於 昊，劉超平，楊 明

(南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，江蘇南京210008)

南京市老城區(qū)老舊小區(qū)停車發(fā)展政策與策略

於 昊，劉超平，楊 明

(南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，江蘇南京210008)

老城區(qū)老舊小區(qū)停車位配建水平普遍較低，合理制定老舊小區(qū)停車發(fā)展政策與策略是緩解其停車矛盾的根本措施。首先指出南京市老城區(qū)老舊小區(qū)普遍存在停車位缺額大、大量車輛轉(zhuǎn)移停放至小區(qū)外圍道路的問題?；跀?shù)據(jù)分析不同年代建設(shè)的小區(qū)停車供需的差異化特征。通過對(duì)老城區(qū)老舊小區(qū)停車趨勢進(jìn)行判斷，提出綜合治理、多元化、市場化的停車發(fā)展思路與策略。最后，從機(jī)制與政策、規(guī)劃與建設(shè)、運(yùn)行與管理等方面提出停車發(fā)展政策建議，具體包括通過制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)小區(qū)建設(shè)和改造停車設(shè)施；引入交通影響評(píng)價(jià)制度，針對(duì)不同片區(qū)確定停車位擴(kuò)容上限；強(qiáng)化停車秩序管理，以價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)停車需求等。

停車政策；老舊小區(qū)；老城區(qū)；策略；綜合治理；南京市

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化的快速發(fā)展，城市的小汽車擁有量及使用量迅速增加，停車矛盾逐步凸顯。近年來，居住小區(qū)基本停車位供給不足的問題日趨嚴(yán)重，已引起各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和重視。

老舊小區(qū)基本停車位不足的問題非常普遍，尤其在老舊小區(qū)最為密集的老城區(qū)，停車供需關(guān)系嚴(yán)重失衡。受到歷史發(fā)展階段限制，老城區(qū)老舊小區(qū)建筑和人口密度高，內(nèi)部和周邊路網(wǎng)容量低，存在基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)配套不足、物業(yè)管理缺失、鄰里關(guān)系復(fù)雜等共性問題，小區(qū)停車矛盾往往容易導(dǎo)致綠地、廣場等公共空間和消防通道、市政道路被擠占等系列情況，面向改善停車問題的訴求很高、難度很大。本文以南京市老城區(qū)為例，以保障老舊小區(qū)整體環(huán)境改善和停車良性發(fā)展為目標(biāo)，探討如何看待和破解老舊小區(qū)停車問題、如何完善老舊小區(qū)的停車發(fā)展政策與策略。

1 南京市停車問題與特征

1.1 停車位缺額大，停車矛盾外部化

南京市老城區(qū)指明城墻圍合的區(qū)域，面積約44 km2，居住人口約158萬人，是南京市城市功能、人口規(guī)模、交通需求最集中的地區(qū)，也是全市停車問題最嚴(yán)重的地區(qū)之一。近十年，南京市老城區(qū)基本停車位缺額從1.7萬個(gè)增長至6.2萬個(gè)以上。

老舊小區(qū)是指建設(shè)年代較早、配套設(shè)施不足、配建車位水平較低的居住小區(qū)。南京市在1998年前執(zhí)行的公安部和原建設(shè)部頒布的《停車場規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(試行)，尚未對(duì)普通住宅提出停車配建要求；1998—2003年執(zhí)行的住宅小區(qū)停車配建標(biāo)準(zhǔn)低，僅為0.2個(gè)·戶-1；其后住宅小區(qū)的停車配建標(biāo)準(zhǔn)有了較大幅度的提高。

由于本文重點(diǎn)面向基本車位的停車政策、策略和供需分析，因此，界定所研究的老舊小區(qū)為2003年前建設(shè)的居住小區(qū)。南京市老城區(qū)老舊小區(qū)基本車位平均供給率低，約為0.11個(gè)·戶-1，而實(shí)際的夜間停車需求達(dá)到0.22個(gè)·戶-1，基本停車位缺額約為0.11個(gè)·戶-1，缺額達(dá)50%[1]。老舊小區(qū)內(nèi)部通道、廣場、空地被各類停車位見縫插針、充分利用，常規(guī)挖潛方式難以為繼，在停車位持續(xù)不足的情況下，老舊小區(qū)大量車輛轉(zhuǎn)移停放至小區(qū)外圍道路，停車矛盾逐漸外部化。

