劉 婷 朱鑫鑫

(中國-東盟環(huán)境保護合作中心，北京 100035)

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美國環(huán)境非政府組織管理模式探析

劉 婷 朱鑫鑫

(中國-東盟環(huán)境保護合作中心，北京 100035)

美國非政府組織眾多，主要依靠《非營利法人示范法》和《聯(lián)邦稅法典》(IRC)對其進行規(guī)制，并通過《外國代理人注冊法》管理外國非政府組織。美國環(huán)境保護領域的非政府組織具有人員隊伍專業(yè)化、組織機構國際化、資金渠道多樣化、業(yè)務領域差異化、活動形式多樣化等特征。美國環(huán)境非政府組織主要通過影響立法進程與社會輿論發(fā)揮重要作用，同時也在環(huán)境訴訟、與利益集團關系方面面臨諸多挑戰(zhàn)。

環(huán)境非政府組織；管理模式；環(huán)境訴訟

1 美國對非政府組織的管理框架

美國非政府組織共有大約150萬個，工作范圍包括外交政策、選舉、環(huán)保、婦女權利、經(jīng)濟發(fā)展等多領域，其資金來源包括(美國或外國)私人捐助、私人營利企業(yè)、慈善基金會，或者聯(lián)邦、州或地方政府贈款，資金來源也可以是外國政府。美國法律不禁止非政府組織從國外獲得資助，無論這一資助是來自政府還是非政府。

美國聯(lián)邦政府沒有單獨的非政府組織管理法。從20世紀初開始，美國政府主要依據(jù)《非營利法人示范法》和《聯(lián)邦稅法典》(IRC)對非政府組織進行規(guī)制。對于在其他國家注冊的非政府組織在美國開展工作，美國主要通過《外國代理人注冊法》加以管理。

1.1 聯(lián)邦與地方的《非營利法人示范法》

美國聯(lián)邦和州層面關于非政府組織的管理規(guī)定經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程。在聯(lián)邦層面，美國《非營利法人示范法》先后經(jīng)歷了1957年、1964年、1987年三次修訂，《聯(lián)邦稅法典》中有關慈善組織免稅資格的條件也做出了相應調(diào)整，開始對不同的非營利組織、同一非營利組織的不同行為區(qū)分對待。

在州層面，紐約州于1970年頒布實施《非營利法人法》，并于2013年制定最新的修訂案。該修訂案目的是簡化非政府組織管理中的繁雜程序并鼓勵紐約州非營利組織與其他州組織開展合作。

美國非政府組織法人注冊較為寬松。非政府組織的建立和運營都在公民基本權利范圍之內(nèi)，政府無權干涉。非政府組織如申請政府資金支持和優(yōu)惠條件，則需提交關于機構名稱、活動目標、運營宗旨等文件。

1.2 美國聯(lián)邦稅法典501(c)(3)條款

美國非政府組織可享有聯(lián)邦和州給予的免稅資格，這一法律地位使非政府組織更容易按照非營利組織的方式運作。希望從美國聯(lián)邦政府獲得免稅資格的非政府組織應向國稅局(Internal Revenue Service)提出申請。《聯(lián)邦稅法典》中列出了多種類別的可享受免稅待遇的非政府組織，并根據(jù)非政府組織類別和從事活動類型規(guī)定出各類優(yōu)惠待遇。

(1)法律界定明確與信息公開透明。美國對非政府組織的管理通常依靠法律，即要求這些組織通過向政府遞交有關資金、活動和領導層等方面的信息，定期將組織運作情況公諸于眾。

(2)免稅資格認定。根據(jù)美國聯(lián)邦稅法典501(c)(3)條款，美國非政府組織有申請獲得免稅資格的特權。非政府組織只需向稅務部門提交相關的免稅申請資格表，在通過政府機構的相關組織測試和運營測試之后即可享受相關稅收優(yōu)惠政策。

