宋潔

（甘肅省國土資源規(guī)劃研究院,甘肅 蘭州 730000）

基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的征地制度改革研究

宋潔

（甘肅省國土資源規(guī)劃研究院,甘肅 蘭州 730000）

從分析中國現(xiàn)行征地制度入手，分析現(xiàn)行征地制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響，通過比較和學(xué)習(xí)世界發(fā)達(dá)國家及地區(qū)在征地制度方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，得出中國征地制度改革使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一些建議。

征地制度;經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí);改革

1 概述

目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正逐步從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地作為人類生存與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需要素，一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展都必須以土地為承載空間發(fā)生。隨著當(dāng)前工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，國家統(tǒng)計局頒布的中國2015年城市化率達(dá)到56.10%。中國城市化的快速發(fā)展得益于現(xiàn)行土地制度和征地制度，其為中國城市化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了巨大的制度紅利。

2 中國現(xiàn)行征地制度及其分析

中國提及征地的土地法規(guī)中，最早的是1950年6月24日 《中央人民政府政務(wù)院公布的鐵路留用土地辦法》，其中對征地的目的、方式、造成損失的補(bǔ)償辦法都做了較為明確的說明。隨后，中央人民政府于1953年12月5日通過政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，正式創(chuàng)設(shè)了中國第一部比較完整的征地法律規(guī)定。自此之后，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，建設(shè)用地的需要居高不下，征地則一直為最直接有效的辦法，這期間隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，征地制度隨之發(fā)生了幾次修改[1]。現(xiàn)行的征地制度主要依據(jù)是《憲法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例、《物權(quán)法》等。規(guī)定征地是國家為了社會公共利益的需要，將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并依法給予一定補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

雖然中國一直在逐步對有關(guān)征地的法律法規(guī)進(jìn)行一些改進(jìn)和完善,如提高了對失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償?shù)鹊?但這種修修補(bǔ)補(bǔ)的改變方式已經(jīng)完全不能滿足目前經(jīng)濟(jì)方式快速轉(zhuǎn)變的需要[2]，目前的征地制度還具有計劃經(jīng)濟(jì)的色彩，有關(guān)現(xiàn)行征地制度的爭議筆者認(rèn)為主要集中在以下幾個方面：

2.1 “公共利益”的界定

根據(jù)中國《憲法》和《土地管理法》以及《物權(quán)法》的規(guī)定：土地征收必須基于公共利益需要，但由于法律迄今對 “公共利益”的內(nèi)涵和外延未做進(jìn)一步說明，導(dǎo)致在土地征收實(shí)踐中“公共利益”被人為地進(jìn)行了擴(kuò)大化解釋。

中國《憲法》第10條和《土地管理法》第8條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地（除由法律規(guī)定屬于國家所有的）屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。由于在現(xiàn)有法律框架下,農(nóng)村集體所有土地要進(jìn)入市場,只有一種途徑,即由政府將集體土地征收為國有土地,此后其使用權(quán)才可以有償出讓。而目前對何謂公共利益，以及公共利益的認(rèn)定程序、征收或征用程序都未做確認(rèn)，這就導(dǎo)致無論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的，還是大量的商業(yè)用途披著公共利益的外衣，都借助國家權(quán)力來征收農(nóng)村集體土地，由此造成土地資源浪費(fèi),農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)益受損。

2.2 集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰

中國《土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理”。但往往實(shí)際中很多地區(qū)所有者主體并不明確，土地征收補(bǔ)償發(fā)放的一般做法是政府根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和政策確定補(bǔ)償款總額后，將其“一攬子”發(fā)放給被征收土地的所有權(quán)代表。實(shí)踐中，有直接發(fā)放到村委會的，有直接發(fā)到村集體

經(jīng)濟(jì)組織的，也有直接發(fā)放到村民小組的。所有者主體的不明確，分配方式的法律依據(jù)缺乏，導(dǎo)致在分配的時候產(chǎn)生爭議、糾紛，甚至由此引發(fā)的侵權(quán)案件亦時有發(fā)生。