1.2 不同年代小區(qū)停車供需差異化特征

不同年代建設(shè)的小區(qū)由于設(shè)施配套和停車位配置情況不同，停車供需也呈現(xiàn)差異化特征(見表1)。

表1 南京市老城區(qū)老舊小區(qū)停車供需情況Tab.1 Parking demand and supply in old communities of Nanjing historical districts

從停車設(shè)施的供給與需求來看，20世紀(jì)80年以前建設(shè)的小區(qū)停車位供給極少，夜間停車需求受到明顯抑制，缺額約0.07個(gè)·戶-1；1980—1998年(南京市首次實(shí)施普通住宅配建車位政策)建設(shè)的小區(qū)停車位供給約0.10個(gè)·戶-1，基本靠挖潛提供，夜間停車需求約0.21個(gè)·戶-1，停車缺額約0.11個(gè)·戶-1；而1998—2003年建設(shè)的小區(qū)停車位約0.16個(gè)·戶-1，挖潛車位占50%，夜間停車需求約0.29個(gè)·戶-1，停車缺額約0.13個(gè)·戶-1。

隨著時(shí)間的推移，老舊小區(qū)停車位供給水平有所增加，但實(shí)際停車需求和缺額也在增加。隨著建筑物配建標(biāo)準(zhǔn)的提升，小區(qū)停車位供給水平有明顯提高，說明配建停車位是影響車位供給的決定因素。但從停車需求來看，停車位配建水平較高的新小區(qū)停車需求也更大：與20世紀(jì)80年代之前的小區(qū)相比，1998年之后的小區(qū)停車需求增長了一倍以上；從停車缺額來看，盡管后建小區(qū)的停車位供給水平更高，但其停車缺額也更大?？梢?，低配建水平的老舊小區(qū)、加上老城區(qū)有限的道路空間資源，實(shí)際上發(fā)揮了抑制停車需求的作用，通過設(shè)施供給來調(diào)控停車需求的手段具有一定的可行性。

2 停車發(fā)展趨勢

2.1 基本特性

老城區(qū)老舊小區(qū)存在潛在的停車需求，受物業(yè)管理水平和用地、交通資源條件的限制，停車需求往往顯著高于供應(yīng)水平，引發(fā)各種隨意停車行為，這是管理缺失、錯(cuò)位的必然表現(xiàn)。老城區(qū)老舊小區(qū)的停車現(xiàn)象普遍存在如下效應(yīng)和現(xiàn)象：

1）破窗效應(yīng)。停車供需矛盾導(dǎo)致停車秩序依賴于嚴(yán)格管理，一旦管理松懈，停車問題必然惡化；老舊小區(qū)缺乏停車位，同時(shí)往往又缺乏物業(yè)管理，一旦“窗破”，亂停車現(xiàn)象極易蔓延；只有強(qiáng)化管理，才能遏制停車問題的進(jìn)一步惡化。南京市近期通過強(qiáng)化管理已經(jīng)取得顯著成效。

2）壓差現(xiàn)象。不同的管理力度和管理強(qiáng)度下，停車違法程度明顯不同。嚴(yán)管街、嚴(yán)管區(qū)、模范社區(qū)通過強(qiáng)化管理，停車環(huán)境明顯優(yōu)于周邊地區(qū)；反之，那些管理水平相同或相近的小區(qū)，盡管建設(shè)年份不同、資源條件與停車供需水平各異，但以停車供需缺額為表征的亂停車現(xiàn)象差別并不顯著。

3）公地悲劇。人們總是傾向于侵占不受約束的公共空間。與新建小區(qū)相比，老舊小區(qū)的公共空間相對(duì)狹小，更難用于停車挖潛，因此，在同樣疏于管理的條件下，老舊小區(qū)周邊的公共道路空間被侵占的現(xiàn)象更為普遍。停車發(fā)展要扭轉(zhuǎn)公地悲劇的命運(yùn)，必須采取符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的市場化策略和措施才可能從根本上緩解。

持續(xù)蔓延的停車問題將可能演化為涉及公平性、經(jīng)濟(jì)性的社會(huì)問題。小區(qū)內(nèi)部的停車矛盾向外部擴(kuò)散，就會(huì)嚴(yán)重影響城市空間、道路交通和停車的整體環(huán)境。因此，老舊小區(qū)的停車改善關(guān)乎城市環(huán)境和交通環(huán)境問題，需要與城市發(fā)展、交通發(fā)展整體統(tǒng)籌考慮。

