蔣丹，劉夢(mèng)露

（四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川成都610101）

經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)的委托代理理論分析

蔣丹，劉夢(mèng)露

（四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川成都610101）

2013年9月，湖北省在全國(guó)率先出臺(tái)了《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)暫行辦法》，2015年7月又推出了《湖北省領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，這是實(shí)踐中對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)制度建立的積極嘗試。文章將從理論上通過(guò)委托代理理論的視角對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)做另一種積極探索，以期厘清經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵，還原其宏觀的委托代理和問(wèn)責(zé)鏈條，并從中找到一些啟發(fā)。希望這一探索能對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐的有序健康發(fā)展提供一些理論支持。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任；行政問(wèn)責(zé)；委托代理理論；問(wèn)責(zé)鏈

從“非典”到諸如礦難海難等各種重大事故，再到腐敗官員等侵害人民權(quán)益的現(xiàn)象，這些都給社會(huì)生活帶來(lái)了極大的困擾，造成了不可估量的社會(huì)損失與惡劣的社會(huì)影響，如果只有權(quán)力而沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的責(zé)任與懲罰，如果權(quán)力不受到監(jiān)督與約束，這些現(xiàn)象就無(wú)法消退。正是在這樣的背景下，伴隨著法治意識(shí)與民主意識(shí)的推廣，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始著手于梳理和研究政府行政問(wèn)責(zé)制，并且從法律、政治、道德等角度對(duì)其進(jìn)行討論，同時(shí)也有部分學(xué)者提出了在政府行政問(wèn)責(zé)制度當(dāng)中不可避免的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的問(wèn)題，這一維度的探討將有助于完整勾勒出行政主體在行使其權(quán)力和履行其職責(zé)的過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的全部責(zé)任。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

（一）委托代理理論的前期研究

委托代理關(guān)系就其實(shí)質(zhì)是一種契約關(guān)系，是契約理論最重要的發(fā)展之一。該理論最早可以追溯到亞當(dāng)·斯密，他在其1776年發(fā)表的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)與原因的研究》中指出股份公司的董事很難做到私人合伙公司的合伙人那樣周到，并認(rèn)為股份公司的經(jīng)營(yíng)不善是源自于董事們?yōu)樗吮M力，而私人合伙公司的合伙人純粹是為自己打算[1]。亞當(dāng)·斯密觀察到的正是現(xiàn)代的委托代理關(guān)系，股份公司的董事就是全體股東的代理人。到20世紀(jì)60年代末70年代初，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家不滿(mǎn)阿羅—德布魯（Arrow-Debreu）體系中企業(yè)“黑匣子”理論，從而對(duì)企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱(chēng)和激勵(lì)問(wèn)題進(jìn)行了大量深入研究，委托代理理論得以確立和發(fā)展起來(lái)[2]。委托代理理論的創(chuàng)始人包括威爾遜（Wilson，1969）、斯賓塞和澤克豪瑟（Spence&.Zeckhauser，1971）、羅斯（Ross，1973）、米爾里斯（Mirrless，1974、1976）、霍姆斯特姆（Holmstrom，1979、1982）、格羅斯曼和哈特（Grossman &.Hart，1983）等[3]?，F(xiàn)代意義的委托代理概念是首先由羅斯（Ross）提出的，如果當(dāng)事人雙方，其中代理人（agent）一方代表委托人（principal）一方的利益行使決策權(quán)，則代理關(guān)系就產(chǎn)生了[4]。早期委托代理的中心任務(wù)就是研究在利益沖突和信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人[5]。

（二）委托代理理論的新發(fā)展及在政府管理中的應(yīng)用

經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，委托代理理論已從傳統(tǒng)的雙邊委托代理問(wèn)題，發(fā)展為動(dòng)態(tài)委托代理關(guān)系以及多層多級(jí)委托代理問(wèn)題。委托代理理論的另一發(fā)展趨勢(shì)就是從最早的針對(duì)公司治理領(lǐng)域委托代理中的激勵(lì)問(wèn)題，向更多領(lǐng)域延伸。隨著該理論的不斷深入研究，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)委托代理理論能很好地解釋現(xiàn)實(shí)生活中的許多關(guān)系。委托管理理論被應(yīng)用于政府管理中，反映出公共權(quán)力在各級(jí)各類(lèi)政府部門(mén)

