卯　瓊　王善鑄

順勢而為謀實干推動檔案法治行——對檔案法治建設的思考

卯瓊王善鑄

“法者，天下之儀也”，從古至今，法律都是治理天下最基本的規(guī)則和標準。2014年10月28日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，描繪了全面推進依法治國的宏偉藍圖，確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，是指導全面推進依法治國的綱領性文件。依法治國是我們黨在總結(jié)長期的治國理政經(jīng)驗教訓基礎上提出的治國基本方略，是我們黨治國理政觀念的重大轉(zhuǎn)變，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。

檔案工作作為黨和國家的一項基礎性服務性工作，順應大局助力發(fā)展，不斷推進檔案法治建設，既是依法治國大背景下大勢所趨，也是自身發(fā)展的客觀需要。只有不斷推進檔案法治建設，才能推動檔案事業(yè)規(guī)范、長效運行。本文從完善法規(guī)體系、突出普法重點、加大執(zhí)法力度、強化監(jiān)督救濟、堅持依法行政、培訓人才保障方面簡述了檔案法治建設工作的開展。

一、檔案法制與檔案法治

法治是人類文明之樹上的一個碩果，是迄今為止人類探索出來的治理國家的最理想模式。“法治”一詞最早見于先秦諸子文獻，如《商君書·任法》中有“任法而治國”，《韓非子·心度》中有“治民無常，唯一法治”。

法制與法治既有區(qū)別又相互關聯(lián)。法制是指法律制度，一國或一地區(qū)法律上層建筑的系統(tǒng)，與它對應的是政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度等概念，它是法治的基礎和前提條件，要實行法治，必須具有完備的法制；法治是法制的立足點和歸宿，是相對于人治而言的概念，法制的前途是最終實現(xiàn)法治。法制的主要標志是從立法、執(zhí)法、司法、守法到法律監(jiān)督等方面，都有比較完備的法律和制度；而法治的主要標志是一個國家的任何機關、團體和個人，都嚴格遵守法律和依法辦事，而且法律應當是“良法”、“善法”，即基本上適合社會生活需要的法，而不是當權(quán)者的任性。

檔案法制與檔案法治的關系也是如此，檔案法制是前提，實現(xiàn)檔案法治是方向，在檔案法治建設中，兩者不可或缺。在依法治國的進程中，要不斷完善各項檔案法律和制度，推進檔案工作依法治理，最終實現(xiàn)檔案管理工作法治化。

二、推動檔案法治建設的意義

檔案法治建設工作，是建設法治政府的重要組成部分，在服務黨委政府法治建設和社會民生工作中起著重要作用。

1.在依法治國的新形勢下，推進檔案法治建設，是自覺落實貫徹《憲法》《中華人民共和國檔案法》及《中華人民共和國檔案法實施辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章、文件精神的相關要求。認真結(jié)合實際貫徹落實《憲法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》等法律、法規(guī)、規(guī)章、文件精神，就是認真踐行檔案工作依法治理，就是以實際行動投身到推進檔案法治建設的工作實踐中。

2.是轉(zhuǎn)變檔案工作管理方式，提升檔案管理工作行政效能的重要手段。依法治理方式是實踐證明行之有效的方式，通過制定各種完善的法律和制度并積極踐行，可以保障檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推動檔案事業(yè)規(guī)范、穩(wěn)定、科學、合理的發(fā)展。

3.是防范、化解新時期檔案工作法律風險和解決法律問題的有力手段。在新時期，涉檔糾紛、檔案涉訴不時出現(xiàn)，這就需要不斷提高相關檔案人員的法律知識水平以解決涉檔法律問題以及在檔案工作中防范、化解法律風險。

4.是提高檔案人員和社會成員檔案法律意識和檔案意識的有力抓手。通過執(zhí)法檢查和行政執(zhí)法等手段，及時發(fā)現(xiàn)和充分宣傳在檔案工作中正、反兩方面的典型案例，以案說法，并發(fā)揮獎勵和懲罰制度的作用，可以有效地提高檔案人員和社會成員的檔案法律意識和檔案意識。

5.有助于發(fā)動和集聚全社會力量共同加強檔案工作，促進檔案事業(yè)發(fā)展，為改革開放、經(jīng)濟建設和社會發(fā)展提供支撐服務。通過檔案普法工作、檔案檢查監(jiān)督等方式提高社會的檔案意識，有利于社會共同助力檔案事業(yè)的發(fā)展，提高檔案事業(yè)在服務大局中的作用。

6.有助于弘揚社會主義法治精神，增強公民在涉檔事務中依法維護權(quán)利、自覺履行義務的意識。通過宣傳《憲法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法及實施辦法》等法律法規(guī)，可以增強公民在檔案使用、檔案買賣、檔案捐獻、檔案出境等涉檔事務中的依法維權(quán)和履行義務的意識。