(3)監(jiān)督管理。美國聯(lián)邦政府以稅收為重點對非政府組織進行監(jiān)管，主要是防止其有欺騙行為，騙取免稅資格或公眾捐贈。監(jiān)督主要由國稅局完成，分為三種方式：一是對非政府組織的年度報告進行監(jiān)督，二是審計監(jiān)督，三是通過評估對違規(guī)的非政府組織進行處罰。

1.3 《外國代理人注冊法》

美國境內(nèi)有諸多外國注冊的非政府組織，這些組織可填寫簡單表格在美國注冊成為非營利組織。外國注冊組織可自由舉行會議和印刷出版刊物，不需向美國聯(lián)邦政府其他部門匯報，但需登記注冊并申報稅務。

(1)登記注冊管理。外國組織在美國任何州開始運作之前，必須申請開展業(yè)務的許可證?！锻鈬砣俗苑ā芬笸鈬黧w的代理在某些情況下定期公布他們與其所代理的外國主體的關系和活動以及支持這些活動的收支。

(2)涵蓋范圍?！锻鈬砣俗苑ā泛w所有“人”，包括個人、公司和社團。該法案還為部分非政府組織的活動免除了注冊要求，如某些以醫(yī)療救助為目的的募捐或征集“食品和衣物解除人道患難”的活動組織。

2 美國環(huán)境非政府組織的主要特征

美國環(huán)境非政府組織除了具備非政府組織共有的獨立性、公益性、非政府性、非營利性、志愿參與性、組織性和合法性等特征之外，還形成了其獨有的特點：

2.1 人員隊伍專業(yè)化

在各非政府組織的決策系統(tǒng)中，不僅有科學素養(yǎng)極高的環(huán)境領域研究人員和專家，還吸納了政府前首腦、現(xiàn)任或往屆政治領袖、公司或社會團里骨干、私人投資者、科學家、經(jīng)濟學家、律師、銀行家和慈善家等其他各領域?qū)＜壹坝杏绊懥Φ娜宋?，以董事會、理事會或顧問委員會的形式參與非政府組織管理，為機構的發(fā)展、工作的開展、項目的實施提供建議和意見，確保了決策的科學性和廣泛性，也進一步凝聚了資源，擴大了影響力。

2.2 組織機構國際化

美國環(huán)境非政府組織積極布局全球，在各國或地區(qū)設立辦公室或聯(lián)絡處，開拓業(yè)務范圍和領域，為工作開展和項目實施提供便利條件，具體見表1。美國環(huán)境非政府組織通過設置海外辦公室或聯(lián)絡處，不僅有利于提高工作和項目執(zhí)行的有效性，降低運行成本，還有利于拓展合作伙伴關系，深入了解當?shù)氐男枨螅罨瘷C構目標與當?shù)卣叩娜诤?，為維護美國國家和企業(yè)利益服務。

2.3 資金渠道多元化

美國環(huán)境非政府組織籌資渠道主要來源于政府部門、公共機構、公司及個人捐贈、信托基金、投資收入、會員會費以及出版等其他收入，見表2。雖然各渠道所占比重不盡相同，但多渠道的組合保證了資金來源的穩(wěn)定性，有利于機構的長效發(fā)展。實踐證明，各非政府組織籌集的資金大部分用于項目的實施和機構自身的發(fā)展，為非政府組織充分發(fā)揮其作用提供了重要的保障。

表1 部分美國環(huán)境非政府組織業(yè)務覆蓋范圍與人員數(shù)量情況

表2 部分美國環(huán)境非政府組織資金來源渠道

2.4 業(yè)務領域差異化

雖然多數(shù)美國環(huán)境非政府組織對氣候變化等問題表現(xiàn)出了共同關注，但在其他環(huán)境合作領域，還是呈現(xiàn)出較大差異，見表3。各機構在政策制定、科學研究和項目實施等方面的側重點也不同，這使得美國環(huán)境非政府組織的發(fā)展呈現(xiàn)出百花齊放的局面，為多角度解決環(huán)境與發(fā)展問題提供了支持。