之間和內(nèi)部的委托代理關(guān)系，以及政府同外部組織機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系①由于政府同外部組織機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系十分廣泛和復(fù)雜，本文中只探討了國(guó)有企業(yè)，因?yàn)樽髡哒J(rèn)為國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資產(chǎn)最主要的載體和存在形式，是中國(guó)發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟(jì)矛盾的焦點(diǎn)，有必要在研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)中提出來(lái)。。如圖1所示，該理論已被應(yīng)用于政府治理（BJ Spencer，1982[6]；Paul Elisabeth，2006[7]），同時(shí)被用于分析和解決政府與國(guó)企之間的問(wèn)題（王炳文，2014[8]）、腐敗問(wèn)題（Carr，Indira，2009[9]；Brandt Urs&.G.Svendsen，2013[10]），以及行政問(wèn)責(zé)（Gailmard Sean，2012[11]；Mzenzi S.I.，2015[12]）等問(wèn)題中。

圖1 委托代理理論在政府管理中的應(yīng)用

二、委托代理的基本理論及其在政府管理領(lǐng)域的延展

（一）委托代理的基本理論

委托代理理論延續(xù)了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)人性的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，假定委托人和代理人都是經(jīng)濟(jì)人，那么就會(huì)導(dǎo)致他們目標(biāo)函數(shù)的不一致，即委托人和代理人的行為目標(biāo)都是為了自身效用的最大化。代理人愿意用較少的付出獲得較大的利益，委托人卻最關(guān)心結(jié)果。委托人的收益直接取決于代理人的成本（付出的努力），而代理人的收益就是委托人的成本（支付的報(bào)酬）。因而，委托人與代理人相互之間的利益是不一致的，甚至是相互沖突的。

加之雙方存在信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，代理人掌握信息多，而委托人掌握信息少，這種不對(duì)稱(chēng)是客觀存在的，這樣委托代理問(wèn)題就隨即產(chǎn)生了。當(dāng)委托人與代理人的利益相互沖突且信息不對(duì)稱(chēng)時(shí)，代理人的“逆向選擇”（Adverse Selection）、“道德風(fēng)險(xiǎn)”（Moral Hazard）隨之而生，從自身利益最大化出發(fā)，利用信息優(yōu)勢(shì)損害委托人的利益，這就是委托代理問(wèn)題。由于信息不對(duì)稱(chēng)和委托人代理人之間效用函數(shù)沖突的普遍性，委托代理問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，因此委托代理理論也就具有了很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

“逆向選擇”的產(chǎn)生是因外生信息不對(duì)稱(chēng)造成的，是事前不對(duì)稱(chēng)，即是當(dāng)事人在訂立合約之前的客觀狀態(tài)所決定的，比如當(dāng)事人的身體狀況、工作能力、行為方式、興趣愛(ài)好等。代理人參與交易時(shí)存在機(jī)會(huì)主義傾向，刻意隱藏個(gè)人信息，提供不真實(shí)的信息而謀求個(gè)人收益最大化，這將產(chǎn)生“逆向選擇”的委托代理問(wèn)題?！暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題是內(nèi)生信息不對(duì)稱(chēng)的產(chǎn)物，是信息事后不對(duì)稱(chēng)。合約成立后委托人對(duì)代理人無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督的情況下，同時(shí)合約中的激勵(lì)機(jī)制不健全，代理人由于擁有信息資源優(yōu)勢(shì)而采取有利于自己的決策和行為，致使委托人的利益受損，這就產(chǎn)生了“道德風(fēng)險(xiǎn)”的委托代理問(wèn)題。

委托代理理論從最早的公司治理，到目前涉及到不同行業(yè)、不同環(huán)境下的多重委托代理，其關(guān)鍵都在于解決“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)題，就此必須建立完善的代理人激勵(lì)和約束機(jī)制，設(shè)計(jì)和制定出委托人和代理人之間最優(yōu)契約關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)雙方雙贏的局面。

