張利華

【摘要】通過(guò)對(duì)英國(guó)全民公投進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今西方國(guó)家的民主政治陷入困境的主要思想根源在于混淆了實(shí)質(zhì)民主與形式民主的區(qū)別，把形式民主當(dāng)作實(shí)質(zhì)民主，用工具民主取代實(shí)質(zhì)民主。同時(shí)，論證民主的精神實(shí)質(zhì)（即實(shí)質(zhì)民主）與民主的制度程序（即程序民主）的區(qū)別與關(guān)聯(lián)以及民主與法治的關(guān)聯(lián)，可為中國(guó)社會(huì)主義民主政治的建設(shè)提供參考借鑒。

【關(guān)鍵詞】全民公投 西方民主 英國(guó) 【中圖分類號(hào)】D033 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

英國(guó)是西方議會(huì)制之母。200多年來(lái)西方議會(huì)民主制在反對(duì)封建主義，建立資本主義制度，開展工業(yè)革命和技術(shù)革命方面發(fā)揮了積極的作用。20世紀(jì)西方民主制度向全世界擴(kuò)展。然而，21世紀(jì)初，西方議會(huì)民主制卻陷入了前所未有的困境，面對(duì)希臘、葡萄牙、愛(ài)爾蘭和西班牙等歐元區(qū)國(guó)家的債務(wù)危機(jī)，英國(guó)的蘇格蘭分離主義，西歐國(guó)家的難民危機(jī)和恐怖襲擊，歐美各國(guó)巨大的經(jīng)常帳財(cái)政赤字，歐美國(guó)家的政府顯得力不從心，無(wú)所適從。

最近，英國(guó)脫歐公投引起了國(guó)際社會(huì)的震動(dòng)，一時(shí)間，媒體輿論評(píng)論如潮。一些政論家對(duì)英國(guó)政府采用簡(jiǎn)單多數(shù)決的全民公投來(lái)決定國(guó)家大政提出了質(zhì)疑。有人認(rèn)為，這是政府不負(fù)責(zé)任的行為，國(guó)家如此重大的決策不經(jīng)過(guò)充分的討論和論證，而交給一次全民公投來(lái)決定，是一件荒唐的事情；有人認(rèn)為，這是卡梅倫和保守黨為了獲取選票，保住自己的執(zhí)政地位采取的舉措。由此，一些學(xué)者對(duì)西方民主的缺陷和弊端表示了擔(dān)憂，有人指出，西方民主處在危機(jī)之中。

從英國(guó)脫歐公投入手，解析目前西方民主處于困境的思想根源，著重從民主的精神實(shí)質(zhì)，實(shí)質(zhì)民主與形式民主的區(qū)別與關(guān)聯(lián)分析問(wèn)題。

實(shí)質(zhì)民主與形式民主

英國(guó)脫歐公投的結(jié)果震動(dòng)歐洲，盡管許多英國(guó)人不愿意接受退出歐盟這一結(jié)果，但是，新上任的英國(guó)首相特蕾莎·梅還是宣稱將尊重公投結(jié)果，帶領(lǐng)英國(guó)完成退歐。在英國(guó)及西方國(guó)家的普遍共識(shí)來(lái)看，全民公投就是民主，公投結(jié)果就是民主的結(jié)果，不管結(jié)果怎樣，政府都必須遵守。

全民公投就是民主嗎？選舉和選票就是民主嗎？討論這一問(wèn)題，首先要弄清楚什么是民主，民主的精神實(shí)質(zhì)是什么，民主制度程序是什么，民主的精神實(shí)質(zhì)（即實(shí)質(zhì)民主）與民主的制度程序（即形式民主）有什么區(qū)別和關(guān)聯(lián)。

什么是民主？據(jù)目前所發(fā)現(xiàn)的文字資料，世界歷史上最早提出民主概念的是古希臘歷史學(xué)家希羅多德。他在《歷史》一書中指出，民主是由“demos”和 “kratos”兩字合成，意即“人民的權(quán)力”，人民共同行使權(quán)力治理國(guó)家。古希臘思想家亞里士多德在《政治學(xué)》一書中對(duì)希臘諸多城邦實(shí)行的公民直接民主制進(jìn)行了總結(jié)，他指出：“民主制度的一個(gè)基本原則是自由。其含義在于，只有在這種制度下，人們才能夠分享自由?！眮喞锸慷嗟抡J(rèn)為，在雅典式的直接民主制中，“實(shí)際上，民主的正義觀念指的是數(shù)量上的平等，而不是基于個(gè)人能力的平等；這種觀念一旦占了上風(fēng)，那么，多數(shù)必然成為主宰?！鄶?shù)的決定是至高無(wú)上的。……另一條原則是，按照你所喜歡的方式來(lái)生活。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，按你所喜歡的方式生活是自由的一種功能，相反，不按你所喜歡的方式生活則是受奴役的一種功能?！雹賮喞锸慷嗟聦?duì)古希臘民主制度的評(píng)述，對(duì)近現(xiàn)代西方民主思想的形成產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。古希臘直接民主制的實(shí)踐模式為現(xiàn)代民主政治制度提供了經(jīng)驗(yàn)和鑒戒。

