葉興慶

從經(jīng)營權看農(nóng)地“三權分置”

葉興慶

近日，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》正式提出：中國將繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”。這一宏觀制度安排，即回應了中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實變遷、豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，也將成為中國農(nóng)村土地制度改革的又一次創(chuàng)新。

總體來看，“三權分置”改革的出發(fā)點及目的，在于“三個順應”，即順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，順應促進土地流轉集中、逐步擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的趨勢，順應擴大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。

值得注意的是，此次中央在提及“三權分置”改革時，也在以往“落實集體所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”表述基礎上，新增了“在依法保護集體所有權和農(nóng)戶承包權的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉合同取得的土地經(jīng)營權，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期”。

由此釋放出的信號是，此次“三權分置”的改革重點，將不是繼續(xù)無限制強化農(nóng)戶承包權，而是通過平等保護經(jīng)營權權益的方式，穩(wěn)定新型經(jīng)營主體預期，讓他們能夠放心地對農(nóng)業(yè)進行長期投資。無論在今后的實踐探索還是理論創(chuàng)新中，促進土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，應當成為一個總方向。

做實經(jīng)營權

通過“三權分置”，從土地承包經(jīng)營權中分離出相對獨立的土地經(jīng)營權后，勢必要對其權能進行新的考慮和安排，其宗旨是讓獨立的經(jīng)營權體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素功能，并使其在更大的范圍內優(yōu)化配置，最終推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

在土地私有制國家，對從農(nóng)用地所有權中分離出來的農(nóng)用地使用權（經(jīng)營權）究竟應賦予其多大權能、如何規(guī)范農(nóng)用地租賃行為，各國做法雖并不完全相同，但有一些共同特征，包括禁止轉租、建立農(nóng)用地租金的法定定期調整制度、賦予承租人享有對農(nóng)用地改良獲得補償?shù)臋嗬?、?guī)定農(nóng)用地租賃合同的法定最短期限等。

其中，各國都重視的有兩點：首先，限制農(nóng)用地使用權再流轉。西方國家的民法普遍不允許使用權人轉租、轉讓土地。其次，保護租地農(nóng)場主利益。各國鼓勵租地農(nóng)場主的政策主要包括：（1）延長租期，使其有一定的穩(wěn)定感，例如以色列的期限就長達不得少于90年。（2）降低租金。在比利時、荷蘭、法國等國家，租賃價格受國家法律的限制。（3）鄰近有先買權和先佃權。西歐國家都有類似規(guī)定。

對農(nóng)用地的使用權既限制又保護，看似矛盾，實則是為了同一個目標：使租地農(nóng)場主能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營。限制農(nóng)用地使用權再流轉，意在鼓勵長期經(jīng)營、避免土

地投機。強化農(nóng)用地使用權的占有和收益權能，意在穩(wěn)定租地經(jīng)營者的預期、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租成本。綜合來看，界定土地經(jīng)營權的權能邊界雖然沒有一定之規(guī)，但要服務和服從于一國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策目標。

從上述“三個順應”出發(fā)，中國要在土地承包權與經(jīng)營權之間審慎分割農(nóng)用地的占有、使用、收益、處分權能，既不能引發(fā)承包權利人的不滿，又要體現(xiàn)對經(jīng)營權利人的保護，應需要把握好以下四點：

首先，在占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預期，調動其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田基礎設施建設等長期性投入的積極性。