三、檔案法治建設的內(nèi)容

1.提高立法水平，完善各項制度。立法通常是指特定國家機關依照一定程序，制定或者認可反映統(tǒng)治階級意志，并以國家強制力保證實施的行為規(guī)范的活動。檔案立法要科學立法，貫徹落實科學發(fā)展觀，立足檔案工作實情和發(fā)展規(guī)律，科學合理地規(guī)定權(quán)利、義務與責任，健全立法程序；要堅持民主立法，在立法過程中堅持群眾路線，體現(xiàn)人民的意志和要求，確認和保障人民的利益；要注意堅持法制統(tǒng)一，不得與《憲法》相抵觸，下位階的法不能與上位階的法相抵觸，同位階的法不能抵觸，三者的結(jié)合才能保證檔案法制的統(tǒng)一；要注意檔案法規(guī)體系完備，繼續(xù)制定、修改、完善檔案法律和制定配套法規(guī)，適時進行檔案法律法規(guī)清理。

一是要充分運用《中華人民共和國立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，結(jié)合現(xiàn)行《中華人民共和國檔案法》及《實施辦法》等全國性檔案法律、法規(guī)、規(guī)章的指導思想和各地的實際工作，嚴格按照立法程序推動相關檔案立法工作，進一步制定和及時修改完善本地各項檔案法律、法規(guī)、規(guī)章。二是要結(jié)合中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》等全國性指導檔案工作的文件精神，結(jié)合本地實際，加強調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗，借鑒先進，從檔案收、管、用、依法治理等各方面制作好各種業(yè)務規(guī)范和工作流程。通過這些工作為檔案法治建設提供堅實的制度保障。

2.抓住工作重點，開展普法工作。要制定完善普法規(guī)劃和計劃，采取多種形式，抓住重點人群、重點單位、重要區(qū)域、重要時間、重點內(nèi)容，抓好普法檢查，做好普法宣傳工作，這對于營造法治建設良好氛圍，推動檔案法治建設起著前提性作用。

一是要加強領導，認真領會上級相關會議和文件精神，結(jié)合本地工作實際，制定完善普法規(guī)劃和工作計劃。二是要采取多種形式，充分利用培訓班、檔案網(wǎng)站、電視、報紙、手機報、微信、微博、雜志、展覽、咨詢、法律知識競賽、法律知識演講與表演、典型案例等各種方式對檔案法律、法規(guī)、規(guī)章進行立體式宣傳；要把檔案文化產(chǎn)品開發(fā)同檔案法治文化產(chǎn)品開發(fā)結(jié)合起來，結(jié)合檔案事業(yè)發(fā)展要求、檔案館功能、館藏實際和現(xiàn)實需要開發(fā)出群眾喜聞樂見的檔案法治文化宣傳品。三是要加強對各級領導干部、公務員、青少年、農(nóng)民等重點群體的檔案法律宣傳。四是要使普法范圍盡可能全覆蓋，特別是對各級檔案部門、民生單位及村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等重點單位和基層的普法宣傳。五是要加強在國際檔案日、全國法制宣傳日等重要時間對《檔案法》《檔案法及實施辦法》《檔案管理違紀違法處分規(guī)定》等重點內(nèi)容的普法宣傳。六是要加強對普法工作的落實情況檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。

3.加大執(zhí)法力度，嚴查違法行為。長期以來，檔案行政管理部門往往把“業(yè)務指導”作為中心工作來開展，一定程度上忽視了《檔案法》賦予的行政監(jiān)督的“硬”職能。從而在某種程度上造成檔案部門邊緣化、檔案人員弱勢的印象?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”，檔案執(zhí)法工作要“罰當其罪”，要進一步從管理方式、執(zhí)法隊伍方面加強建設，強化執(zhí)法力量，加大執(zhí)法力度，嚴查檔案違法違紀行為。

一是要積極轉(zhuǎn)變管理方式，不能重指導輕執(zhí)法，更不能以指導代替執(zhí)法，做到執(zhí)法與指導并重，服務與監(jiān)督并重。要加強依法行使行政審批、行政處罰等權(quán)力，敢于行政處罰、行政處分，依法對有關責任主體實施行政制裁，及時糾正檔案違法行為，提高依法治理的水平，確保國家檔案資源的完整與安全。

二是要進一步建立健全對行政執(zhí)法人員的學習、培訓、上崗、監(jiān)督等各項管理制度，建設一支政治合格、紀律嚴明、業(yè)務精通的高素質(zhì)執(zhí)法隊伍，保障嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

4.內(nèi)外建設齊抓，強化監(jiān)督救濟。行政監(jiān)督是行政機關以及其他行政主體對有義務執(zhí)行和遵守有關行政法規(guī)、行政指標、命令和決定的組織和個人實施的察看、了解和掌握其義務履行情況，督促其履行義務的具體行政行為。實現(xiàn)對檔案行政權(quán)力的有效監(jiān)督是檔案法治建設的重要內(nèi)容，有利于檔案部門對權(quán)力的正確行使，減少、防止錯案的發(fā)生。

一是要建立健全外部監(jiān)督機制，加強對檔案行政管理部門規(guī)范執(zhí)法行為的外部監(jiān)督工作。如人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等等。