（二）委托代理理論在政府管理領(lǐng)域的延展

隨著委托代理理論在世界范圍內(nèi)不斷發(fā)展，也被廣泛應(yīng)用于政府管理中。盧梭在其《社會(huì)契約論》中指出“這個(gè)共同體的每一個(gè)成員在共同體形成的那個(gè)時(shí)刻，就把那一時(shí)刻下的他——包括他的自身，他所有的力量，以及他所有的財(cái)物——完完全全地交給了共同體”[13]。這里的共同體即是指的國(guó)家，盧梭認(rèn)為人民訂立契約建立國(guó)家，人民便是國(guó)家權(quán)力的真正主人，這一主張徹底推翻了自上而下的權(quán)力體系，取而代之的是自下而上的權(quán)力系統(tǒng)，使得民主政治的發(fā)展成為大勢(shì)所向。他同時(shí)指出民眾將自己的權(quán)利和財(cái)物資源完完全全委托給了國(guó)家。

但是在實(shí)踐中，人民直接行使權(quán)力受到各種現(xiàn)實(shí)的制約，這就是說(shuō)擁有國(guó)家權(quán)力的全體人民，人人親自參與管理國(guó)家具體事務(wù)是不可能的，是無(wú)法操作的，只能通過(guò)建立政府然后將管理國(guó)家的權(quán)力交給這個(gè)政府，這就形成了公共權(quán)力和資源的委托代理關(guān)系。政府和各級(jí)公務(wù)員是執(zhí)行民意，也就是說(shuō)民眾為委托人，政府和公務(wù)人員為代理人，代理行使公共權(quán)力和管理公共資源，在他們之間形成了一種隱性的契約關(guān)系。在這種關(guān)系下，所有民眾將自己的權(quán)利委托給政府、各級(jí)公務(wù)人員執(zhí)行，以此實(shí)現(xiàn)民眾的利益，而委托的成本就是民眾支付政府的稅費(fèi)。當(dāng)政府和公務(wù)人員能夠不折不扣地按民意行使公共權(quán)力時(shí)，這種委托關(guān)系就能有效運(yùn)行；當(dāng)政府和公務(wù)人員不再代表民意而濫用公共權(quán)力時(shí)，做出有利于其群體或個(gè)人的決策而損害民眾利益時(shí)，這種委托代理問(wèn)題也就出現(xiàn)了。

三、委托代理理論與經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)即是指行政問(wèn)責(zé)制中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，包含兩層含義：

1.對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)此的解釋很多，約翰· S·托馬斯（John S.Thomas）對(duì)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任（government accountability）理解為“超越了確保公共資金合法使用的財(cái)政責(zé)任，還包括公共資金是否被有效和高效使用”[14]。基于同該定義一致的理解，1982年本迪克斯公司（Bendix Corporation）的董事會(huì)主席威廉·M·阿吉（William M.Agee）提出經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)（Economic Accountability）首先要針對(duì)的應(yīng)是

當(dāng)時(shí)國(guó)民所面對(duì)的最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題——“不可控制的支出”（uncontrollable spending）——政府將日益高聳的賬單轉(zhuǎn)嫁給全民[15]。

組織和機(jī)構(gòu)的定義也層出不窮，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任（accountability）是指授予一個(gè)被審計(jì)個(gè)人或?qū)嶓w的責(zé)任，顯示它已經(jīng)根據(jù)資金提供的條件對(duì)委托給他或它的資金進(jìn)行了管理或控制[16]。美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)構(gòu)——美國(guó)政府責(zé)任署（GAO）①美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)機(jī)關(guān)原名為“美國(guó)會(huì)計(jì)總署”（General Accounting Office）2004年7月更名為“美國(guó)政府責(zé)任署”（Government Accountability Office）。認(rèn)為，政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任（government accountability）是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的政府和機(jī)構(gòu)有向公眾說(shuō)明它們的全部活動(dòng)情況的義務(wù)。同時(shí)該署還提出著名的“3E”審計(jì)準(zhǔn)則，即是通過(guò)評(píng)價(jià)政府及相關(guān)單位是否符合經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）三大審計(jì)原則來(lái)判斷其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況。國(guó)內(nèi)有部分學(xué)者將“Accountability”翻譯為“受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，在美國(guó)政府責(zé)任署的基礎(chǔ)上將Accountability認(rèn)為是“按照特定要求或原則經(jīng)管受托經(jīng)濟(jì)資源并報(bào)告其經(jīng)管狀況的義務(wù)，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任包括行為責(zé)任和報(bào)告責(zé)任兩個(gè)方面”[17]。這些定義中明顯地折射出委托代理理論的思想。

