翟繼光

近期，全國人大常委會開始對國務(wù)院提交的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》進(jìn)行審議，這標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)稅正式進(jìn)入立法程序，環(huán)保稅有望在2017年1月1日正式實施。由于國務(wù)院在起草過程中開展了長期且充分的意見征求工作，目前，學(xué)界、稅務(wù)系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)以及社會公眾對該部法律草案都有不同程度的認(rèn)識，也提出了很多質(zhì)疑和完善建議。本文結(jié)合相關(guān)質(zhì)疑和完善建議對該部草案予以解讀。

環(huán)境保護(hù)稅法能否真的保護(hù)環(huán)境

環(huán)保稅保護(hù)環(huán)境的基本假設(shè)是通過向污染環(huán)境的企業(yè)和個人征稅，增加其污染環(huán)境行為的成本，從而減少該污染環(huán)境行為，并轉(zhuǎn)而通過其他環(huán)境友好行為來滿足社會需求。一般而言，這一假設(shè)是正確的。但在國際經(jīng)濟(jì)一體化，以及發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍存在較大差異的時代背景下，這一假設(shè)就不一定正確。

發(fā)展中國家技術(shù)落后，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國家，如對污染一概征稅，只能增加企業(yè)成本，降低企業(yè)及其產(chǎn)品的國際競爭力。而發(fā)達(dá)國家當(dāng)年走的也是先污染后治理的道路，即使歷史可以重演，發(fā)達(dá)國家恐怕也很難通過無污染的道路而崛起。因此，就今天的發(fā)展中國家而言，也應(yīng)兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。目前，《環(huán)保稅法（草案）》中規(guī)定的稅負(fù)要高于排污費(fèi)，地方政府還可以進(jìn)一步提高稅負(fù)，對此，我們應(yīng)當(dāng)保持一個清醒的頭腦，并非稅負(fù)越重越有利于環(huán)保。環(huán)保稅的征收一旦影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府收入將受到重大影響，用于環(huán)保的資金也會相應(yīng)減少。這樣一來，征收高額環(huán)保稅會起到扼殺經(jīng)濟(jì)、惡化環(huán)境的副作用，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙輸?shù)木置妗?/p>

目前，中國涉及環(huán)境保護(hù)的稅種已有很多，如消費(fèi)稅中對高污染的消費(fèi)品征稅、車輛購置稅中對清潔車輛免稅、企業(yè)所得稅中對環(huán)保所得給予優(yōu)惠、資源稅中對污染環(huán)境的資源征稅等。這些稅種都不同程度地增加了污染環(huán)境產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，也在一定程度上起到了環(huán)境保護(hù)的作用。在我看來，如果再開征新的稅種來增加污染產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，并不是明智的做法。但目前的環(huán)保稅實質(zhì)是排污稅，即將排污費(fèi)改為稅收，并非增加新的稅種，從原則上看，企業(yè)的負(fù)擔(dān)也不會有明顯增加。因此，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑的大環(huán)境下，開征環(huán)保稅并不會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。同時，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到環(huán)保稅的巨大局限性，不能將環(huán)境保護(hù)的重任寄托在環(huán)保稅這一個稅種之上。

環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅是否一定是歷史的進(jìn)步

中國歷史上曾出現(xiàn)過“費(fèi)擠稅”、“費(fèi)大于稅”的現(xiàn)象，經(jīng)過十幾年的改革，這種局面已經(jīng)大大改變。目前中國征收的車輛購置稅就是從車輛購置費(fèi)改過來的，征收的消費(fèi)稅中也包含由養(yǎng)路費(fèi)改過來的燃油稅。從之前費(fèi)改稅的實踐來看，費(fèi)改稅是歷史性進(jìn)步。因為稅的立法層級更高、執(zhí)法更規(guī)范，更不容易受到地方政府干預(yù)。當(dāng)前中國環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的主要原因也是考慮到排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府與部門干預(yù)的問題。但從目前的制度設(shè)計來看，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的效果未必有車輛購置費(fèi)改稅的效果好。