二是要完善內(nèi)部監(jiān)督制衡機制，加大檔案行政執(zhí)法檢查和督察力度，保證檔案的依法接收、安全管理和有效利用；要逐步建立健全檔案執(zhí)法案件評議制、執(zhí)法公示制、執(zhí)法質(zhì)量評查考核制度、執(zhí)法過錯問責機制等內(nèi)部監(jiān)督制度和機制，以確保檔案執(zhí)法依法行使權(quán)力。

三是完善檔案行政救濟。行政救濟是國家為了排除行政行為對公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成的侵害，而采取的各種事后法律補救手段和措施的總稱。要逐步完善檔案行政賠償、行政補償和行政復議制度，保障當事人的合法權(quán)益。

5.堅持依法行政，提升行政效能。依法行政是檔案法治建設的關鍵環(huán)節(jié)。要切實轉(zhuǎn)變管理方式和管理思路，加快實施由業(yè)務指導為主向依法管理為主轉(zhuǎn)變，切實依法行政，提升行政效能。檔案行政要合法、合理；高效便民；權(quán)責統(tǒng)一；政務公開；依法行政能力和職業(yè)道德水平要不斷提高。

一是檔案行政要合法、合理。檔案行政應當依照《憲法》《中華人民共和國檔案法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，檔案行政機關不得做出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定；檔案行政機關的行政管理行為，應當符合法律的原則和精神；自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。

二是檔案行政要高效便民。要牢固樹立服務意識，把檔案工作的重點從以安全為主轉(zhuǎn)移到保管與利用并重上來，以安全保管為基礎，以向社會提供檔案利用為目的，大力推進檔案管理體制和運行機制創(chuàng)新，加大檔案的開發(fā)力度，簡化手續(xù)，利用各種方式為檔案利用者提供方便。

三是加大政務公開力度。要進一步推進檔案事務按規(guī)定公開，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在檔案行政管理過程中，要按規(guī)依法將檔案政務信息、行政事項等主動及時向社會公開，以便于群眾知曉和監(jiān)督。

四是檔案行政權(quán)責要統(tǒng)一。要進一步深化檔案工作審批制度改革，規(guī)范審批行為，依法審批，保障當事人的合法權(quán)益；要嚴格按照行政權(quán)力清單和責任清單，按照法定權(quán)限、范圍、條件和程序，依法履責；要建立健全行政決策機制，不斷完善行政決策程序、決策分工制度、決策風險評估機制、決策跟蹤反饋、責任追究機制及重大決策聽取法律意見制度，做到依法決策。

五是檔案人員依法行政能力和職業(yè)道德水平要不斷提高。檔案人員依法行政能力和職業(yè)道德是指檔案人員依據(jù)依法行政原則和觀念，按照法定職責和權(quán)限實施檔案行政行為并承擔相應行政責任的能力水平和職業(yè)道德素養(yǎng)。

6.樹立以人為本，加強教育培訓?！坝萌瞬划?，足以壞法”，推進檔案法治建設，關鍵是要有一支業(yè)務精、法律通的干部隊伍。要建立健全檔案干部隊伍法治人才培養(yǎng)制度，完善考評機制、管理機制、獎懲機制，突出重點培訓對象及培訓范圍，加強實踐鍛煉，培養(yǎng)高素質(zhì)的檔案法治建設干部隊伍。

一是建立健全檔案干部隊伍法治人才培養(yǎng)制度，完善考評機制、管理機制、獎懲機制，為檔案法治建設的可持續(xù)發(fā)展提供人才保障。

二是善于抓住檔案領導干部和檔案執(zhí)法人員這個“關鍵少數(shù)”，使之增強法律素質(zhì)和依法管理能力，樹立法治思維，以法治方式治理檔案工作。要進一步加強檔案人員的業(yè)務建設，從思想上、組織上、作風上全面強化建設，不斷提高檔案人員的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)；要積極組織學習基本的法治理論，檔案領域法律知識，提高相關工作的理論水平和依法行政水平；檔案人員自身要做好檔案法律知識的系統(tǒng)學習，自覺遵守檔案法律法規(guī)。

三是加強實踐鍛煉，增強檔案執(zhí)法人員的實際辦案能力。要采取模擬執(zhí)法、執(zhí)法培訓、借鑒經(jīng)驗等方式提高承辦人的辦案能力，以推進檔案行政執(zhí)法工作。

推進檔案法治建設是一個系統(tǒng)工程，需要群策群力，通力合作，真抓實干，積極作為，要牢固樹立法治理念、增強法治思維，在法治軌道上推動檔案各項工作，從而推動檔案事業(yè)穩(wěn)定健康長久地發(fā)展，實現(xiàn)檔案事業(yè)在服務黨委政府社會民生工作中貢獻更大的力量。

［1］王嵐.依法治檔進行時［J］.中國檔案2015.3

［2］國家司法考試輔導用書.法律出版社2009.4

［3］孫國華，朱景文.法理學［M］.中國人民大學出版社，1999.11

［4］張正釗.行政法與行政訴訟法［M］.中國人民大學出版社.1999.1

作者單位：云南省檔案局