綜合以上的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任就是經(jīng)濟(jì)資源的所有方將經(jīng)濟(jì)資源和權(quán)力委托給代理方經(jīng)營(yíng)和行使，此時(shí)的代理方為各級(jí)政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員以及國(guó)有企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)管理者，他們需要按照委托方的特定要求高效和有效地履行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，并且有將其職責(zé)的履行情況向委托方報(bào)告的義務(wù)。

2.問(wèn)責(zé)時(shí)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)類(lèi)責(zé)任。政府機(jī)關(guān)及各級(jí)公務(wù)人員和國(guó)有企業(yè)及經(jīng)營(yíng)管理人員行使行政職權(quán)時(shí)（包含經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)性事務(wù)）履職不當(dāng)，則應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)行問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)的方式可以是行政性的，如責(zé)令作出書(shū)面檢查、誡勉談話(huà)、停職檢查、引咎辭職、免職等，但同時(shí)對(duì)人民群眾和上一級(jí)委托方造成損害的可以從經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行賠償和補(bǔ)償?shù)?，以此追究其?zé)任。1986年頒布的《民法通則》、1989年通過(guò)的《行政訴訟法》以及1995年《國(guó)家賠償法》的頒布實(shí)施，還有各類(lèi)有關(guān)補(bǔ)償?shù)姆蓷l規(guī)的完善，使得該類(lèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任一步步在法規(guī)上有了更多的依據(jù)。本文認(rèn)為行政賠償、補(bǔ)償以及其他經(jīng)濟(jì)處理也是行政問(wèn)責(zé)制下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是追責(zé)時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

結(jié)合以上兩層含義，行政問(wèn)責(zé)制中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任即是指各級(jí)政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員以及國(guó)有企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)管理者所承擔(dān)的管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)、行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利的責(zé)任以及追究責(zé)任時(shí)因違反法規(guī)條例、效率損失等所需要承擔(dān)的賠償、補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)性責(zé)任。

（二）委托代理理論視角下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)

《中華人民共和國(guó)憲法》第一章總綱第二條中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”根據(jù)《憲法》規(guī)定，人民是國(guó)家一切權(quán)力和資源的所有者，但是人民不可能直接參與管理國(guó)家財(cái)富和各項(xiàng)事務(wù)，于是人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉出的各級(jí)政府來(lái)代理管理，各級(jí)政府也可以將公共資產(chǎn)委托給國(guó)有企業(yè)等代為經(jīng)營(yíng)。

依據(jù)委托代理理論，行政問(wèn)責(zé)制中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任包含著多級(jí)多層的委托代理關(guān)系，宏觀視角的關(guān)系如圖2所示：

圖2 委托代理鏈條與經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)鏈條的融合與互補(bǔ)

（1）全體人民（P1）將經(jīng)濟(jì)權(quán)力（管理國(guó)家公共資源和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的公共權(quán)力）委托給了立法機(jī)構(gòu)（A1），人民是初始委托人，而立法機(jī)構(gòu)是初始代理人。在我國(guó)，立法機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。經(jīng)濟(jì)權(quán)力表現(xiàn)在三方面：一是立法權(quán)。涉及到國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等法律法規(guī)的制定，以及有關(guān)行政賠償、補(bǔ)償和追償?shù)姆煞ㄒ?guī)的制定。二是審批和決定權(quán)。依據(jù)《憲法》第六十二條和第九十九條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)各行政區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告，地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)等的計(jì)劃。三是監(jiān)督權(quán)。這也是問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)所在，立法機(jī)構(gòu)有解釋法律法規(guī)和監(jiān)督其執(zhí)行情況的權(quán)力，并對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為實(shí)行監(jiān)督權(quán)。

（2）立法機(jī)構(gòu)為初始代理人，應(yīng)對(duì)委托人即全體人民負(fù)責(zé)，制定有效維護(hù)人民權(quán)利的法規(guī)，保障人民經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯，這時(shí)問(wèn)責(zé)主體是人民，問(wèn)責(zé)對(duì)象（問(wèn)責(zé)客體）是立法機(jī)構(gòu)。