2.3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

《土地管理法》第47條對征地補(bǔ)償規(guī)定是：按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這條最高限額的規(guī)定，往往造成了征地補(bǔ)償中的就低不就高。而現(xiàn)行的征地制度下，政府壟斷土地一級市場，其壓低征地補(bǔ)償價格再高價出讓，獲取巨額土地增值收益，被征地農(nóng)民無法分享土地增值收益，這不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中“發(fā)展成果由人民共享”這一基本理念。另外，按照土地“原用途”補(bǔ)償也常常為專家學(xué)者所詬病，這在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下違背了公平原則，忽略了土地的區(qū)位價值和土地供求規(guī)律。

2.4 現(xiàn)行征地補(bǔ)償方式缺乏長效機(jī)制

土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本。對于中國農(nóng)民來說，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且是社會保障基礎(chǔ)。土地的耕種不需要農(nóng)民支付土地租金，土地收入相對穩(wěn)定，對農(nóng)民具有社會保障的功能。失去土地以后，農(nóng)民就失去了生活保障?，F(xiàn)行的補(bǔ)償方式主要是現(xiàn)金補(bǔ)償、勞動力安置補(bǔ)償、土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q房等。但目前各地均采用貨幣化安置為主，對農(nóng)民長久生計考慮不足。而這也導(dǎo)致被征地農(nóng)民對國家的信仰削弱，長此以往，勢必成為國家發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。

3 中國現(xiàn)行征地制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響

3.1 過度投資

《土地管理法》第43條規(guī)定：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。政府將征來的農(nóng)地在土地一級市場上出讓給土地需求者，在這一征一賣過程中給相關(guān)各方帶來的收益就是征地收益[3]。征地利益主體包括：中央政府、地方政府、農(nóng)村集體組織、被征地農(nóng)民和在耕農(nóng)民，通過表1分析這些征地利益主體在征地過程中不同的征地收益。

表1 征地收益構(gòu)成及分配[4]

通過表1可以看出現(xiàn)狀征地收益分配不平衡，地方政府成為征地行為中最大的受益者。由于地方政府承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，土地就成為地方政府投資建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要資金來源，大量建設(shè)項(xiàng)目輕易進(jìn)入投資領(lǐng)域，容易造成投資過熱，使得經(jīng)濟(jì)繼續(xù)粗放發(fā)展。

3.2 人口城市化和土地城市化程度不匹配

據(jù)中國國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，2000-2011年間，全國城市用地年平均增長率為6.22%，同期城市人口年平均增長率為3.79%，土地城市化與人口城市化的增長率之比達(dá)到1.64:1，超過國際上1.12: 1的合理比值，造成這一問題的主要原因是現(xiàn)行的征地制度造成城市土地的迅速擴(kuò)張，但征地補(bǔ)償制度卻沒有完全處理好失地農(nóng)民安置補(bǔ)償工作，農(nóng)村人口并沒有真正實(shí)現(xiàn)向城市居民的身份轉(zhuǎn)化，使得許多被征地農(nóng)民不僅無法享受城市化發(fā)展的成果，甚至連基本的收入來源，生活保障都出現(xiàn)危機(jī)。而這也關(guān)系到中國城市化的健康發(fā)展，對目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變有較大的阻礙作用。

通過以上分析，現(xiàn)行的征地制度作為中國城市化、工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)保障，其弊端已經(jīng)制約了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，而一直以來修修補(bǔ)補(bǔ)的改變方式已逐漸不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，因此，對現(xiàn)有征地制度進(jìn)行改革已經(jīng)勢在必行。

4 發(fā)達(dá)國家和地區(qū)土地征用制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

自1810年3月8日歷史上第一部 《土地征用法》在法國公布后，作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要手段，土地征用在世界各國都已非常普遍，而其相關(guān)制度亦在不斷完善。

4.1 公共利益的界定

目前，世界各國都以公共利益為目的作為土地征用的唯一正當(dāng)理由。公共利益成為評判一項(xiàng)土地征用權(quán)是否合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)。對如何認(rèn)定公共利益，目前大致分為兩種形式：概括式，即有關(guān)土地征用的法律對社會公共利益的范圍沒有明確限定，但可以通過其它法律對私人土地或財產(chǎn)給予充分保護(hù)。采用這種方式的有德國、澳大利亞、德國。另一種是概括兼列舉式，采用這種方式的有日本、韓國等。