2.2 經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本、香港的停車發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有較高的借鑒價(jià)值。日本停車發(fā)展的核心思想是在完備的停車政策和法規(guī)基礎(chǔ)上，明確停車發(fā)展權(quán)責(zé)關(guān)系和自備車位制度，對(duì)中心區(qū)、老舊小區(qū)停車總體采取限制措施，通過實(shí)施公交優(yōu)先降低出行者對(duì)小汽車的依賴，并控制停車位供給規(guī)模以推進(jìn)交通需求調(diào)控。同時(shí)除政府建設(shè)外，還通過簡化審批手續(xù)、給予資金和稅收支持、保障民營停車場的經(jīng)營和收益、嚴(yán)格管控路內(nèi)停車位、強(qiáng)化違法處罰等措施大力促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)范停車秩序。香港采取限制型汽車化政策，堅(jiān)持用者自付原則，征收高額汽車購置稅費(fèi)，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的停車費(fèi)，保證停車經(jīng)營者有利可圖，提高停車投資者的積極性[1]。路內(nèi)停車收費(fèi)以保證路內(nèi)停車位15%的空閑率為依據(jù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)。

歐洲各大城市將停車需求管理作為交通需求管理的重要組成部分。例如，倫敦、巴黎等城市限制中心區(qū)停車，制定建筑物配建停車標(biāo)準(zhǔn)上限，引導(dǎo)小汽車向外圍城區(qū)轉(zhuǎn)移，小汽車形成外高內(nèi)低的分布態(tài)勢(見表2)，中心區(qū)停車問題得到緩解；同時(shí)嚴(yán)格限制路內(nèi)停車時(shí)間，普及咪表設(shè)施，提高路內(nèi)停車位利用率。

表2 南京市與國際大都市小汽車分區(qū)擁有率對(duì)比Tab.2 Comparison on regional car ownership rate between Nanjing and International Metropolis 輛·戶-1

2.3 發(fā)展趨勢

停車需求預(yù)測是一個(gè)復(fù)雜多因素影響的過程[2]，判斷停車發(fā)展趨勢需要結(jié)合老城區(qū)環(huán)境容量、交通容量、古城保護(hù)等限制要素。南京市老城區(qū)長期堅(jiān)持的綠色交通優(yōu)先和交通需求管理并重的交通政策手段，對(duì)交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)揮了顯著作用。根據(jù)2014年居民出行調(diào)查顯示，老城區(qū)居民出行對(duì)私人小汽車的依賴性相比主城區(qū)低20%[1]。

盡管如此，由于老城區(qū)的城市功能和公共服務(wù)資源等各類要素高度集聚，人口密度超過3萬人·km-2，老城區(qū)高峰時(shí)段的道路交通網(wǎng)絡(luò)仍然處于超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，且可拓展的空間極其有限。以新街口地區(qū)(約4.3 km2)為例，通過近15年的加快發(fā)展，地區(qū)路網(wǎng)容量僅增長約46%，遠(yuǎn)低于同期700%的小汽車擁有量增長速度[1]。由此可見，人口、就業(yè)崗位、開發(fā)強(qiáng)度和密度呈圈層式特征分布的城市，面向車本位、依靠路網(wǎng)和停車設(shè)施擴(kuò)容的老城區(qū)交通改善之路無法走通。

參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南京市老城區(qū)容量限制、城市更新計(jì)劃及現(xiàn)狀停車供需情況，綜合判斷南京市老城區(qū)小汽車發(fā)展不管是自由增長還是適度管控(見圖1)，都將超出資源承載能力，必須繼續(xù)采取嚴(yán)格管控措施[1]。

圖1 南京市老城區(qū)小汽車增長趨勢預(yù)測Fig.1 Prediction of car ownership growth for Nanjing historical districts

3 停車發(fā)展思路與原則

3.1 發(fā)展思路

基于基本停車位的私有屬性[3]，解決基本停車位的主體責(zé)任是使用者個(gè)人，政府的責(zé)任是制定停車發(fā)展政策和制度，引導(dǎo)和示范停車設(shè)施的建設(shè)。