《環(huán)保稅法（草案）》授權(quán)省級人大制定環(huán)保稅的具體管理辦法，這說明環(huán)保稅的定位是地方稅，未來的征收機(jī)關(guān)是地方稅務(wù)局。由于環(huán)保稅收人歸地方政府，征管也是由地稅局負(fù)責(zé)，同時，在確定具體應(yīng)納稅額時，還需要得到地方環(huán)保局的配合，因此，在短期內(nèi)，未來的環(huán)保稅實施中還很難解決執(zhí)法剛性和地方政府干預(yù)的問題。車輛購置稅的執(zhí)法效果較好是因為其屬于中央稅，由直接隸屬于中央的國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管，地方政府和相關(guān)部門很難干預(yù)。因此，很多地稅局官員認(rèn)為，如果僅僅是為了加強(qiáng)執(zhí)法剛性、減少地方干預(yù)而費(fèi)改稅，其必要性并不是很大。

稅務(wù)機(jī)關(guān)是否有能力征管環(huán)保稅

環(huán)保稅是技術(shù)性非常強(qiáng)的稅種，必須對納稅人的排污情況進(jìn)行監(jiān)測，而稅務(wù)機(jī)關(guān)顯然不具備監(jiān)測納稅人排污情況的技術(shù)手段和人力資源。因此，《環(huán)保稅法（草案）》將污染物監(jiān)測、監(jiān)督和審核確認(rèn)的職能仍然留給環(huán)保局。這樣就造成一個稅種的征管需要兩個部門（系統(tǒng)）互相配合的局面。這種情況在其他稅種的征管中是不存在的。由于中國目前仍然存在條塊分割、部門保護(hù)主義的問題，地稅局和環(huán)保局的協(xié)調(diào)與配合必然會面臨諸多法律和實踐上的難題。一方面，地稅局征收環(huán)保稅的能力不足，還有待加強(qiáng)；另一方面，由于環(huán)保局處于配合征收的地位，其參與環(huán)保稅征收的積極性不強(qiáng)。由此可能會大大降低環(huán)保稅的執(zhí)法剛性和效率，增加征管成本，在短期內(nèi)，環(huán)保稅的征收效果可能很難比排污費(fèi)好。

另外一個重要的問題是地稅局和環(huán)保局在責(zé)任承擔(dān)上的分配。雖然在形式上表現(xiàn)為地稅局最終決定納稅人繳納稅款的多少，但實際上，納稅人是否納稅以及納多少稅都是根據(jù)環(huán)保局的監(jiān)測數(shù)據(jù)決定的。因此，如果針對納稅人的征稅行為違法，究竟是追究地稅局的責(zé)任還是追究環(huán)保局的責(zé)任，這是兩個部門都很關(guān)心的現(xiàn)實問題。如果納稅人不服地稅局的征稅決定，究竟是起訴地稅局還是起訴環(huán)保局也是一個值得研究的問題。這些疑難問題在目前的《環(huán)保稅法（草案）》中均未規(guī)定，而全國人大常委會通過后的正式法律恐怕也不會對這個爭議較大的問題作出明確規(guī)定，未來實踐中的難題可能還要留給國務(wù)院和最高人民法院解釋。

環(huán)保稅能否增加環(huán)保資金投入

環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅之后還帶來了一個值得重視的問題，即環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入。很多人認(rèn)為，國家開征環(huán)保稅表明國家對環(huán)保的重視，因此，開征環(huán)保稅后，環(huán)保資金投入一定會大大增加。這種理解實際上是錯誤的。由于目前征收的排污費(fèi)是?？顚Ｓ茫慈苛腥氕h(huán)境保護(hù)專項資金，而一旦改為征稅，稅收收入是統(tǒng)收統(tǒng)支的，不存在?？顚Ｓ玫膯栴}。也就是說，未來的環(huán)保稅與其他稅種一樣，其收入要列入國家統(tǒng)一預(yù)算，環(huán)保支出將由財政統(tǒng)一安排。環(huán)保支出的數(shù)額與環(huán)保稅的征收數(shù)額并沒有直接聯(lián)系，二者不會掛鉤。因此，開征環(huán)保稅并不意味著政府一定會加大環(huán)境保護(hù)的預(yù)算支出。

總之，環(huán)保稅的開征并不是那么美好，其自身也無法擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的重任。即使我們以費(fèi)改稅的平常心來看待它，其未來的道路也不會一帆風(fēng)順。