4.2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制訂

世界上將征地補(bǔ)償原則分為完全補(bǔ)償、不完全補(bǔ)償、不補(bǔ)償原則三大類。不完全補(bǔ)償依據(jù)補(bǔ)償程度由高到低的順序可分為充分補(bǔ)償、公平補(bǔ)償、合理補(bǔ)償、正當(dāng)補(bǔ)償相當(dāng)補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償六大類[5]。

美國：根據(jù)美國財產(chǎn)法,“合理補(bǔ)償”是指賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價值，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價值。美國征地補(bǔ)償制度充分考慮到土地現(xiàn)有的價值及土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值，并補(bǔ)償了鄰接土地所有者、經(jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。

英國：規(guī)定土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ),補(bǔ)償以相等為原則。土地征用補(bǔ)償包括：土地(包括建筑物)的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開市場土地價格；殘余地的分割或損害補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場的貶值價格；租賃權(quán)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價值及因征用而引發(fā)的損害；遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償(如律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等)。

并規(guī)定假如補(bǔ)償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補(bǔ)償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。

日本：土地賠償包括五種；征用損失賠償，對征用造成的財產(chǎn)損失的賠償，按征用財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值即正常的市場價格計價賠償；通損賠償，對土地權(quán)利人因征地而可能受到的附帶性的損失進(jìn)行的賠償；少數(shù)殘存者的補(bǔ)償，對因征地使得人們脫離開生活共同體而造成的損失的賠償；離職者的賠償，對土地權(quán)利人的雇傭人員因土地被征用而失業(yè)發(fā)生的損失賠償；事業(yè)損失賠償，對公共事業(yè)完成后造成的噪音、廢氣、水污染等損失的賠償。既有對經(jīng)濟(jì)損失的賠償,也有對生活損失的賠償。

臺灣地區(qū)：規(guī)定的土地補(bǔ)償包括：地價補(bǔ)償，地價補(bǔ)償方法比較復(fù)雜，既可有法律定價,也可按市價確定；土地上改良物與土地一并征收的，對改良物的補(bǔ)償；被征收土地改良物由其所有權(quán)人自行遷移的，對遷移費(fèi)的補(bǔ)償；對因征收土地使相鄰地受到損失而給予補(bǔ)償。

香港地區(qū)：中國香港在土地征用時，對農(nóng)民在地塊耕種的一切農(nóng)作物以及家禽、牲口棚屋的一切損失，政府都以收地當(dāng)日的市價來計算賠償金額，若當(dāng)日的市價還不足以補(bǔ)償原有業(yè)主，政府會在法律許可的賠償外另加一筆恩恤補(bǔ)償。

4.3 征地補(bǔ)償方式的多樣化

各國土地征用補(bǔ)償?shù)姆椒?，一般以現(xiàn)金補(bǔ)償為準(zhǔn)。但考慮到現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)木窒扌?，被征地者領(lǐng)到的賠償金有可能根本無法維持其原有的生活水平，許多發(fā)達(dá)國家都相應(yīng)地規(guī)定了一些額外的實(shí)物補(bǔ)償，作為現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)妮o助手段。例如日本、德國還有替代土地的補(bǔ)償、拆遷代辦和工程代辦補(bǔ)償?shù)取?/p>

4.4 征地程序的明確規(guī)定及相關(guān)司法保障

各發(fā)達(dá)國家都對土地征用程序有著完善的規(guī)定，主要包括：申請、調(diào)查和批準(zhǔn)等程序。在土地征用的程序中充分體現(xiàn)公開透明、公正性與參與性。另外相對于國家強(qiáng)勢的征地行為，目前發(fā)達(dá)國家還制定了完善的司法保障程序，旨在對土地征用的目的是否符合公共利益的需要進(jìn)行審查并合理處理土地賠償糾紛。