老舊小區(qū)停車發(fā)展思路需要在認(rèn)識(shí)和實(shí)施路徑上達(dá)成共識(shí)：1)停車問題不僅是交通問題，也是社會(huì)問題，需要納入社會(huì)治理體制綜合解決；2)停車問題具有復(fù)雜性，需要從政策、規(guī)劃、建設(shè)、管理以及社會(huì)素質(zhì)教育等多種方式綜合解決；3)停車發(fā)展不能僅從停車自身看問題，還應(yīng)與整個(gè)交通系統(tǒng)相協(xié)調(diào)，老城區(qū)停車發(fā)展的根本出路在于提升公共交通服務(wù)水平和實(shí)施需求調(diào)控策略；4)推動(dòng)停車發(fā)展主體的多元化，政府、企業(yè)、街道社區(qū)和使用者都應(yīng)積極參與停車問題治理，發(fā)揮各自作用，停車發(fā)展必然要走市場化道路，應(yīng)努力為其發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

3.2 發(fā)展路徑

老舊小區(qū)停車治理應(yīng)以改善停車秩序、挖掘停車潛力、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)調(diào)控需求為基本策略。需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是，要采取先改善和建立秩序，后優(yōu)化和調(diào)控供需關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供需平衡的分步走路徑，不能片面追求一步到位。也就是說，要先打造一個(gè)基本平衡的環(huán)境，同時(shí)強(qiáng)化管理持續(xù)治理，才能逐步改善停車難問題，直至理想的平衡環(huán)境。管理部門應(yīng)主動(dòng)作為，積極引導(dǎo)，緩解矛盾，改善品質(zhì)，推動(dòng)老城區(qū)停車問題逐步得到緩解，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)基本車位供需的適度平衡。

南京市老舊小區(qū)停車改善最好的切入點(diǎn)是以舉辦青奧會(huì)為契機(jī)，在城市綜合治理的基礎(chǔ)上，老城區(qū)面向停車治理同時(shí)實(shí)施三大舉措：1)大幅提高路內(nèi)停車管理力度(對(duì)違法停車處以罰款并扣分)；2)大幅提高路內(nèi)停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(以日間為主，夜間收費(fèi)提高有限，基本維持原有水平)；3)面向規(guī)范秩序，施劃新增路內(nèi)停車位。通過上述舉措，城市停車秩序得到明顯改善，也有效地抑制了老城區(qū)老舊小區(qū)停車需求的快速增長。

3.3 發(fā)展原則

老城區(qū)老舊小區(qū)停車發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則：

1）著重政策，多元參與?；拒囄坏陌l(fā)展方向總體轉(zhuǎn)向以市場為主，政府負(fù)責(zé)停車發(fā)展政策的制定和執(zhí)行監(jiān)督，為停車市場化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造良好條件，引導(dǎo)多元主體積極參與，鼓勵(lì)市民自治和社會(huì)投資，推動(dòng)停車場建設(shè)。

2）以管為綱，建管并舉。繼續(xù)保持停車管理的高壓態(tài)勢，以停車秩序的改善作為推動(dòng)停車矛盾改善的必要前提。

3）量布裁衣，以供定需。分析各片區(qū)實(shí)際的配套設(shè)施、路網(wǎng)容量、停車供需特征，采用量入為出、量布裁衣的停車策略，將老舊小區(qū)停車發(fā)展措施落到實(shí)處。

4 停車發(fā)展政策與策略

應(yīng)對(duì)老舊小區(qū)停車問題的復(fù)雜性，需要采取系統(tǒng)化的綜合措施，從機(jī)制與政策、規(guī)劃與建設(shè)、運(yùn)行與管理等多方面制定政策與策略。

4.1 鼓勵(lì)挖潛，增加供給

4.1.1 政策引導(dǎo)，市民自治

鼓勵(lì)有條件的老舊小區(qū)在內(nèi)部空間或自有用地上解決停車問題，實(shí)施小區(qū)自建停車設(shè)施的鼓勵(lì)政策，明確納入《南京市鼓勵(lì)公共停車設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠政策的若干規(guī)定》(以下簡稱《優(yōu)惠政策》)[4]政策范圍。依托市、區(qū)政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)和資金補(bǔ)貼，由業(yè)主大會(huì)或其授權(quán)的業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)老舊小區(qū)內(nèi)停車挖潛改造工作的具體實(shí)施，包括建設(shè)、補(bǔ)償、收費(fèi)等方案，有難度的可申請(qǐng)由相關(guān)政府部門協(xié)助實(shí)施推進(jìn)。小區(qū)停車位挖潛應(yīng)考慮有車和無車居民的綜合利益，對(duì)于小區(qū)內(nèi)自建停車設(shè)施，需要占用業(yè)主共有的道路或其他場地用于建設(shè)、改造停車場的，應(yīng)當(dāng)由業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)決定，并經(jīng)共有部分占總建筑面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意后，依法辦理有關(guān)手續(xù)并公示。