其次，在使用權方面，應支持經(jīng)營者對細碎零亂的耕地進行平整，以利于田間管理和機械化作業(yè)。

再次，應允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權進行抵押、擔保、入股，但對經(jīng)營者再次流轉土地經(jīng)營權應予以適當限制。其依據(jù)是：土地經(jīng)營權可分為通過家庭承包獲得的經(jīng)營權和通過市場流轉獲得的經(jīng)營權。前者應賦予其較大的處分權能，即在轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等權能的基礎上，賦予其抵押、擔保、入股權能。由于這種經(jīng)營權與承包權交織在一起，必須明確被處分的客體是不超過剩余承包期的經(jīng)營權，而非承包權。此外，從承包戶手中獲得經(jīng)營權，不等于獲得了集體經(jīng)濟組織成員資格；而對于通過市場流轉獲得的經(jīng)營權，應賦予其相對有限的轉讓、轉租、抵押、擔保等處分權能，且應附加前置條件。例如，目前一些地方開展的土地經(jīng)營權抵押，主要受益的是轉入土地較多、資金需求較大的租地經(jīng)營者，為防范經(jīng)營失敗、拖欠土地流轉費可能引發(fā)的社會風險，有必要建立土地流轉風險保障金制度，并把繳納保障金作為抵押的前置條件。

最后，在收益權方面，應圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益、改革農(nóng)業(yè)直接補貼的分配辦法，逐步投向實際務農(nóng)種糧者，鼓勵有條件的地方對土地流轉費用進行補貼。

值得提及的是，隨著土地有償流轉現(xiàn)象的增多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地成本概念逐漸清晰，租地經(jīng)營者實際支付的土地租金和承包戶自營土地的機會成本都在上漲，這一方面會造成規(guī)模經(jīng)營的“非糧化”；而伴隨著中國國內一系列行業(yè)進入調整期，農(nóng)村勞動力外出的增速放緩，國內農(nóng)產(chǎn)品價格受國際市場及國內補貼政策的改革出現(xiàn)加速波動，另一方面會對規(guī)模經(jīng)營造成一定的影響，出現(xiàn)一部分規(guī)模經(jīng)營主體難以為繼，甚至退出的現(xiàn)象。

對此，相關政策在近期已開始進行調整。例如，中國正在進行的一系列農(nóng)業(yè)補貼改革，包括目標價格改革試點、玉米收儲制度改革、“三合一”農(nóng)業(yè)支持制度改革等，就改變了以往根據(jù)承包關系發(fā)放的傳統(tǒng)，更改為向實際的生產(chǎn)經(jīng)營者進行補貼。

對此，地方層面的反應速度要快一些，例如在浙江、上海等地，政府就已開始有意識地對地租價格進行引導，或者直接給予補貼。

不管是中央還是地方的政策調整，都意味著在土地的承包權和經(jīng)營權的利益平衡關系上，不再只是單純地提及放活經(jīng)營權，而是進一步地顧及經(jīng)營權的權能實質。對于那些愿意實實在在進行規(guī)模經(jīng)營、特別是進行糧食規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，要考慮到他們的難處、考慮到他們的利益。

穩(wěn)定承包權

為進一步合理完善經(jīng)營權權能，除了目前正在進行中的政策調整與配套，以及給予其足夠的關注和強調平等保護之外，中國在下一步的農(nóng)村土地改革中，還必須解決的一個核心問題，是如何穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權。要想解決流轉期限過短帶來的短期行為及處分權能不足等經(jīng)營權難題，均需以長期穩(wěn)定的承包權為基礎。

對此，這次中央出臺的“三權分置”意見也強調，要嚴格保護農(nóng)戶承包權，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權。在此基礎之上，下一步相關改革應著重注意以下幾點：

首先，起點公平只是相對的。承包權是集體經(jīng)濟組織成員平等擁有的一種成員權。承包期長期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但不能根據(jù)成員變化無休止地調整承包關系。一旦落實“長久不變”，就應當在承包期內實行“生不增死不減”，家庭成員共有承包權，承包權是家庭共有產(chǎn)權。

其次，“長久不變”應有具體年限。鑒于承包權不是一種所有權，應有具體年限，為與國有建設用地使用權、集體林地和“四荒地”使用權年限相銜接，建議家庭承包方式的耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面的承包期為70年。70年到期后，家庭全部成員已離開農(nóng)村的承包戶自動喪失成員權和承包權。

