張曉濤(教授) 劉 億 金 晰

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美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查“補(bǔ)貼項(xiàng)目”的認(rèn)定與我國(guó)應(yīng)對(duì)策略
——基于49起案例報(bào)告的證據(jù)

張曉濤(教授)①劉 億②金 晰③

美國(guó)對(duì)中國(guó)貿(mào)易長(zhǎng)期保持逆差，2015年貿(mào)易逆差達(dá)到歷史最高水平。2006年美國(guó)突破了不對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行反補(bǔ)貼的做法，對(duì)我國(guó)銅版紙實(shí)施反補(bǔ)貼措施，這標(biāo)志著美國(guó)反補(bǔ)貼法適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家“市場(chǎng)導(dǎo)向型”產(chǎn)業(yè)的突破，同時(shí)揭開了中國(guó)產(chǎn)品在發(fā)達(dá)國(guó)家遭受反補(bǔ)貼調(diào)查的序幕。為了對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行反補(bǔ)貼調(diào)查具有法律依據(jù)，美國(guó)政府2012年3月出臺(tái)了《對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家使用反補(bǔ)貼稅法案》(HR4105法案)。從目前中國(guó)產(chǎn)品遭受美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查情況來(lái)看，美國(guó)對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查每年都會(huì)發(fā)生幾起(見圖1)，無(wú)論中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位能否順利獲得，都應(yīng)該高度關(guān)注美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)產(chǎn)品出口采取的反補(bǔ)貼措施。

“是否存在補(bǔ)貼”、“哪些補(bǔ)貼被認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼或可訴訟補(bǔ)貼”是確定是否采取反補(bǔ)貼措施的關(guān)鍵。從一般概念上比較容易理解這些要件，但在法律實(shí)踐中究竟哪些項(xiàng)目會(huì)被認(rèn)定為補(bǔ)貼，則需要對(duì)實(shí)際發(fā)生的案例進(jìn)行大樣本研究，從中尋找規(guī)律。2006—2015年10年間美國(guó)對(duì)華共發(fā)起了50起反補(bǔ)貼調(diào)查，基于美國(guó)商務(wù)部反補(bǔ)貼調(diào)查的一手案例資料，通過(guò)查閱美國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)其中1起反補(bǔ)貼初裁和終裁報(bào)告沒(méi)有公布詳細(xì)調(diào)查內(nèi)容，本文根據(jù)其余49起案例詳實(shí)裁決報(bào)告，對(duì)截至2015年年底的49起美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼案件的判決及相關(guān)資料的原文進(jìn)行深入分析與研判，歸納總結(jié)美國(guó)在司法實(shí)踐中對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目的認(rèn)定，并據(jù)此提出應(yīng)對(duì)策略，這樣的研究對(duì)我國(guó)政府制定政策具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與前瞻意義。

一、美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼案件中“補(bǔ)貼項(xiàng)目”的種類

美國(guó)反補(bǔ)貼法主要是沿用《1930年關(guān)稅法》，后經(jīng)多次修改成為現(xiàn)在反補(bǔ)貼的法律依據(jù)。該法規(guī)定，按法律性質(zhì)補(bǔ)貼可分為禁止性補(bǔ)貼、可訴訟補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼。禁止性補(bǔ)貼主要指出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼，并特別強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼的專向性。不可訴補(bǔ)貼包括不具有專向性的補(bǔ)貼，以及資金投向科學(xué)研究、落后地區(qū)和環(huán)境保護(hù)方面的專向性補(bǔ)貼。由于禁止性補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼的要求已經(jīng)頗為明確，而且美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的項(xiàng)目大多為可訴訟補(bǔ)貼，因此，本文主要對(duì)可訴訟補(bǔ)貼的要求進(jìn)行分析?？稍V訟補(bǔ)貼大體分為四類，分別為低于合理回報(bào)(LTAR)提供產(chǎn)品和服務(wù)、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠貸款、財(cái)政資助。

圖1 2006—2015年美國(guó)對(duì)華發(fā)起反補(bǔ)貼案件數(shù)

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(一) 低于合理回報(bào)提供產(chǎn)品和服務(wù)

美國(guó)商務(wù)部在判定低于合理回報(bào)(LTAR)提供產(chǎn)品和服務(wù)是否構(gòu)成補(bǔ)貼時(shí)，需要首先確認(rèn)提供者是否屬于政府或公共機(jī)構(gòu)。美國(guó)商務(wù)部在實(shí)際操作中通常以供應(yīng)者是否是國(guó)有企業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)。其次，要確定比較的基準(zhǔn)價(jià)格。政府的存在扭曲了正常的市場(chǎng)價(jià)格，所以在確定原材料價(jià)格的比較基準(zhǔn)時(shí)，通常選取國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。