4.1.2 放寬改造條件，簡化審批程序

對(duì)于小區(qū)內(nèi)部采用自有用地建設(shè)停車設(shè)施項(xiàng)目，在方案報(bào)批時(shí)，可直接審核單體建筑物方案，不必強(qiáng)制重新審核小區(qū)總平面方案。對(duì)于小區(qū)內(nèi)部采用自有用地建設(shè)停車設(shè)施項(xiàng)目，不需要辦理房屋產(chǎn)權(quán)的，可以視為構(gòu)筑物，不納入容積率計(jì)算范圍，用地性質(zhì)不做調(diào)整；需要辦理房屋產(chǎn)權(quán)的，以協(xié)議出讓方式供地。老舊小區(qū)可結(jié)合人防工程、綠地、廣場、邊角地、地面停車場、簡易或破舊建筑物等建設(shè)或改造增加停車設(shè)施。

以櫻駝花園小區(qū)為例，該小區(qū)建于20世紀(jì)90年代，有1 600余戶居民。小區(qū)原有120個(gè)路內(nèi)停車位，即使在工作日上班時(shí)間，小區(qū)周邊道路仍停放大量小汽車，停車供需矛盾大。為解決小區(qū)停車難問題，南京市人防辦和金陵石化公司利用小區(qū)公共廣場地下空間合建了地下停車場，開挖兩層，面積達(dá)1.4萬m2，總投資7 600萬元，可提供403個(gè)小汽車停車位。而停車場上面的廣場被重新覆綠，打造成一個(gè)小花園，有草坪、綠樹、亭子、休閑步道等(見圖2)。改造項(xiàng)目較好地解決了該小區(qū)停車矛盾突出和保障居民休憩公共空間的問題。

圖2 櫻駝花園地下停車場與地面綠化Fig.2 Underground parking and ground greening in Yingtuo Garden Community

4.1.3 厘清產(chǎn)權(quán)歸屬，推動(dòng)建設(shè)意愿

逐步厘清小區(qū)內(nèi)停車位產(chǎn)權(quán)歸屬問題，明確受益和權(quán)責(zé)主體。業(yè)主或建設(shè)單位對(duì)其專有的停車位(庫)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。利用業(yè)主共有的場地新建或改造停車位(庫)，可以通過BOT(Build-Operate-Transfer)、租賃、合作經(jīng)營等方式引入其他投資主體進(jìn)行建設(shè)，由業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主大會(huì)授權(quán)的業(yè)主委員會(huì)決定具體事項(xiàng)，但停車位(庫)不得向本小區(qū)以外的業(yè)主出售。

4.2 規(guī)劃先行，政策保障

4.2.1 推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)服務(wù)老舊小區(qū)

對(duì)于停車矛盾較大而內(nèi)部挖潛空間不足的小區(qū)，鼓勵(lì)在小區(qū)周邊建設(shè)路外停車設(shè)施為小區(qū)提供服務(wù)，小區(qū)居民可享受路外公共停車設(shè)施的優(yōu)惠政策。對(duì)于老城區(qū)城中村、危舊房的改造，5 000 m2以下的地塊優(yōu)先用于公共停車設(shè)施建設(shè)，5 000 m2以上的地塊應(yīng)同步考慮停車改善方案，同步規(guī)劃、同步建設(shè)，鼓勵(lì)代建停車設(shè)施，必要時(shí)可在項(xiàng)目規(guī)劃條件中做出要求。鑒于老城區(qū)內(nèi)城市空間資源有限，在規(guī)劃的城市綠地內(nèi)允許10%～20%的地面用地用于建設(shè)停車塔，用地性質(zhì)兼容。

