林閩鋼

近期，甘肅省發(fā)生的“楊改蘭事件”引發(fā)了媒體和社會的廣泛關(guān)注，無論是對該事件原因的闡釋，還是由此對社會結(jié)構(gòu)和社會政策的反思性評論，都迅速推升了公眾的關(guān)注程度。在我看來，甘肅“楊改蘭事件”的發(fā)生在偶然性中隱藏著必然性。在痛定思痛和行政問責(zé)之時，更需要理性思考，抓住該事件所帶來的制度改革和政策轉(zhuǎn)化的時機(jī)，積極促進(jìn)中國反貧困戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型升級。

反貧困戰(zhàn)略的對象：進(jìn)一步向更大規(guī)模的低收入群體擴(kuò)展

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家。30多年來，經(jīng)濟(jì)的快速增長和政府采取強(qiáng)有力的反貧困措施，已經(jīng)使6億多人脫貧，中國成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)、使貧困人口減半的國家，成績舉世矚目，但存在的問題也相當(dāng)突出。

一是中國反貧困戰(zhàn)略的對象仍然是絕對貧困人口。2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會議將農(nóng)民人均年純收入2300元（2010年不變價）作為國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。到2014年農(nóng)村絕對貧困人口還有7017萬人。根據(jù)物價指數(shù)、生活指數(shù)等進(jìn)行動態(tài)調(diào)整后，2015年貧困標(biāo)準(zhǔn)提升至2800元，按購買力平價計算，略高于世界銀行個人日均1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，還屬絕對貧困范疇。截至2015年底，全國有城市低保對象957.4萬戶、1701.1萬人。2015年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為451.1元/人·月。全國有農(nóng)村低保對象2846.2萬戶、4903.6萬人。2015年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為3177.6元/人·年。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于事實上很難維持貧困家庭基本生活的水平。

二是中國相對貧困人口總數(shù)巨大。2014年4月1日，國家主席習(xí)近平在比利時歐洲學(xué)院的演講中指出，“根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國還有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當(dāng)于法國、德國、英國人口的總和”。面對如此巨大的相對貧困人口規(guī)模，需要在2020年消除絕對貧困人口的同時，開始在中國反貧困戰(zhàn)略設(shè)計上，采取漸進(jìn)式推進(jìn)的原則。應(yīng)以“小步慢跑”方式把相對貧困人群分類、分批納入反貧困戰(zhàn)略瞄準(zhǔn)的范圍。

從全世界反貧困歷程來看，反貧困具有明顯的階段性，反貧困戰(zhàn)略普遍的演變規(guī)律是，從絕對貧困人口向相對貧困人口漸進(jìn)擴(kuò)展。目前，在中國對農(nóng)村貧困地區(qū)實施大規(guī)模精準(zhǔn)扶貧，解決7千多萬絕對貧困人口的溫飽問題之時，進(jìn)一步向更大規(guī)模的低收入群體實施反貧困戰(zhàn)略的時機(jī)也同時開啟。

反貧困戰(zhàn)略的重點：進(jìn)一步向更艱難的發(fā)展型貧困開戰(zhàn)

貧困是相對于富足而言，因為貧窮而生活窘困，稱之為貧困。長期以來，在中國反貧困對象的瞄準(zhǔn)和政策設(shè)計上，側(cè)重于“因貧”所導(dǎo)致的基本生活方面“窘困”問題的解決，即聚焦我們通常所說的“生存型”貧困問題的解決。而我們在各地實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在緩解貧困人口糊口“窘困”的同時，尤需重視“致貧”因素?zé)o法解決，即由于貧困者自身的因素和社會條件的限制，導(dǎo)致這部分貧困群體沒有發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會。在這個意義上，發(fā)展型貧困的實質(zhì)是能力貧困和權(quán)利的貧困，顯然，解決發(fā)展型貧困比解決生存型貧困更困難，持續(xù)的時間會更長，遇到的社會問題會更多。

20世紀(jì)90年代以來，中國社會一個引人注目的現(xiàn)象，是伴隨貧富分化懸殊而出現(xiàn)了一個“底層社會”。同時，還應(yīng)看到，任何—個市場經(jīng)濟(jì)國家，由于市場競爭和自身能力等多種原因，都會有規(guī)模大小不同的底層社會。換句話說，底層社會的出現(xiàn)并不可怕，但需要理性面對，更需要積極干預(yù)。