在美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的49起案件中，此類補(bǔ)貼主要包括LTAR提供原材料(例如鋼鐵、鋅、鋁、晶體硅、線材等)、LTAR提供電力、LTAR提供土地、LTAR提供水。在這49起案件中(見表1)，LTAR提供原材料37起(鋼鐵；線材;鋁；鋅；多晶硅；格林管；酸性螢石；太陽(yáng)能玻璃；國(guó)有企業(yè)的天然和合成橡膠；一乙二醇和精對(duì)苯二甲酸；熱軋鋼板；碳化鈣、氫氧化鈉和二氧化碳；碳黑、尼龍繩)，LTAR提供電力27起，LTAR提供土地17起，LTAR提供水3起，這表明每種產(chǎn)品可能同時(shí)獲得多項(xiàng)LTAR補(bǔ)貼，其中最主要的LTAR補(bǔ)貼項(xiàng)目是生產(chǎn)產(chǎn)品所需要的主要原材料，并且主要集中在鋼鐵行業(yè)。這主要是因?yàn)槲覈?guó)大多數(shù)以鋼鐵等有色金屬為主的原材料確實(shí)掌握在國(guó)家手中，被國(guó)有企業(yè)壟斷，而且企業(yè)難以提供有力證據(jù)來(lái)證明獲得的產(chǎn)品不低于合理價(jià)格。

在LTAR補(bǔ)貼項(xiàng)目中涉及最多的是LTAR提供電力。在考量政府是否低于合理價(jià)格提供電力時(shí)，美國(guó)商務(wù)部主要以中國(guó)政府提供的不同時(shí)段電價(jià)為比較基準(zhǔn)，根據(jù)應(yīng)訴企業(yè)填寫的調(diào)查問(wèn)卷為依據(jù)來(lái)確定是否存在補(bǔ)貼和補(bǔ)貼幅度。由此可見，調(diào)查問(wèn)卷在反補(bǔ)貼整個(gè)環(huán)節(jié)中的重要性。

表1 低于合理回報(bào)(LTAR)提供產(chǎn)品和服務(wù)的補(bǔ)貼情況

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在低于合理價(jià)格提供土地問(wèn)題上，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為中國(guó)的企業(yè)及個(gè)人只擁有土地使用權(quán)，而土地的所有權(quán)屬于政府，因此中國(guó)的土地價(jià)格遭到中國(guó)政府的扭曲，并不是公允的市場(chǎng)價(jià)格，在選定土地的基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)通?？紤]選擇與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的第三國(guó)工業(yè)用地價(jià)格。但是，所有中國(guó)企業(yè)的土地都是由中國(guó)政府提供，而涉及LTAR土地的案件只有17起，表明美國(guó)商務(wù)部對(duì)于低于合理價(jià)格提供土地這類補(bǔ)貼的判定上具有一定選擇性。

(二)稅收優(yōu)惠

在美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的項(xiàng)目中，稅收優(yōu)惠是占比最高的補(bǔ)貼項(xiàng)目。在49起案件中，只有4起沒(méi)有涉及稅收優(yōu)惠。通過(guò)對(duì)49起案件的分析發(fā)現(xiàn)，一類出口產(chǎn)品可能同時(shí)享有多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。由于我國(guó)稅收優(yōu)惠名目繁多，根據(jù)獲得優(yōu)惠主體資本來(lái)源地的不同，大體將稅收優(yōu)惠分為外商投資企業(yè)獲得的稅收優(yōu)惠和中國(guó)本土企業(yè)獲得的稅收優(yōu)惠。獲得外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品主要集中在以鋼鐵為主的金屬制品，而獲得本土企業(yè)稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品類型則比較分散。對(duì)于外商投資企業(yè)，我國(guó)實(shí)行兩免三減半、生產(chǎn)性外商投資企業(yè)稅收減免、特定地區(qū)的外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策；對(duì)于本土企業(yè)，我國(guó)實(shí)行購(gòu)買中國(guó)生產(chǎn)的設(shè)備稅收優(yōu)惠、高新技術(shù)企業(yè)稅收減免、研發(fā)稅收減免等政策。