以上概括起來，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)主要集中在以下幾個方面：一是征地的公共目的性，絕大部分征地是純粹為了公共利益；二是補(bǔ)償?shù)耐耆裕鞯匮a(bǔ)償按市場價格進(jìn)行完全補(bǔ)償?shù)木佣?，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以協(xié)商為主；三是程序的正當(dāng)性，征地程序不少要經(jīng)過司法途徑；四是被征地產(chǎn)權(quán)人與國家的平等性，產(chǎn)權(quán)人為征地目的和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可提起訴訟。這都規(guī)范了征地行為，對征地行為可能產(chǎn)生的不良影響控制到最小化。

5 結(jié)論

根據(jù)以上分析，結(jié)合中國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以及世界上發(fā)達(dá)國家對于征地制度制定的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對中國征地制度改革提出以下幾點(diǎn)建議：

5.1 界定公共利益并完善相關(guān)法律法規(guī)

“公共利益”是采取征地手段的重要依據(jù)，因此，如何界定公共利益就顯得尤為重要，公共利益用地的一般定義為不以盈利為目的、為社會公眾服務(wù)、效益為社會共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)以及關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。

但由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性和復(fù)雜性，地區(qū)發(fā)展的多樣性，完全清晰界定公共利益的成本太過高昂，而這一成本又勢必影響中國的工業(yè)化與城市化進(jìn)程，因此，制定基本依據(jù)及相關(guān)法律法規(guī)，在由于“公共利益”問題引起爭議及相關(guān)征地程序產(chǎn)生異議時，有法可依，這對改變目前公共利益界定“政府一邊倒”，“征地政府一把抓”的現(xiàn)狀具有現(xiàn)實(shí)作用，能夠較好的規(guī)范征地行為。

5.2 推動建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，縮小國家征地范圍

探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)益，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，打破目前土地市場二元結(jié)構(gòu)。

國家退出經(jīng)營性的土地征收范圍后，非公益性的土地需求則通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場獲得，政府作為組織者和監(jiān)管者，承擔(dān)規(guī)范行為、提供信息等方面的責(zé)任，維護(hù)土地市場的公平，保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益并維護(hù)國家利益的安全。另外，非公益性的建設(shè)用地嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃范圍劃定，保障國家糧食安全及維護(hù)城市化的健康發(fā)展。

5.3 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地保障機(jī)制，將工業(yè)化成果與被征地農(nóng)民共享

中共十八大報告中提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。另外2004年起國務(wù)院和國土資源部提倡地方政府實(shí)行“統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)”。這都推動今后的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再如計劃經(jīng)濟(jì)時期單一的考慮“原用途”補(bǔ)償而是綜合考慮區(qū)位價值和市場價值進(jìn)行補(bǔ)償。并且對于單一的貨幣補(bǔ)償無法滿足被征地農(nóng)民日后生活的需求時，進(jìn)一步探索其他高效的安置方式，如戶口安置、保險安置、就業(yè)培訓(xùn)安置等等，保護(hù)被征地農(nóng)民的切身利益，真正做到 “發(fā)展成果由人民共享”。

改革是一個國家，一個民族的生存發(fā)展之道。土地作為一切經(jīng)濟(jì)社會活動的承載空間，征地制度則成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要依賴手段。中國目前正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，而征地制度改革，必須著眼于兼顧公共利益及被征地農(nóng)民的根本利益，才能夠解決好現(xiàn)行征地制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變之間的矛盾。

[1] 中國征地制度變遷：驅(qū)動因素與制度供給[M].

[2] 周叔蓮,劉戒驕.如何認(rèn)識和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[J].理論前沿,2008,(5).

[3] 郭正濤.博弈論視角下的耕地保護(hù)制度與失地農(nóng)民補(bǔ)償體系研究[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì),2010,(2).

[4] 張安錄.征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度研究[M].北京：科學(xué)出版社，2010（第一版）：39-40法律出版社大眾出版社編委會編.中國土地政策與法律[M].北京：法律出版社，2013年版：345-393.

[5] 陳嬰虹：土地征用制度的國際比較[M].《資料通訊；2005.1.

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