表3 部分美國環(huán)境非政府組織主要業(yè)務領域及優(yōu)劣勢

2.5 活動形式多樣化

美國環(huán)境非政府組織發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，或培育合作伙伴，或協(xié)助政府制定環(huán)境政策，或為企業(yè)提供技術支持服務，或開展聯(lián)合研究推動項目示范，采用多種形式與政府部門、研究機構、公司企業(yè)和公眾保持著良好互動。

3 美國環(huán)境非政府組織影響政府決策主要方式

美國環(huán)境非政府組織影響政府環(huán)境政策的方式主要有：一是通過咨詢、游說、訴訟等方式影響立法進程，二是通過與企業(yè)合作開展環(huán)境主題研究，三是在社會開展環(huán)境理念宣傳倡議活動。

圖1 美國政策制定過程中非政府組織的影響方式

3.1 影響立法進程

美國環(huán)境非政府組織主要通過提供咨詢、國會院外游說活動和訴訟等直接對政府政策制定過程產(chǎn)生影響。

(1)方式一：專家咨詢。美國“旋轉門”機制為環(huán)境非政府組織專家參與政策制定提供了機會。環(huán)境非政府組織的工作人員往往是環(huán)境保護領域的專家學者，其發(fā)布的研究報告對于政府環(huán)境政策制定具有重要借鑒作用。因此，在政府環(huán)境政策制定過程中，環(huán)境非政府組織專家往往是相關政府環(huán)境政策制定委員會成員。

美國自然資源保護協(xié)會(NRDC)專家曾多次擔當總統(tǒng)咨詢顧問或國會環(huán)境問題委員會委員。2010年，美國總統(tǒng)奧巴馬任命NRDC時任主席弗朗西斯·貝內(nèi)克為英國石油公司海上溢油及海上鉆井事件全國委員會主席，NRDC因此在這一問題上起到了主導作用。

(2)方式二：院外游說。院外游說是美國利益集團影響國會立法的主要方式。環(huán)境非政府組織也通過院外游說的方式影響美國國會和各州議會的立法行動。例如，美國自然資源保護協(xié)會創(chuàng)始人約翰·亞當斯、約翰·布萊森等在1970年通過提交專家咨詢意見及參與國會聽證會方式推動了《清潔空氣法》制定，《清潔空氣法》在參議院以73對0全票通過。

(3)方式三：法律訴訟。美國環(huán)境公益訴訟具有較強的可操作性，非政府組織在美國環(huán)境公益訴訟中處于主動地位。根據(jù)美國環(huán)境法規(guī)定，任何公民有權對任何被指控違反《清潔空氣法》等相關法律的人(包括排污者和行政機關)提起訴訟。作為美國重要的環(huán)境非政府組織，美國自然資源保護協(xié)會通過多次環(huán)境公益訴訟推動了美國國內(nèi)環(huán)境政策體系的制定和完善。1983年，美國自然資源保護協(xié)會贏得了對美國能源部的訴訟，迫使其按照環(huán)境法規(guī)定清除核武器設施中的放射性及有毒物質(zhì)，引發(fā)了美國歷史上最大規(guī)模的環(huán)境清理行動；2009年，通過訴訟禁止了美國在阿拉斯加州楚科奇海進行的石油鉆井行為。

3.2 影響社會輿論

美國環(huán)境非政府組織通過游行示威、大眾傳媒、研究報告等形式宣傳其理念和成果，從而可以通過社會運動、環(huán)境倡議或最佳實踐等形式影響政府對環(huán)境問題的看法。

(1)方式一：游行示威。面對一些政府不愿意主動承擔的環(huán)境問題，美國環(huán)境非政府組織往往會通過組織游行示威等社會運動的形式表達其訴求并借助公眾輿論支持向政府施壓。在應對氣候變化問題上，美國環(huán)境非政府組織便舉行了眾多游行示威活動。2014年9月21日，聯(lián)合國氣候峰會召開前夕，美國環(huán)保組織350.org2在紐約組織“人類氣候游行(PCM)”倡議國際社會采取行動應對氣候變化。此次游行共有三十多萬人、1500多個組織等參與其中，是歷史上最大的氣候游行。