自2007年之后，我國(guó)本土企業(yè)稅收優(yōu)惠案件占總案件的比重呈

逐漸上升趨勢(shì)(見圖2)，這表明美國(guó)商務(wù)部已經(jīng)逐漸掌握我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策。美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為稅收優(yōu)惠屬于可訴訟補(bǔ)貼，因?yàn)槎愂諆?yōu)惠本質(zhì)上是政府放棄自己的財(cái)政收入而將其轉(zhuǎn)給相應(yīng)的企業(yè)，使得企業(yè)減少應(yīng)繳所得稅而獲得收益，由于稅收優(yōu)惠政策只適用于符合減免條件的企業(yè)，因此具有專向性特征。在判定稅收優(yōu)惠的補(bǔ)貼幅度時(shí)，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為所減免的稅率與企業(yè)營(yíng)業(yè)額的乘積就是政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼，所以針對(duì)稅收優(yōu)惠的反補(bǔ)貼稅率普遍較高。

(三)優(yōu)惠貸款

在美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼項(xiàng)目認(rèn)定中還有一項(xiàng)比較重要的種類是企業(yè)獲得的優(yōu)惠貸款。通過(guò)對(duì)49起案件的資料分析可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)惠貸款的主要形式包括政策性貸款、低息貸款、出口貸款、貼息貸款和債務(wù)豁免五種。

政策性貸款是美國(guó)商務(wù)部最為重視的反補(bǔ)貼項(xiàng)目，在已有的49起案件中，有28起涉及政策性貸款。美國(guó)商務(wù)部在判定政策性貸款是否構(gòu)成補(bǔ)貼時(shí)主要基于兩方面考量：第一，中國(guó)政策性銀行或國(guó)有銀行是否對(duì)該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)提供了貸款，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為由于中國(guó)政策性銀行和國(guó)有商業(yè)銀行的所有權(quán)及控制權(quán)主要掌握在國(guó)家手中，所以通常中國(guó)政策性銀行和國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)企業(yè)的貸款利率低于正常的市場(chǎng)利率，這被美國(guó)商務(wù)部視為是資金的直接轉(zhuǎn)移，屬于財(cái)政資助；第二，美國(guó)商務(wù)部會(huì)找到相關(guān)的政策報(bào)告來(lái)證明這種財(cái)政資助確實(shí)存在，并且證明其具有專向性。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃書等中央政府或地方政府出臺(tái)的政策性文件成為美國(guó)商務(wù)部的主要依據(jù)，在這些政府文件中，通常會(huì)提出對(duì)某些產(chǎn)業(yè)予以支持，明確或隱含地提出對(duì)該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)提供金融支持或優(yōu)惠貸款。

出口貸款雖然在五種優(yōu)惠貸款中所占比重不大，但卻是最危險(xiǎn)的補(bǔ)貼項(xiàng)目。出口貸款包括進(jìn)出口銀行提供的出口信貸、出口利息補(bǔ)貼等形式。在國(guó)內(nèi)，出口貸款雖然存在一定的優(yōu)惠，但主要被認(rèn)為是一種貿(mào)易融資的方式。但是，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為這是一種補(bǔ)貼，是為了鼓勵(lì)企業(yè)出口，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。出口貸款的補(bǔ)貼對(duì)象主要集中在鋼鐵及鋼鐵制品行業(yè)，在15起涉及出口貸款的案件中，有9起屬于鋼鐵制品。

圖2 我國(guó)本土企業(yè)涉及稅收優(yōu)惠反補(bǔ)貼案件數(shù)量及比重

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(四)政府專項(xiàng)撥款

政府專項(xiàng)撥款是政府直接將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給企業(yè)的財(cái)政資助，該財(cái)政資助使得企業(yè)獲得利益，如果能夠證明其具有專向性，則構(gòu)成可訴訟補(bǔ)貼。通過(guò)對(duì)49起案件報(bào)告分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府專項(xiàng)撥款種類繁多，大大小小共24項(xiàng)，包括國(guó)家級(jí)的專項(xiàng)撥款和地方政府的撥款，大體可以分為四類：科技發(fā)展類補(bǔ)貼、資源類補(bǔ)貼、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)類補(bǔ)貼和其他類補(bǔ)貼。其中，科技發(fā)展類補(bǔ)貼涉及25起案件，并且有多起涉案產(chǎn)品同時(shí)獲得多項(xiàng)科技類補(bǔ)貼。獲得補(bǔ)貼的產(chǎn)品大多是由于要淘汰落后設(shè)備進(jìn)行技術(shù)升級(jí)或者需要投入資金進(jìn)行研發(fā)，大多集中在金屬制品和新興產(chǎn)業(yè)。資源類補(bǔ)貼涉及18起案件，其中7起水資源補(bǔ)貼案件同時(shí)獲得節(jié)約能源補(bǔ)貼。節(jié)約能源補(bǔ)貼主要集中在鋼鐵產(chǎn)品，該補(bǔ)貼主要是為了呼吁企業(yè)使用節(jié)約資源、提高資源利用率的設(shè)備。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)類補(bǔ)貼一共涉及22起案件，主要集中在生產(chǎn)規(guī)模大、盈利能力強(qiáng)或未來(lái)有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)將為中央政府和地方政府的財(cái)政收入做出貢獻(xiàn)，所以政府為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展，對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或扶植。