近代歐洲啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩、盧梭等從社會(huì)契約及國(guó)家起源的角度論證了國(guó)家權(quán)力的來(lái)源，并論述了民主的含義，盧梭提出的人民民主思想，即國(guó)家權(quán)力來(lái)自于人民的“主權(quán)在民”思想成為英、美、法及歐洲各國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的旗幟。美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，林肯總統(tǒng)將民主概括為“民有、民治、民享”，被視為民主含義的經(jīng)典表述。盧梭和林肯對(duì)民主含義的概括反映了民主的精神實(shí)質(zhì)。

在這里，將民主的精神實(shí)質(zhì)簡(jiǎn)稱為實(shí)質(zhì)民主。民主的精神實(shí)質(zhì)即實(shí)質(zhì)民主是指國(guó)家的主權(quán)來(lái)自于人民，服務(wù)于人民，受制于人民。國(guó)家要代表人民進(jìn)行管理和治理，保障個(gè)人合法的自由權(quán)利，維護(hù)人民的利益。

民主的精神實(shí)質(zhì)需要載體加以落實(shí)。這個(gè)載體就是民主的制度、體制、機(jī)制和操作程序，簡(jiǎn)稱為形式民主。當(dāng)今西方就國(guó)家層面而言，主要有以多數(shù)決為主要原則的議會(huì)內(nèi)閣制、總統(tǒng)制和全民公投?！岸鄶?shù)決”包括2/3多數(shù)，簡(jiǎn)單多數(shù)（過(guò)半）等。

實(shí)質(zhì)民主與形式民主是民主統(tǒng)一體的兩個(gè)方面。實(shí)質(zhì)民主是形式民主的精神和靈魂，形式民主是實(shí)質(zhì)民主的實(shí)施載體，兩者缺一不可。實(shí)質(zhì)民主屬于形而上的意識(shí)層面；形式民主屬于形而下的工具層面。兩者是不能加以混淆和相互取代的。如果以形式民主取代實(shí)質(zhì)民主，用工具層面的民主程序取代民主的精神實(shí)質(zhì)，就會(huì)抹殺民主的精神實(shí)質(zhì)，導(dǎo)致民主的扭曲和變異，使民主成為維護(hù)集團(tuán)利益、黨派利益或個(gè)人利益的工具。如果以實(shí)質(zhì)民主取代形式民主，忽視工具層面的民主制度、體制、機(jī)制和程序的落實(shí)運(yùn)用，民主就會(huì)成為一句空話。

形式民主取代實(shí)質(zhì)民主

歐洲國(guó)家的債務(wù)危機(jī)、財(cái)政危機(jī)以及這次英國(guó)的脫歐公投暴露出的問(wèn)題，使不少人認(rèn)為西方民主陷入了困境，那么，西方民主究竟出了什么問(wèn)題呢？

西方人把多黨競(jìng)選議會(huì)制以及全民公投等選舉制作為民主的標(biāo)志，并以此判定一個(gè)國(guó)家是否民主，用形式民主取代實(shí)質(zhì)民主，犯了偷換概念的錯(cuò)誤，這種把工具層面的程序民主夸大為民主標(biāo)志的片面認(rèn)識(shí)，是導(dǎo)致今日西方民主出現(xiàn)問(wèn)題、陷入困境的思想根源之一。