4.2.2 嚴(yán)格落實(shí)《優(yōu)惠政策》，加大社會(huì)投資意愿

新建的公共停車設(shè)施停車位達(dá)100個(gè)(含)以上的，在符合經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，公共停車設(shè)施竣工驗(yàn)收合格后，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政對(duì)停車設(shè)施建設(shè)資金實(shí)行一次性獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為地下停車庫2萬元·車位-1，地上停車樓1萬元·車位-1。各區(qū)可根據(jù)停車設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠政策，在轄區(qū)內(nèi)選址停車塔(樓)用地，報(bào)規(guī)劃主管部門審核后實(shí)施，以加快選址速度，進(jìn)一步提高可操作性[4]。

4.2.3 突破傳統(tǒng)規(guī)劃方式，發(fā)揮公眾參與作用

構(gòu)建公眾參與公共停車場選址、提供停車場選址信息的微信、網(wǎng)站等眾規(guī)平臺(tái)，拓展獲取停車場選址信息的渠道，是基于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、響應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代特性的創(chuàng)新方式。眾規(guī)平臺(tái)建議由市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)籌建和管理，各區(qū)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)停車選址信息初步甄選并將初步可行方案上報(bào)規(guī)劃部門，規(guī)劃部門聯(lián)合國土部門、市停車管理部門研究協(xié)調(diào)后決定是否采納。

4.3 多管齊下，綜合治理

4.3.1 引入交通影響評(píng)價(jià)制度，實(shí)施差別化政策

在片區(qū)綜合治理或交通改善時(shí)，按照一區(qū)一議、一片一議的原則，與街道和社區(qū)共同確定開展停車綜合治理的片區(qū)合理大小，以分片規(guī)劃和小區(qū)內(nèi)部優(yōu)化相結(jié)合的思路，同步開展小區(qū)和片區(qū)的停車改善方案研究，強(qiáng)化停車治理方案的有效性和落地性。

老舊小區(qū)停車設(shè)施改造擴(kuò)容方案審批前，應(yīng)開展交通影響評(píng)價(jià)研究，結(jié)合老城區(qū)內(nèi)路網(wǎng)容量及配套設(shè)施等情況合理確定擴(kuò)容規(guī)模，分析并確定路外停車設(shè)施的整體和單體擴(kuò)容上限。由于不同年代居住小區(qū)的建筑特征、用地與空間條件、配套設(shè)施、停車供需狀況等均存在較大差異，因此，在制定停車治理方案時(shí)，不同年代的老舊小區(qū)需根據(jù)需求特性采取如下差別化的戶均車位供給政策(即使是有條件的老舊小區(qū)，總體車位供給仍應(yīng)控制在0.4～0.5個(gè)·戶-1的老城平均水平，具體方案需通過詳細(xì)分析確定)。

1）歷史建筑、歷史街區(qū)。

現(xiàn)狀停車供需量低，文化底蘊(yùn)豐厚、具有地方特色和歷史意義，需要對(duì)其風(fēng)貌加以保護(hù)。鑒于其特殊性，建議結(jié)合保護(hù)要求和城市規(guī)劃設(shè)計(jì)等專項(xiàng)規(guī)劃要求，系統(tǒng)改善停車狀況。

2）1980年前建成小區(qū)。

現(xiàn)狀停車供需量低，建筑總體質(zhì)量較差，且基本達(dá)到建筑使用年限，建議結(jié)合城市改造更新進(jìn)程的推進(jìn)逐步完善。

3）1980—1998年建成小區(qū)。

基本沒有配置大型公共綠地、廣場以及配建停車場，現(xiàn)有停車需求主要依靠后期挖潛增加的配置停車位和周邊道路解決，約0.10個(gè)·戶-1，停車缺額約0.11個(gè)·戶-1。小區(qū)內(nèi)部進(jìn)一步挖潛的難度大，建議通過邊角地或是老舊建筑物改造來擴(kuò)容停車設(shè)施，擴(kuò)容上限值建議按現(xiàn)狀實(shí)際停車需求的水平選取，即0.2～0.3個(gè)·戶-1。