(2)方式二：大眾傳媒。大眾傳媒是環(huán)境非政府組織向政府施壓的另一主要手段。美國環(huán)境非政府組織積極在各大主流媒體發(fā)表文章并就相關問題接受采訪從而引起公眾注意。隨著自媒體發(fā)展，美國環(huán)境非政府組織更多地通過組織的網(wǎng)站和社交媒體發(fā)起環(huán)境保護倡議。美國奧巴馬政府曾考慮在墨西哥灣建設更多的頁巖氣井，綠色和平(美國)在其網(wǎng)站上發(fā)起倡議活動，號召網(wǎng)民通過社交媒體呼吁總統(tǒng)停止修建更多近海鉆井(活動名稱為：“告訴奧巴馬總統(tǒng)不能建設新的近海鉆井了！”)。

(3)方式三：研究報告。環(huán)境非政府組織因其在相關環(huán)境問題上的專業(yè)性而得到社會關注。環(huán)境組織的研究成果影響政策的方式主要有三種：一是以專家咨詢方式將成果引入政府政策，二是通過與企業(yè)合作推進相關研究成果的產(chǎn)業(yè)化以形成優(yōu)秀實踐案例，三是通過其有說服力的研究報告得到公眾認可引發(fā)社會輿論。

4 美國環(huán)境非政府組織面臨的挑戰(zhàn)

美國環(huán)境非政府組織在影響政府政策制定的過程中，特別是對政府的訴訟案件和與其他利益集團的對抗中往往處于弱勢，在參與政策制定的過程中也面臨諸多挑戰(zhàn)與阻礙。

訴訟處于弱勢。環(huán)境非政府組織在環(huán)境公益訴訟案件中雖然具有訴訟主體地位，但是與政府、企業(yè)等訴訟對象相比仍處于弱勢。因此，目前為止勝訴的環(huán)境公益案件多為大型環(huán)境非政府組織聯(lián)合體或與相關城市政府和企業(yè)聯(lián)合發(fā)起的環(huán)境訴訟。規(guī)模較小的組織提起訴訟的案例較少。

與利益集團抗爭。環(huán)境非政府組織所面臨的抗爭對象往往是石油、煤炭、汽車等高耗能、高排放的大企業(yè)，與之相比，無論是在院外游說還是訴訟案件中非政府組織的優(yōu)勢都較小。因參與組織2014年的“人類氣候游行(PCM)”，350.org、綠色和平(美國)等幾大環(huán)境非政府組織收到13個國會議員的來信，被指責侵害了?？松梨诠镜钠髽I(yè)權利。

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Analysis on Organizational Mode of ENGOs in USA

LIU Ting ZHU Xinxin

(China-ASEAN Environmental Cooperation Center，Beijing 100035，China)

The USA regulate non-governmental organizations by RMNCA and IRC，and non-USA NGOs by Foreign Agents Registration Act.Environmental NGOs in USA have characters like professionalization of staff，internationalization of organization，diversification of capital sources，differentiation of areas，and diversification of activities etc.Environmental NGOs in USA are playing important role in law-making process and affecting public opinion.However，they also face challenges in environmental litigation and relations with interest groups.

ENGO；government characters；Environmental litigation

劉婷，工程師，工程碩士，研究領域為生態(tài)環(huán)保合作與信息平臺建設、“一帶一路”環(huán)保人才隊伍建設等

朱鑫鑫，助理工程師，研究領域為國際關系及區(qū)域環(huán)境問題研究等

X21

A

1673-288X(2016)06-0147-04

引用文獻格式：劉 婷 等.美國環(huán)境非政府組織管理模式探析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(6)：147-150.