1976年熊彼特在《資本主義、社會(huì)主義與民主》一書中提出民主的標(biāo)志是選舉。他說(shuō)，“民主的方法就是達(dá)成政治決策的一種制度性安排，依靠它，一些人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)民眾的投票而獲得決策的權(quán)力?！雹谛鼙颂卣J(rèn)為，民主只是“政治家的一種規(guī)則”，民主的選舉方法是對(duì)任何規(guī)模的社會(huì)都適用的惟一方法。在議會(huì)民主政治制度下選民的首要職能是通過(guò)選舉程序和議會(huì)機(jī)制建立政府和罷免政府。選舉程序要實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，但這里的多數(shù)不是人民的意志，只是選民的相對(duì)多數(shù)人的意志。所以，“民主政治并不意味也不能意味人民真正在統(tǒng)治。民主政治的意思只能是：人民有接受或拒絕將要來(lái)統(tǒng)治他們的人的機(jī)會(huì)。但是，因?yàn)槿嗣褚材苡萌徊幻裰鞯姆绞絹?lái)決定接受或拒絕，我們不得不增加另一個(gè)識(shí)別民主方法的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)縮小我們的定義，那就是由未來(lái)領(lǐng)導(dǎo)人自由競(jìng)爭(zhēng)選民的選票?，F(xiàn)在，定義的一個(gè)方面可以用這么一句話來(lái)表達(dá)，即民主政治就是政治家的統(tǒng)治。”③

亨廷頓在《第三波—20世紀(jì)后期民主化浪潮》一書中也把判斷一個(gè)國(guó)家是否民主的標(biāo)志確定為選舉，即被統(tǒng)治的人民通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性、公平、誠(chéng)實(shí)和定期的選舉選出國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。所有的成年人都可以參加選舉，候選人可以自由地競(jìng)爭(zhēng)選票。

熊彼特和亨廷頓把民主的標(biāo)志確認(rèn)為選舉的認(rèn)識(shí)深深地影響了西方國(guó)家，成為西方國(guó)家判定民主的共識(shí)。美國(guó)和歐盟就是以此為標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)世界上哪些國(guó)家是民主國(guó)家，哪些國(guó)家是非民主國(guó)家和半民主國(guó)家的。

就多黨競(jìng)選議會(huì)制而言，有些歐洲國(guó)家采用比例代表制選舉議員，形成了議會(huì)多數(shù)黨的一黨執(zhí)政或多黨聯(lián)合執(zhí)政。英美等國(guó)則采取選區(qū)內(nèi)的“贏者通吃”的程序，即選區(qū)內(nèi)獲得相對(duì)多數(shù)票的人贏得該選區(qū)的所有選票。這種程序使英國(guó)和美國(guó)形成了兩大政黨輪流執(zhí)政的局面。英國(guó)內(nèi)閣也是由下院多數(shù)黨組閣。議會(huì)選舉雖然采取多數(shù)決，但是，其所謂的多數(shù)只是投票者中的相對(duì)多數(shù)，而不是全體國(guó)民的多數(shù)。上世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家議會(huì)選舉的投票率日益下降，有些國(guó)家的議會(huì)選舉投票率還不到30%。這種由政黨競(jìng)爭(zhēng)、大量投入人力、財(cái)力、物力，以金錢做后盾的選舉過(guò)程所組成的議會(huì)和內(nèi)閣大多由有勢(shì)力的政黨精英和資本利益集團(tuán)的代表所組成。當(dāng)然，這種 “一人一票”的議會(huì)或總體選舉制在形式上還是給人民提供了一個(gè)表達(dá)政治愿望的機(jī)會(huì)，這也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家調(diào)節(jié)上層統(tǒng)治階級(jí)和下層民眾關(guān)系的一種機(jī)制。

就歐洲國(guó)家的全民公投直接民主制而言，各國(guó)均有關(guān)于全民公投的啟動(dòng)議程。如瑞士的“聯(lián)邦民眾倡議”（Federal Popular Initiative）制規(guī)定，在18個(gè)月內(nèi)只要有10萬(wàn)個(gè)公民有效簽名的提案向政府提出，就可以舉行全民公投，只要投票者多數(shù)人投贊成票，該提案即可通過(guò)。近些年來(lái)，瑞士每年都要進(jìn)行三至四次全民公投。愛(ài)爾蘭曾經(jīng)就歐盟《里斯本條約》舉行了兩次全民公投。荷蘭就歐盟與烏克蘭簽署聯(lián)系國(guó)協(xié)定舉行了全民公投，希臘就本國(guó)政府的債務(wù)問(wèn)題舉行了全民公投。

英國(guó)的全民公投啟動(dòng)程序是首相提議，得到議會(huì)批準(zhǔn)即可舉行。2016年6月23日英國(guó)舉行的脫歐公投，采取的是簡(jiǎn)單多數(shù)的表決方式，即，只要贊成脫離歐盟提案的票數(shù)超過(guò)51%，該提案即可通過(guò)。這次英國(guó)脫歐公投，投贊成脫歐的票數(shù)為51.89%，這種簡(jiǎn)單多數(shù)決的全民公投把英國(guó)推到了退歐的境地。卡梅倫政府在任期間搞了兩次全民公投，一次是蘇格蘭的獨(dú)立公投，此舉是為了獲得蘇格蘭選民的選票。一次是英國(guó)脫歐公投，此舉是為了獲得脫歐派的選票。