向發(fā)展型貧困開戰(zhàn)的核心是打破底層社會最令人不安的固化狀態(tài)和貧困的代際傳遞鏈條。因此，外部反貧困資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時，增強(qiáng)這部分貧困者的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會，才能起到根本作用。這就需要促進(jìn)貧困者的社會參與，拓展有助于貧困者社會參與和社會競爭能力提高的服務(wù)項目，挖掘其發(fā)展?jié)摿?，由“他助”轉(zhuǎn)換成“自助”，克服傳統(tǒng)扶貧方式消極被動的缺陷，使貧困者依靠自己的力量解決問題，最終融入社會發(fā)展之中。

從多數(shù)國家緩解貧困代際傳遞政策的設(shè)計來看，基本都是通過提升家庭經(jīng)濟(jì)和撫養(yǎng)能力來幫助兒童擺脫貧困風(fēng)險，避免陷入貧困代際傳遞。之所以要重視家庭的作用，是因為兒童早期接受的教育均來自家庭，兒童成長所需要的主要資源也來自家庭。政府在貧困兒童救助上所扮演的角色不能取代父母或家庭。因此，通過改善家庭狀況，提升家庭抵御社會風(fēng)險的能力，幫助家庭采取合適的抵御風(fēng)險的行動，保障兒童的成長與發(fā)展，可以阻止貧困的代際傳遞。目前，全面實施“兒童發(fā)展計劃”和貧困地區(qū)“婦女教育計劃”，加強(qiáng)母親教育和女童教育，尤為迫切和重要。

反貧困戰(zhàn)略的整合：進(jìn)一步全面提升整體性貧困治理能力

“十三五”時期，在中國全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中，反貧困進(jìn)入攻堅階段，迫切需要把政府和社會的各種反貧困資源整合起來形成合力，使經(jīng)濟(jì)政策和社會政策交互發(fā)揮作用，全面提升實施反貧困戰(zhàn)略的回應(yīng)性和有效性。

治理貧困是一項系統(tǒng)工程。地方政府治理貧困的工程，不僅涉及扶貧開發(fā)、民政等部門，還廣泛涉及財政、教育、衛(wèi)生、交通、農(nóng)業(yè)等諸多部門，需要做好區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略及總體規(guī)劃。

一方面，政府各部門需要在各自職能范圍內(nèi)履行責(zé)任，還需要協(xié)力制定具體的反貧困政策，以科學(xué)精神創(chuàng)新和完善地區(qū)扶貧體制機(jī)制，形成完整的反貧困政策體系。目前，首先需要解決的，是扶貧開發(fā)與低保兩項制度在標(biāo)準(zhǔn)銜接、對象銜接、機(jī)制銜接和管理銜接上存在的突出問題。扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線分離”的狀態(tài)，對應(yīng)了扶貧對象數(shù)據(jù)庫和低保對象數(shù)據(jù)庫“兩庫分離”的管理現(xiàn)狀，形成了農(nóng)村扶貧對象和低保對象兩個不同的管理群體，存在兩套管理體制和運(yùn)行機(jī)制，由此帶來明顯的弊端。在有條件的地方可以率先進(jìn)行“兩線和兩庫”的整合，為中國反貧困戰(zhàn)略升級轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

另一方面，還需要針對貧困群體開展基本公共教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本社會保障服務(wù)等，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造條件讓貧困群體自強(qiáng)自立。

鑒此，應(yīng)統(tǒng)籌并理順反貧困的機(jī)構(gòu)職能、體制機(jī)制、政策戰(zhàn)略，整合政府和社會資源，這是增強(qiáng)反貧困的有效性和長效性的關(guān)鍵。

中國今后的反貧困行動必須在政府主導(dǎo)之下，依靠市場的力量、社會的資源來推動。要充分發(fā)揮社會組織和專業(yè)社會工作者的作用，通過政府購買社會服務(wù)的方式，鼓勵社會組織和專業(yè)社會工作者直接針對貧困戶、貧困村，采取多種方法，開展針對性強(qiáng)、實施效果好的項目。特別是針對農(nóng)戶開展各種形式的技術(shù)培訓(xùn)，傳授技能，傳遞信息。

鼓勵社會組織和專業(yè)社會工作者廣泛參與貧困治理，有助于引導(dǎo)社會力量向貧困地區(qū)匯聚，有助于形成政府力量和社會力量有機(jī)結(jié)合的新的推動機(jī)制，從而形成“政府主導(dǎo)、社會參與、市場促進(jìn)”的貧困治理新格局，早日實現(xiàn)反貧困目標(biāo)。