn),中央紀(jì)委的權(quán)力很大。但中央紀(jì)委也在強(qiáng)化自我監(jiān)督,致力于解決“燈下黑”的問題。十八屆三中全會(huì)后,中央紀(jì)委已決定成立紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室,加強(qiáng)對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)、各省區(qū)市、中央和國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。截至目前,中央紀(jì)委通報(bào)了至少八起紀(jì)檢干部違紀(jì)違法的典型案件。由于國家監(jiān)察委員會(huì)和中央紀(jì)委合署辦公,自我監(jiān)督的力度會(huì)越來越大,因此須確保在職能擴(kuò)大、權(quán)力增加之后,國家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力能在法律內(nèi)正確運(yùn)行。
第三種是社會(huì)監(jiān)督,主要指社會(huì)公眾監(jiān)督,可以檢舉、舉報(bào),這是憲法賦予公眾的權(quán)利。公眾監(jiān)督的渠道、方式多種多樣,包括來信來訪、投訴舉報(bào)、政務(wù)公開等。此外,社會(huì)監(jiān)督也包括媒體監(jiān)督,媒體有獨(dú)特的監(jiān)督優(yōu)勢(shì),比如通過調(diào)查、采訪等方式。通過媒體監(jiān)督的方式是比較有效的,尤其在新媒體發(fā)展比較快的情況下,基本實(shí)現(xiàn)了國家的任何公權(quán)力主體都要接受媒體全方位、24小時(shí)的監(jiān)督。
還有一個(gè)最重要的監(jiān)督,就是來自黨的監(jiān)督。黨的監(jiān)督不是通過中央紀(jì)委,而是通過黨委。因?yàn)橹泄仓醒胝尉殖N瘯?huì)對(duì)中央組織部、中央宣傳部、中央紀(jì)委有監(jiān)督權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。有人擔(dān)憂,如果各級(jí)黨委書記擔(dān)任監(jiān)察體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組長,勢(shì)必是將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身,那黨委誰來監(jiān)督?其實(shí),上級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委可以監(jiān)督,所以,還是會(huì)接受各方面的監(jiān)督。這種監(jiān)督確保了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在一定規(guī)則之下行使權(quán)力、履行職責(zé)。
正是因?yàn)橛羞@種擔(dān)心,就更需要我們?cè)陧攲釉O(shè)計(jì)、制度建構(gòu)時(shí),考慮到權(quán)力的特性,而有效地加強(qiáng)監(jiān)督。
中國新聞周刊:我注意到, 7月14日,《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表了你的《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文。你在文中提到“將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》”,這是否意味著要在法律框架體系內(nèi)解決現(xiàn)行紀(jì)委難以適應(yīng)國家法律的問題?
馬懷德:不完全是。那篇文章的主要意思是,《行政監(jiān)察法》存在的問題顯而易見?,F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》存在的主要問題有以下幾個(gè)方面。
第一,監(jiān)察機(jī)關(guān)定位不準(zhǔn),監(jiān)察對(duì)象范圍過窄。關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位,雖然憲法中對(duì)國務(wù)院的監(jiān)察工作表述為“監(jiān)察”而非“行政監(jiān)察”,但《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機(jī)關(guān),將監(jiān)察對(duì)象確定為國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員,未將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員納入,與《公務(wù)員法》的調(diào)整范圍不銜接,存在監(jiān)督盲區(qū),未能形成全覆蓋的國家監(jiān)察體系,不利于全面、有效行使國家監(jiān)察權(quán)。
第二,監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性保障不夠。按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定,我國縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作,對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。實(shí)踐中,監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部人事、財(cái)物經(jīng)費(fèi)都由地方政府控制,監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性,影響了監(jiān)察的權(quán)威性。
第三,監(jiān)察手段有限。雖然《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等,但由于監(jiān)察手段有限,且偏重事后監(jiān)督,導(dǎo)致一些方式方法在實(shí)踐中形同虛設(shè),難以落實(shí)。如第23條,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“本級(jí)人民政府所屬部門和下級(jí)人民政府做出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策,應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定,在實(shí)踐中基本沒有得到有效執(zhí)行。
第四,監(jiān)督程序不夠完善。有些行政監(jiān)察程序設(shè)置不科學(xué),如受理申訴的渠道過于單一,監(jiān)察結(jié)果的公開性不足;一些程序規(guī)定過于原則,缺少細(xì)化的操作步驟和要求。如第23條,雖然賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民政府做出的決定違反法律、法規(guī)和國家政策的擁有糾正和撤銷建議權(quán),但沒有規(guī)定具體程序,在實(shí)際工作中難以執(zhí)行。限于該法的職能,不可能做到全覆蓋。監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府的組成部門,只能監(jiān)督政府的其他部門和政府的工作人員,不可能監(jiān)督到政府以外的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、人民政協(xié)等。
上述問題導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨內(nèi)監(jiān)督所覆蓋的面不一致。黨內(nèi)監(jiān)督,目前對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)做到了全覆蓋,不管是人大常委會(huì)、政府、法院、檢察院、人民政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體都能監(jiān)督到,要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的“面”。雖然它只監(jiān)督黨員和黨組織,但它的覆蓋面真正做到了全覆蓋和無死角。而行政監(jiān)察的覆蓋面太窄,僅限于政府職能部門、各級(jí)政府以及政府任命的工作人員,無法實(shí)現(xiàn)與黨內(nèi)監(jiān)督“面”的有效重合和銜接,造成監(jiān)督面的 “一寬一窄”。
我們說要修改 《行政監(jiān)察法》,是給國家監(jiān)察委員會(huì)制度重構(gòu)或頂層設(shè)計(jì)提供一個(gè)路徑。借這個(gè)機(jī)會(huì)把《行政監(jiān)察法》修改為《國家監(jiān)察法》,然后在監(jiān)督的對(duì)象上實(shí)行全覆蓋,在監(jiān)督的手段上不斷豐富。在監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和職能上,實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)察資源的力量整合,這樣既可以達(dá)到修改法律的目的,又可以達(dá)到對(duì)國家監(jiān)察制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的目的,所以說這是“一石二鳥”。
(轉(zhuǎn)自《中國新聞周刊》,實(shí)習(xí)生魏馮對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))