在2014年9月18日蘇格蘭獨(dú)立公投之前，卡梅倫所在的保守黨、蘇格蘭民族黨、工黨等為爭(zhēng)奪選票無(wú)所不用其極，甚至不惜以片面和夸張的宣傳來(lái)誘導(dǎo)投票者。在2016年6月23日舉行脫歐公投之前，主張脫離歐盟的獨(dú)立黨大肆渲染留在歐盟的害處以及外來(lái)移民對(duì)英國(guó)失業(yè)率增高和福利下降的影響，蠱惑民眾，脫歐公投以脫歐派的微弱多數(shù)勝出。

通過(guò)分析英國(guó)脫歐公投所出現(xiàn)的問(wèn)題可以看出，當(dāng)今西方國(guó)家的民主政治陷入困境的主要思想根源在于混淆了實(shí)質(zhì)民主與形式民主的區(qū)別，把形式民主當(dāng)作實(shí)質(zhì)民主，用工具民主取代實(shí)質(zhì)民主。這種思想認(rèn)識(shí)抹殺了人民民主的精神實(shí)質(zhì)，使“民主”成為政客、政黨派別和資本集團(tuán)謀取自身利益的工具。

民主程序沒(méi)有唯一和統(tǒng)一模式

就形式民主而言，世界上沒(méi)有統(tǒng)一或唯一的模式。除了西方國(guó)家的以選舉為標(biāo)志的多黨議會(huì)制和全民公投以外，民主的操作程序和運(yùn)行機(jī)制可以是多種多樣的。譬如，召開專家論證會(huì)和民眾聽(tīng)證會(huì)，就國(guó)家大政方針進(jìn)行討論，征求意見(jiàn)和建議；人民代表審查、討論、表決政府的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告；公民對(duì)政府官員進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)估；公民通過(guò)舉報(bào)箱、投訴電話和網(wǎng)站檢舉執(zhí)政黨和政府官員的腐敗行為；政府就民眾關(guān)心的國(guó)計(jì)民生問(wèn)題進(jìn)行民意調(diào)查，用電子網(wǎng)絡(luò)征求民眾意見(jiàn)等等，這些都可以設(shè)置民主程序進(jìn)行。

形式民主需要用法治來(lái)保障。民主是法治的基礎(chǔ)和前提，法治是民主的實(shí)施和保障，不以民主為基礎(chǔ)，法律就會(huì)成為人治和專制制度的工具；不建立相應(yīng)的法治，民主程序不受法律制度的約束，就會(huì)出現(xiàn)極端民主化和民粹主義暴政。所以，法治是防止打著民主旗幟反民主的有力武器。譬如，國(guó)家的大政方針由法治下的專家論證，征求民意，議會(huì)討論，政府拍板等上上下下反復(fù)溝通的民主程序來(lái)決策，比用簡(jiǎn)單多數(shù)決的一次全民公投來(lái)決定要科學(xué)合理得多。再如，在保障公民言論、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等權(quán)利的同時(shí)，要用法治規(guī)制和約束那些借行使民主權(quán)利而破壞社會(huì)治安和公共秩序的行為，使民主程序在法治保障的范圍和軌道中運(yùn)行，才能防止極端民主主義和民粹主義的泛濫。

目前，我國(guó)正在建設(shè)社會(huì)主義民主政治，我們應(yīng)當(dāng)汲取西方民主實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入認(rèn)識(shí)實(shí)質(zhì)民主與形式民主的區(qū)別與聯(lián)系，堅(jiān)持“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，堅(jiān)持國(guó)家權(quán)力來(lái)自于人民，服務(wù)于人民，受人民監(jiān)督的原則，在人民民主的精神實(shí)質(zhì)指導(dǎo)下，將民主與法治緊密結(jié)合，在建設(shè)民主制度的同時(shí)，大力加強(qiáng)法治，探索適合我國(guó)國(guó)情的、由法治做后盾和保障的民主制度、體制、機(jī)制和程序，實(shí)現(xiàn)中國(guó)政治的現(xiàn)代化。

（作者為清華大學(xué)歐洲研究中心主任、教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自[英]戴維·赫爾德：《民主的模式》，北京：中央編譯出版社，2004年，第22～24頁(yè)。

②Joseph Schumpeter，Capitalism ， Socialism and Democracy ， London： Allen & Unwin ， 1976 ， p.269.

③[美]約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，北京：商務(wù)印書館，1999年，第415頁(yè)。

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見(jiàn)習(xí)） 美編/楊玲玲