4）1998—2003年建成小區(qū)。

大部分配置了公共綠地、廣場和地面停車場，挖潛后的車位擁有水平約0.16個(gè)·戶-1，停車缺額約0.13個(gè)·戶-1。小區(qū)停車改造挖潛存在一定的有利條件，可以通過小區(qū)內(nèi)外道路斷面改造、組織機(jī)動(dòng)車單行交通等方式調(diào)整道路空間資源，并充分利用公共綠地或廣場、邊角地、原有地面停車場等的改造來實(shí)現(xiàn)停車設(shè)施擴(kuò)容，適當(dāng)兼顧停車設(shè)施的供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化。擴(kuò)容上限值建議與現(xiàn)狀停車需求基本相當(dāng)，即0.3～0.4個(gè)·戶-1，最高不應(yīng)超過0.5個(gè)·戶-1。

4.3.2 優(yōu)化老城區(qū)內(nèi)交通結(jié)構(gòu)，確保出行環(huán)境

將停車供需調(diào)控作為交通需求調(diào)控的重要手段，優(yōu)先發(fā)展綠色交通，引導(dǎo)小汽車合理發(fā)展。通過打通微循環(huán)路網(wǎng)進(jìn)一步提升公共汽車服務(wù)覆蓋率，并加強(qiáng)公共自行車和非機(jī)動(dòng)車停車位的建設(shè)，提高綠色交通的方便性和舒適性，減少小汽車出行和停車需求。適時(shí)開展南京市老城區(qū)內(nèi)擁車證制度的適用性和可行性研究，為進(jìn)一步完善停車需求調(diào)控奠定基礎(chǔ)。

4.4 強(qiáng)化管理，加大宣傳

4.4.1 實(shí)施嚴(yán)格的停車秩序管理措施

實(shí)施市、區(qū)、街三級(jí)停車管理模式，形成多方參與的停車管理機(jī)制。同時(shí)實(shí)行主次干路違法停車由公安交管部門負(fù)責(zé)、城管部門配合，支路街巷違法停車由城管部門負(fù)責(zé)、交管部門配合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在城管部門內(nèi)部形成市(區(qū))協(xié)調(diào)、考核，街道落實(shí)、管理的具體分工。以網(wǎng)格化、全時(shí)段管理持續(xù)改善停車秩序。

對(duì)路內(nèi)停車位進(jìn)行分類管理，路內(nèi)停車位的使用性質(zhì)逐漸向短時(shí)、臨時(shí)停放轉(zhuǎn)變[5]，限制白天停車位的停放時(shí)間，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。將日間交通量較大而夜間交通量較小路段的路內(nèi)停車位轉(zhuǎn)變?yōu)橐归g停車位，采用按時(shí)計(jì)費(fèi)方式。

調(diào)整和優(yōu)化老城區(qū)老舊小區(qū)停車供給結(jié)構(gòu)，在利用市場化手段逐步增加路外停車場供給的同時(shí)，同步優(yōu)化路內(nèi)停車位的設(shè)置，對(duì)影響道路通行、造成路權(quán)不清的路內(nèi)臨時(shí)停車位，組織開展復(fù)查工作，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整取消，并及時(shí)根據(jù)老舊小區(qū)停車設(shè)施擴(kuò)容情況調(diào)整周邊道路停車管理方案。

4.4.2 以價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)停車需求

在產(chǎn)權(quán)停車位定價(jià)采用市場調(diào)節(jié)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家發(fā)改委“指導(dǎo)地方放開非保障房物業(yè)、住宅小區(qū)停車費(fèi)服務(wù)價(jià)格”的要求，將停車收費(fèi)價(jià)格由政府指導(dǎo)價(jià)調(diào)整為市場調(diào)節(jié)價(jià)的形式(可根據(jù)建設(shè)經(jīng)營成本、市場供求和競爭狀況、社會(huì)承受能力等因素依法自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))，不宜制定收費(fèi)最高限價(jià)，有必要時(shí)可考慮限制最低價(jià)，促進(jìn)面向居住區(qū)的停車收費(fèi)制度形成市場化的租售關(guān)系，并保持收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定。路內(nèi)停車收費(fèi)價(jià)格應(yīng)根據(jù)使用率情況動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)；對(duì)于路外公共停車設(shè)施周邊200 m以內(nèi)的路內(nèi)停車位，應(yīng)進(jìn)一步提高其收費(fèi)價(jià)格并采取限時(shí)段、時(shí)長停放措施，以確保路外停車設(shè)施相對(duì)路內(nèi)停車位的競爭優(yōu)勢。

4.4.3 推進(jìn)停車共享機(jī)制研究與落實(shí)