二、美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼案件涉及“補(bǔ)貼項(xiàng)目”的進(jìn)一步思考

(一)對(duì)外商在華投資企業(yè)實(shí)施反補(bǔ)貼的思考

自改革開放以來(lái)，中國(guó)為了促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各級(jí)政府紛紛向外資拋出橄欖枝，掀起一股招商引資的熱潮。2015年中國(guó)實(shí)際使用外資額為1262.7億美元。為了吸引外資的流入，中國(guó)政府給予外商投資企業(yè)各種優(yōu)惠政策，每個(gè)外商投資企業(yè)可能同時(shí)獲得多項(xiàng)優(yōu)惠。一般認(rèn)為，外商在華企業(yè)獲得的優(yōu)惠并不會(huì)受到反補(bǔ)貼措施的影響，因?yàn)楫吘怪袊?guó)政府補(bǔ)貼帶來(lái)的好處會(huì)流入到外商投資企業(yè)，獲益的是外商投資企業(yè)，美國(guó)的在華企業(yè)也會(huì)享受到這種額外利益。然而實(shí)際情況并非如此，在多起反補(bǔ)貼案件中都涉及外商在華投資企業(yè)因獲得稅收優(yōu)惠而遭受到美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查(見圖3)。

美國(guó)之所以對(duì)外商在華投資企業(yè)的出口也實(shí)行反補(bǔ)貼調(diào)查，主要基于以下原因：首先，中國(guó)并不是美國(guó)最重要的投資國(guó)家。2010年，美國(guó)對(duì)中國(guó)FDI金額僅為美國(guó)對(duì)英國(guó)FDI金額的12%。在2015年對(duì)華FDI的前十個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，美國(guó)排名第六，僅為25.9億美元，僅為香港的1/36。其次，美國(guó)對(duì)外直接投資的主要產(chǎn)業(yè)為金融保險(xiǎn)業(yè)，制造業(yè)所占的比重并不大，金屬制品又是其制造業(yè)中投資最少的行業(yè)。美國(guó)49起對(duì)華反補(bǔ)貼案件中反補(bǔ)貼對(duì)象主要集中在以鋼鐵為主的制造業(yè)，這表明將外商投資企業(yè)獲得的優(yōu)惠政策視為反補(bǔ)貼項(xiàng)目不會(huì)給美國(guó)企業(yè)造成損失，在打擊中國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、削弱其在美國(guó)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也打擊了其他國(guó)家企業(yè)在華的投資，可謂是一石二鳥。

(二)對(duì)人民幣匯率補(bǔ)貼的思考

一些美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)政府通過(guò)低估人民幣匯率為中國(guó)的出口企業(yè)提供幫助屬于政府對(duì)出口企業(yè)提供的補(bǔ)貼。由于中國(guó)政府的強(qiáng)制結(jié)匯制度，出口商必須將美元換為人民幣，通過(guò)壓低人民幣匯率的方式使得出口商能獲得高于市場(chǎng)價(jià)格的人民幣，多出的人民幣被視為中國(guó)政府對(duì)出口商提供的補(bǔ)貼。按此邏輯，一旦人民幣匯率真的成為美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的對(duì)象，這無(wú)疑對(duì)中國(guó)所有的出口商來(lái)說(shuō)都是致命性的打擊。2009年，美國(guó)參議院查爾斯·舒默和林德賽·格瑞漢姆議員曾提出，如果中國(guó)不能及時(shí)對(duì)人民幣匯率重新進(jìn)行有效的評(píng)估，美國(guó)將會(huì)對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品征收27.5%的附加關(guān)稅。雖然這種所謂的附加稅到目前為止并沒(méi)有實(shí)行過(guò)，但是必須要時(shí)刻關(guān)注美國(guó)官方以及學(xué)者對(duì)人民幣反補(bǔ)貼的言論及研究。