第三，鼓勵創(chuàng)新承包權的實現(xiàn)方式。例如，在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比重很高、人均土地面積很小的地方，“確權

確利不確地”就是一種比較好的承包權實現(xiàn)方式。

第四，賦予承包權有限的處分權能。承包權建立在成員權基礎之上，以集體經(jīng)濟組織成員資格為前提，除可以有償退出即有償退還集體經(jīng)濟組織或有償轉讓給本集體其他成員外，承包權不能向外部人員流轉交易，也不能抵押、擔保、繼承。

土地承包經(jīng)營權證書的頒發(fā)反映了土地承包關系管理從過去的合同管理正式變?yōu)榱藱嘧C管理

第五，鼓勵探索市場化退出機制。對在70年承包期內，舉家外出又沒有勞動力返鄉(xiāng)務農(nóng)的承包戶，在自愿的條件下，引導其有償退出承包權。這一改革目前的緊迫性還不是特別迫切，但是需要探索一系列退出的途徑，例如寧夏的平羅、重慶的梁平、四川的內江等地目前正在進行的實踐。但需注意的是，根據(jù)國務院近日印發(fā)的《關于實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》，地方政府不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉讓其在農(nóng)村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件，而是要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關權益退出機制，積極引導和優(yōu)先支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓相關權益。

除此之外，我們還需格外注意的一點，是如何處理好現(xiàn)階段的穩(wěn)定承包權與保護經(jīng)營權、土地適度規(guī)?；?jīng)營的關系。在此之前，中國之所以要格外強調保護土地承包經(jīng)營權，并出臺了《農(nóng)村土地承包法》，與一系列時代背景有關：先是村集體在農(nóng)民負擔較重時通過“反租倒包”侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權益，后是工商資本與基層組織強迫農(nóng)民流轉土地承包經(jīng)營權。此外，在新型城鎮(zhèn)化還沒有完全落實、農(nóng)民轉移進城這條路還沒有完全打通的前提下，承包權的確還有繼續(xù)維持的意義和必要性。

但出于一系列現(xiàn)實的考慮，也不應無限制地繼續(xù)提升承包權的產(chǎn)權強度：首先，當前的農(nóng)村土地更多的是一種生產(chǎn)要素，不應繼續(xù)將其當作農(nóng)民生計保障的唯一組成部分。據(jù)相關統(tǒng)計顯示：到2015年時，在全國農(nóng)民的平均收入構成中，真正的種地收入只占了21%，即五分之一左右。農(nóng)民收入的“非農(nóng)化”趨勢日益明顯，意味著承包地對其生計的保障作用、增收作用都在大幅度下降。

與此同時，中國也正在通過建立低保、新農(nóng)合等體制，將土地承載的保障功能逐步地剝離出來。這一體系保障程度可能仍舊較低，面臨著提高保障標準的難題，但體系已經(jīng)比較健全。因此，若要真的對經(jīng)營權進行平等保護，就應避免繼續(xù)依賴通過地租去增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入及提高保障水平。

其次，很多人認為，為促進承包地經(jīng)營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須把農(nóng)戶承包權做大做實，方能令承包戶放心地流轉土地。事實或許并非如此簡單，根據(jù)日韓等國的經(jīng)驗來看，擁有小塊土地所有權的農(nóng)戶獲準出售或出租土地后，在初期確有一部分農(nóng)戶轉出了土地，但大多數(shù)農(nóng)戶并不積極，他們即使就業(yè)和收入高度“非農(nóng)化”，也寧愿土地撂荒而不愿出租或出售，意在坐等土地升值，結果陷入流不動的僵局。上世紀50年代土改前，中國的“大地主、小佃農(nóng)”體制曾經(jīng)阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，在未來一段時期的發(fā)展中，則應避免“小地主（承包戶）、大佃農(nóng)（規(guī)模經(jīng)營戶）”難題，注意避免因承包權的產(chǎn)權強度過大導致的小塊土地分割限制農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難題。

（來源：《財經(jīng)》）