（3）立法機(jī)構(gòu)將管理國(guó)家公共資源與經(jīng)濟(jì)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力委托給了由其選舉產(chǎn)生的各級(jí)政府，立法機(jī)構(gòu)（P2）成為委托人，各級(jí)政府（A2）此時(shí)是代理人。從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府依法編制和執(zhí)行各行政區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)，負(fù)

責(zé)各級(jí)財(cái)政行政工作。

（4）各級(jí)政府依據(jù)立法機(jī)構(gòu)的法規(guī)行使公共權(quán)力，對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，接受立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督。各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)、專(zhuān)項(xiàng)資金管理和重大投資決策管理等經(jīng)濟(jì)事務(wù)應(yīng)依據(jù)法規(guī)進(jìn)行，責(zé)任落實(shí)到人，經(jīng)濟(jì)事務(wù)中失職、瀆職、濫用職權(quán)、不作為等行政行為都應(yīng)對(duì)其實(shí)行問(wèn)責(zé)。

（5）人民不僅是最初的委托者，也是最終的委托者，各級(jí)政府及其公務(wù)人員作為代理人對(duì)人民負(fù)有最終責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而且在追責(zé)的過(guò)程中對(duì)于非經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理中造成的失職、瀆職等負(fù)有賠償、追償?shù)冉?jīng)濟(jì)責(zé)任。也就是說(shuō)各級(jí)政府及公務(wù)人員如給人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成損失的應(yīng)受到不同程度經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)。

（6）根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二章第十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！庇纱?，各級(jí)政府將公共資產(chǎn)通過(guò)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)委托給國(guó)有企業(yè)及其受托經(jīng)營(yíng)者等代為經(jīng)營(yíng)，形成了各級(jí)政府（P3）和國(guó)有企業(yè)（A3）之間的委托代理關(guān)系。

（7）國(guó)有企業(yè)及其受托經(jīng)營(yíng)者作為代理人，受委托其經(jīng)營(yíng)的各級(jí)政府及國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的監(jiān)管，向他們負(fù)責(zé)。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部如給企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)造成各種損失的應(yīng)受到不同程度的問(wèn)責(zé)。

（8）國(guó)有企業(yè)及其受托經(jīng)營(yíng)者面對(duì)的最終的委托人還是人民大眾，其管理的國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者是人民，因此對(duì)人民負(fù)有最終責(zé)任。人民作為最終委托人有權(quán)力要求代理人提供有利于委托人利益的行為。國(guó)有企業(yè)的受托經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行好相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，充分發(fā)揮企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的支撐、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，為增加社會(huì)福利和提高人民生活水平做出貢獻(xiàn)。

從（1）到（8）形成了一條長(zhǎng)長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的委托代理鏈條，人民既是初始委托人也是所有委托代理關(guān)系中的最終委托人，是公共權(quán)力和公共資產(chǎn)最終的所有者。為了能夠充分行使所有者權(quán)利和最大限度地追求和實(shí)現(xiàn)所有者的利益，解決委托代理失效問(wèn)題，就需要一套嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的約束監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行政問(wèn)責(zé)制度無(wú)疑是這套約束監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，因此在上圖中已將這一制度融入到了委托代理鏈條中，并成為對(duì)委托代理鏈條的有效補(bǔ)充。

四、委托代理理論視角的啟示

委托代理理論有助于我們厘清錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)的結(jié)構(gòu)和情景，也便于我們識(shí)別問(wèn)責(zé)體系中的重要缺陷。這一理論對(duì)我們的啟示在于：

（一）減少經(jīng)濟(jì)責(zé)任委托代理鏈條中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題