通過(guò)對(duì)這49起案件報(bào)告的分析，我們發(fā)現(xiàn)目前尚未有一起案件對(duì)中國(guó)人民幣匯率進(jìn)行反補(bǔ)貼征稅。主要原因在于，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為通過(guò)壓低人民幣匯率所造成的補(bǔ)貼缺乏專向性。人民幣匯率是由中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)決定，與出口實(shí)績(jī)無(wú)關(guān)。人民幣匯率只能說(shuō)在客觀上促進(jìn)了出口的增加，使出口產(chǎn)品的價(jià)格相對(duì)較低，但是出口實(shí)績(jī)的增加更多的是依據(jù)其他因素。

人民幣匯率補(bǔ)貼論實(shí)質(zhì)上是美國(guó)就人民幣快速升值問(wèn)題對(duì)中國(guó)提出的威脅。自2003年起，美國(guó)政府不斷對(duì)中國(guó)施壓，希望中國(guó)政府能快速、大幅度地進(jìn)行人民幣升值以滿足其利益，改變美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退以及中美貿(mào)易逆差不斷加大的現(xiàn)狀，因此美國(guó)拋出人民幣補(bǔ)貼論。

圖3 美國(guó)對(duì)外商投資企業(yè)(FIE)反補(bǔ)貼項(xiàng)目及其案件數(shù)量

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(三)對(duì)來(lái)自國(guó)有控股銀行和政策性銀行借款的思考

一些學(xué)者認(rèn)為只要國(guó)有銀行和政策性銀行為企業(yè)提供的貸款利率低于正常的貸款利率，就屬于補(bǔ)貼。但是，通過(guò)對(duì)49起反補(bǔ)貼案件的分析發(fā)現(xiàn)，美國(guó)商務(wù)部對(duì)銀行借款是否屬于反補(bǔ)貼的認(rèn)定有自己的判斷，被認(rèn)定為反補(bǔ)貼對(duì)象的貸款形式包括政策性貸款、低息貸款、出口貸款、貼息貸款和債務(wù)豁免。低息貸款、出口貸款和債務(wù)豁免是比較常見的補(bǔ)貼形式，本文重點(diǎn)分析貼息貸款和政策性貸款。

1.貼息貸款

以廣東省的中小企業(yè)貼息貸款為例，在銀行和中小企業(yè)的合作貸款項(xiàng)目中，如果金融機(jī)構(gòu)同意為中小企業(yè)貸款，那么廣東省政府就為中小企業(yè)提供貸款利息。由于中小企業(yè)的還款能力較差，自身資質(zhì)不強(qiáng)，很多銀行擔(dān)心貸出去的資金變成壞賬，都不愿意將資金貸給中小企業(yè)，反而寧可以低息貸款給資金并不匱乏的大型企業(yè)。中央政府和地方政府雖然多次號(hào)召扶植中小企業(yè)，解決貸款難的問(wèn)題，但并沒(méi)有從根本上找到解決方法，只能通過(guò)貼息貸款的方式來(lái)為中小企業(yè)爭(zhēng)取貸款。然而，這種行為在無(wú)意中構(gòu)成了補(bǔ)貼，成為美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的對(duì)象。

2.政策性貸款

我國(guó)中央政府或地方政府根據(jù)當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，為了實(shí)現(xiàn)某些國(guó)家戰(zhàn)略，通常會(huì)優(yōu)先扶植某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)這些產(chǎn)業(yè)提供政策性貸款通常是中央政府和地方政府的首選方式。在49起反補(bǔ)貼案件中，有28起涉及政策性貸款，美國(guó)商務(wù)部對(duì)政策性貸款考量主要來(lái)自中央政府和地方政府的五年規(guī)劃報(bào)告書和其他政策性文件。

以非公路用輪胎案為例，美國(guó)商務(wù)部指出，在貴州省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃中，明確表明政策性銀行貸款和外資貸款應(yīng)繼續(xù)為輪胎產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)。為了證明美國(guó)商務(wù)部的判決是否有據(jù)可依，筆者查閱了貴州省第十個(gè)五年計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)在文件第七章第七節(jié)中確實(shí)寫到“要積極地爭(zhēng)取國(guó)家支持，集中財(cái)力、物力等多種渠道增加投入，重點(diǎn)扶植特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；通過(guò)宏觀指導(dǎo)、政府貼息、信用擔(dān)保等形式，支持中小企業(yè)和民營(yíng)科技企業(yè)順利發(fā)展，促使傳統(tǒng)產(chǎn)品升級(jí)換代”。在28起涉及政策性銀行貸款反補(bǔ)貼案中還有16起案例是類似情況。由此可見，美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查中對(duì)我國(guó)政策性銀行貸款是否構(gòu)成補(bǔ)貼的認(rèn)定是需要其他證據(jù)支持的，這與一般認(rèn)為只要是國(guó)有銀行和政策性銀行提供貸款就認(rèn)定為補(bǔ)貼是不同的。