政府組織牽頭推進(jìn)停車共享機(jī)制研究與落實(shí)，制定停車位開放共享運(yùn)作細(xì)則。對(duì)物業(yè)給予相應(yīng)優(yōu)惠扶持政策，加強(qiáng)物業(yè)單位之間的協(xié)調(diào)，進(jìn)行典型單位之間停車位開放共享模式分析，通過試點(diǎn)工程逐步進(jìn)行推廣。

4.4.4 明確路內(nèi)停車收益用途

將路內(nèi)停車收益納入停車發(fā)展基金，主要用于發(fā)展公共交通、改善步行和自行車交通環(huán)境以及建設(shè)公共停車場。

4.4.5 強(qiáng)化市民規(guī)范停車意識(shí)

通過宣傳引導(dǎo)市民在有車位的條件下購車和停車，杜絕占用消防通道行為，避免占用綠地、廣場和公共活動(dòng)空間的亂停亂放行為。

5 結(jié)語

老城區(qū)老舊小區(qū)停車問題的綜合改善是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了以資源挖潛為抓手、推動(dòng)基本的停車設(shè)施供給改善之外，更重要的是及時(shí)制定與老城區(qū)交通戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致的停車發(fā)展戰(zhàn)略和政策。南京市老城區(qū)老舊小區(qū)停車發(fā)展政策在嚴(yán)格秩序管理、以價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)需求、優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)、挖潛改造車位等方面已經(jīng)得到逐步實(shí)施，并且取得了一定成效，但管理政策的系統(tǒng)性還需要完善，尤其是對(duì)于夜間路內(nèi)停車管理政策糾偏。同時(shí)相關(guān)政策的實(shí)施細(xì)則和操作辦法還需進(jìn)一步深化，以強(qiáng)化可操作性。

[1]於昊，劉超平，楊明，等.緩解老城內(nèi)老舊小區(qū)停車難問題政策及選址規(guī)劃研究[R].南京：南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，2014.

[2]吳德華.基于現(xiàn)狀調(diào)查的城市老城區(qū)停車需求預(yù)測方法[J].交通運(yùn)輸系統(tǒng)工程與信息，2014，14(1)：235-241.

Wu Dehua.Parking Demand Forecasting Method in Old Town Based on Current Survey[J]. Journal of Transportation Systems Engineering and Information Technology,2014,14(1): 235-241.

[3]過秀成.城市停車場規(guī)劃與設(shè)計(jì)[M].北京：中國鐵道出版社，2008.

[4]南京市人民政府.市政府關(guān)于印發(fā)南京市鼓勵(lì)公共停車設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠政策若干規(guī)定的通知[R].寧政規(guī)字[2014]12號(hào)，南京：南京市人民政府，2014.

[5]戴帥，劉金廣，朱建安，鞏建國，曲栩.城市路內(nèi)停車管理戰(zhàn)略及實(shí)踐[J].城市交通，2014，12(1)：6-11，85.

Dai Shuai,Liu Jinguang,Zhu Jian'an,Gong Jianguo,Qu Xu.On-Street Parking Management Strategies and Practice[J].Urban Transport of China,2014,12(1):6-11,85.

Parking Policies and Strategies for Old Communities in Nanjing Historical Districts

Yu Hao,Liu Chaoping,Yang Ming
(Nanjing Institute of City&Transport Planning Co.,Ltd.,Nanjing Jiangsu 210008,China)

The old communities in historical districts have always suffered the issue of inadequate parking facilities.The effective parking policies and strategies thus play a virtual role in alleviating the contradiction between supply and demand.This paper first addresses the issue of lacking of parking spaces challenged by the old communities in Nanjing historical districts.That directly leads that a large amount of cars have moved their parking from inside of communities to on-street outside of the communities.A datadriven approach is adopted to obtain the prospective characteristics of demand and supply along different periods which servers to develop the parking strategies,including comprehensive improvement,diversify measures,and marketization.Finally,the paper delivers a couple of suggestions,specifically,re-development and re-construction of parking facilities,controlling the upper limit of parking expansion for each community,strengthening parking management and offering differentiated charging policies.

parking policies;old communities;historical districts;strategies;comprehensive improvement; Nanjing

2016-07-12

於昊(1972—)，男，江蘇南通人，碩士，研究員級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師，副總經(jīng)理，主要研究方向：交通規(guī)劃。E-mail:916782606@qq.com