造成委托代理失效的重要前提信息不對(duì)稱(chēng)也是困擾經(jīng)濟(jì)責(zé)任行政問(wèn)責(zé)制度完善的重要瓶頸，對(duì)于這一點(diǎn)有效的方式有兩方面：一是通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)減少信息的不對(duì)稱(chēng)。在《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》中明確指出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。委托代理問(wèn)題產(chǎn)生的根本性前提在于信息的不對(duì)稱(chēng)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有助于減少委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題（Nilsson et al.，2005）[18]。除了內(nèi)部審計(jì)，可以積極探索外部審計(jì)的方式，英美等國(guó)都有外部審計(jì)監(jiān)督制度，美國(guó)是同業(yè)互查，英國(guó)是聘請(qǐng)獨(dú)立第三方注冊(cè)會(huì)計(jì)師來(lái)進(jìn)行審計(jì)。二是需要從加強(qiáng)信息披露，擴(kuò)大信息披露范圍，提高辦事的透明度等方面不斷減少信息非對(duì)稱(chēng)性。這就要求政府及國(guó)有企業(yè)提高信息公開(kāi)意識(shí)、規(guī)范信息公開(kāi)程序、擴(kuò)大信息公開(kāi)途徑，不斷健全和完善相關(guān)法律制度。

（二）建立完善的代理人激勵(lì)機(jī)制

為了能夠讓代理人最大限度地追求和實(shí)現(xiàn)所有者的利益，需要建立完善的代理人的激勵(lì)機(jī)制，而這就迫切需要績(jī)效審計(jì)的出現(xiàn)。在西方現(xiàn)任政府官員對(duì)他們?nèi)温毜膮^(qū)域的經(jīng)濟(jì)績(jī)效（economic performance）負(fù)有責(zé)任，選民通過(guò)是否投票給他們來(lái)對(duì)其問(wèn)責(zé)[19]。除了選舉出的官員，對(duì)于民主體制中的非選舉行政長(zhǎng)官而言，經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)越優(yōu)秀就越不可能被辭退，也越不可能為了其他更好的職位而離職[20]。還有研究表明在新興發(fā)展中國(guó)家當(dāng)獨(dú)立績(jī)效審計(jì)報(bào)告建議被執(zhí)行將有利于提升問(wèn)責(zé)效果[21]。政府績(jī)效審計(jì)目前在我國(guó)發(fā)展緩慢，而且各地不均衡，確定績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和發(fā)展模式、設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)以及規(guī)范性問(wèn)題是目前我們面臨的重大問(wèn)題[22]。

（三）建立完善的代理人約束機(jī)制

前文已知解決“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)題，同時(shí)必須建立完善的代理人約束機(jī)制。要做到這一點(diǎn)除了有效的監(jiān)督之外就是要將委托人和代理人之間本來(lái)可能是隱性的契約公開(kāi)化、明確化，以形成對(duì)代理人硬性的制約。這就掃除了公職人員因?yàn)椴恢椴淮_定而導(dǎo)致其承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的適用范圍、情形等應(yīng)以一定方式告知代理人，并就此形成明確的契約，這將有助于建立和完善代理人的約束機(jī)制。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)主體應(yīng)最終指向民眾

從圖2中的分析可以看出人民大眾是最初的委托人（P1），也是問(wèn)責(zé)最終的指向，各問(wèn)責(zé)客體都有接受人民大眾監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。但目前在我國(guó)的情況是現(xiàn)有的條例中經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)主體主要是紀(jì)檢、組織、監(jiān)察、人力資源和社會(huì)保障、審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等單位[23]，是一種內(nèi)部的問(wèn)責(zé)形式，民眾和立法機(jī)構(gòu)實(shí)際上無(wú)法有效實(shí)施對(duì)政府問(wèn)責(zé)主體的監(jiān)督。對(duì)由紀(jì)檢、組織、審計(jì)單位形成的問(wèn)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督約束又成為了難題。一些審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果向民眾公開(kāi)，但往往是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等單向向社會(huì)公開(kāi)，沒(méi)有形成雙向反饋路徑。民眾和立法機(jī)構(gòu)如何行使權(quán)力真正參與到經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)責(zé)中來(lái)始終還是一個(gè)問(wèn)題。

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（責(zé)任編輯：C校對(duì)：L）

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1004-2768（2016）11-0015-04

2016-09-06

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題“深化行政問(wèn)責(zé)制度改革研究”（09JZD0033）；四川省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“行政問(wèn)責(zé)制下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)狀及解決措施”（201610636111）

蔣丹（1978-），女，四川岳池人，管理學(xué)博士，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士后，四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共管理與政策；劉夢(mèng)露（1992-），女，湖北襄陽(yáng)人，四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：企業(yè)管理。