三、調(diào)整政府及行業(yè)協(xié)會(huì)行為，應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查

(一)政府對(duì)企業(yè)扶持方式的調(diào)整

自從加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，中國(guó)政府不斷調(diào)整市場(chǎng)調(diào)控方式，大力削減禁止性補(bǔ)貼，但目前仍存在一些禁止性補(bǔ)貼。通過(guò)對(duì)49起反補(bǔ)貼案件仲裁報(bào)告的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，以出口實(shí)績(jī)?yōu)槟康牡难a(bǔ)貼被視為禁止性補(bǔ)貼，中國(guó)政府要予以高度重視，應(yīng)該取消，并逐步減少可訴訟類補(bǔ)貼。政府應(yīng)該為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，糾正市場(chǎng)失靈，鼓勵(lì)創(chuàng)新，通過(guò)合理的方式對(duì)企業(yè)給予支持，力求既可以使企業(yè)獲得實(shí)質(zhì)性的幫助又可以避免反補(bǔ)貼調(diào)查，如對(duì)研發(fā)和貧瘠地區(qū)的補(bǔ)貼屬于不可訴補(bǔ)貼，政府可以對(duì)落后地區(qū)發(fā)展、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)前研發(fā)、教育與技能培訓(xùn)等提供支持，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

(二)政府指導(dǎo)性文件措辭的調(diào)整

對(duì)49起案件報(bào)告的分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)各級(jí)政府編制的政府發(fā)展規(guī)劃報(bào)告成為美國(guó)商務(wù)部實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查的證據(jù)。以五年發(fā)展規(guī)劃報(bào)告為例，我國(guó)各級(jí)政府“五年發(fā)展規(guī)劃”是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要事件，為未來(lái)五年制定發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃發(fā)展方向。美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為中國(guó)“五年規(guī)劃”中涉及鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)受到了政府重點(diǎn)扶植、獲得了相應(yīng)補(bǔ)貼，而這種補(bǔ)貼具有專向性。美國(guó)政府的這種推斷應(yīng)該引起我們的反思與警醒：無(wú)論中央政府的“五年規(guī)劃”，還是地方政府發(fā)布的地方性文件都要充分考慮開放經(jīng)濟(jì)條件下可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府部門在報(bào)告、規(guī)劃編制等工作中應(yīng)該有開放經(jīng)濟(jì)的思維，注重措辭，不要授人以柄。

(三)行業(yè)協(xié)會(huì)功能的調(diào)整

應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查，行業(yè)協(xié)會(huì)的作用顯得尤為重要。行業(yè)協(xié)會(huì)是政府與企業(yè)之間的橋梁，行業(yè)協(xié)會(huì)不但要對(duì)我國(guó)以及世界各國(guó)的相關(guān)政策和市場(chǎng)情況了如指掌，還要據(jù)此對(duì)企業(yè)提供咨詢、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等服務(wù)。中國(guó)企業(yè)之所以頻繁遭到反補(bǔ)貼訴訟，與中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)功能缺失有很大關(guān)系。行業(yè)協(xié)會(huì)任職人員應(yīng)該由行業(yè)內(nèi)有影響力、有能力、有國(guó)際市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該對(duì)本行業(yè)向世界各國(guó)的出口量進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)與預(yù)警，防止對(duì)出口國(guó)家造成產(chǎn)業(yè)損害。行業(yè)協(xié)會(huì)要全面深入了解全世界產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)，包括各國(guó)該行業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和市場(chǎng)表現(xiàn)等，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)、出口提供決策依據(jù)。當(dāng)企業(yè)遇到反補(bǔ)貼訴訟時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)上要向政府及時(shí)反映，下要積極帶領(lǐng)企業(yè)應(yīng)對(duì)訴訟。

[本文是北京社科基金(編號(hào)：15JGB048)的階段性成果。]

①中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院, ②中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院,③北京銀行北京分行;責(zé)任編輯：周明)